中国新型城镇化道路的问题与改革评论

冯斌

[摘 要]党的十八大特别是党的十八届三中全会以来，中国新型城镇化稳步推进。与传统城镇化相比，新型城镇化显现出明显的理论和实践优势。通过对传统城镇化和新型城镇化的对比分析，有利于探索我国新型城镇化的发展道路。

[关键词]新型城镇化； 传统城镇化； 创新； 发展道路

[中图分类号]F292 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2015）07 — 0095 — 03

“城镇化是伴随工业化的发展，非农产业在城镇聚集、农村人口向城镇集中的自然历史过程，是人类社会发展的客观趋势，是国家现代化的重要标志。”新型城镇化与传统城镇化有哪些区别，新型城镇化对传统城镇化又有哪些扬弃呢？本文拟通过对传统城镇化和新型城镇化的对比，论述我国新型城镇化的发展道路。

一、传统城镇化道路的问题

（一）传统城镇化的概念

传统城镇化，指片面强调城镇化建设速度而机械性的减少农业、农村人口，忽视生态文明建设和可持续发展的一种城镇化建设道路。

城镇化建设初期，由于发展经验不足、发展理念落后，我国的城镇化建设过程中城市出现了交通拥堵、环境污染、就业压力大等城市病，农村也出现了乱占耕地、空巢老人和留守儿童等问题。在推进城镇化过程中，我们利用了体制中的某些缺陷，形成了一种低成本推进城镇化的格局，正是这种低成本才使得城镇化的速度大大加快。传统城镇化往往重外延、轻内涵，大规模推进农民卖地、进城、上楼，使土地由属于农村地域变为属于城镇地域，带有明显的粗放型特征。至于农业转移人口今后能否真正融入城镇生活等后续性的工作则置之不理，是一种虎头蛇尾的发展模式。

（二）传统城镇化的问题

应该承认，重速度、简单化的城镇化模式使我国在短期之内实现了城乡经济的快速增长，提高了人民生活水平和人均收入，为我国经济发展作出了一定贡献。但是，随着经济持续发展，这种粗放的城镇化模式也显现出很大的问题。

1.忽视人的城镇化

地方政府为了短期之内提升城镇化水平，运用土地征收等手段，不顾现实条件地将农民赶进城。农业转移人口缺乏基本的职业技能，城市的就业竞争往往对其很不利。这样，农民进城后就处在了一种既失去土地又面临失业的尴尬境地。农民进城后，随之而来的还有子女教育、医疗、社会保障、就业、户籍等一系列问题，传统城镇化往往忽视这些问题。农民进城后难以享受市民待遇，无法共享城镇化发展成果。还要看到，人的城镇化的滞后，在城镇内部甚至衍生出贫富差距悬殊的城镇新二元结构。

2.环境污染、资源浪费严重

传统城镇化采用了一种以资源消耗进行经济积累的方式。为了发展城镇经济，加快城镇化速度，地方政府不惜以牺牲环境为代价，盲目引进高污染高耗能企业，以低污染治理成本来节省建设资金。一味追求城镇化速度、规模，忽视了城镇化质量和生态环境保护，造成了环境污染和资源浪费，削弱了可持续发展能力。

3.忽视产业的基础作用

传统城镇化没有认识到产业集聚对城镇化的重要作用，产业支撑的缺乏造成农业转移人口就业压力加大。由于一系列配套政策尚未出台，城镇吸纳农村、农业转移劳动力的产业条件尚未具备，农民进城后首先就要面临就业的难题，使城镇化本身也始终缺乏动力。

4.将大中小城市和小城镇发展割裂开来

传统城镇化对城镇化发展道路本身存在理解上的偏差。认为城镇化就是要么发展小城镇，要么发展大中小城市。片面地强调小城镇或大中小城市，没有统筹协调意识。将大中小城市和小城镇的发展割裂开来，造成重复建设和资源的浪费。

二、新型城镇化是对传统城镇化的超越

（一）新型城镇化的概念

新型城镇化，指在科学发展观指导下坚持以人为本，全面协调可持续，缩小区域、城乡差距，贯彻可持续发展、绿色生态理念，使人民共享改革发展成果的城镇化发展道路。新型城镇化是对传统城镇化的扬弃，是在城镇化的长期实践过程中总结经验教训而找到的一条适合中国国情的切实可行的城镇化发展道路。内需是我国经济发展的根本动力，而扩大内需的最大潜力在于城镇化。新型城镇化的思路是使大量农业转移人口进入城镇，由农村生活方式转变为城镇生活方式，其消费也必然由农村消费水平提升为城镇消费水平，从而扩大内需。由于城镇生活需要各种配套基础设施，农业转移人口进入城镇也使城镇基础设施建设加快。在新型城镇化过程中，农村剩余劳动力不断向第二、第三产业和城镇转移，而留在农村的劳动力可以将转移人口退出的土地通过流转承包等多种形式进行承包耕种。这样，人均土地资源占有量的增加，也会相应地促进农业规模化、机械化水平的提升，为农业现代化准备条件。

（二）新型城镇化的创新

我国新型城镇化是在坚持科学发展理念的前提下，把人的城镇化和物的城镇化结合起来而探索出的现代化发展道路。新型城镇化道路充分考虑到了我国农业人口多、城乡差距大、区域发展不平衡等基本国情，吸取了传统城镇化道路的经验教训，并进行了创新。

1.贯彻以人为本，促进人的发展

以人为本是科学发展观的核心，也是新型城镇化的出发点和落脚点。新型城镇化关心人的全面发展，使符合条件的农业转移人口市民化。伴随着城镇化进程，相应的建立一系列配套措施，使农业转移人口不再有后顾之忧。在离开土地后，他们能够在就业、医疗、子女教育、社会保障等各方面享受无差别待遇，最终完全融入城镇。新型城镇化作为促进当代中国社会变革的战略构想，以人为本的理念使其具有了广泛的社会基础。以人为本，就是要坚定不移地走把提高人的物质文化水平作为出发点和归宿、发展成果由城乡居民共享的城镇化道路。

2.注重生态文明，建设绿色城镇

能源资源不足是我国的一个基本国情，这个国情决定了我国城镇化必须按照科学发展观的要求，走节约集约、绿色低碳发展的路子。坚持科学发展是对以牺牲环境为代价的发展观的否定，注重发展内涵和质量，加强环境治理，集约高效地建设生态文明新城镇，是新型城镇化最明显的优势，并且只有绿色和谐的城镇生活才能吸引更多的人参与到城镇化建设中来。

3.强调产业支撑和规模经营，推进城乡一体化发展

城镇化的可持续发展必须要有城镇产业的支撑，新型城镇化强调以发展城镇产业促进农业人口转化。城镇产业是实现农业农村转移劳动力就业的关键因素，也是农民市民化转化过程的中间环节。产业的集聚意味着农业转移人口的集聚，这是吸纳农业人口的前提，是城镇化的第一步。

城镇化、城乡一体化是相互依存、相互促进的关系，城镇化可以推进城乡一体化的发展，城乡一体化可以促进城镇化质量的提高。党的十八大报告提出，坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。新四化是密不可分的。工业化、信息化的发展增加了城镇就业岗位，吸引农村劳动力进城务工。城镇化使符合条件的进城务工人口安顿下来转为城镇人口，农村人口减少。同时，农村劳动力的减少为农业生产规模化铺平了道路，使农业朝着现代化方向发展。工业化处于主导地位，是发展的动力；农业现代化是重要基础，是发展的根基；城镇化具有不可替代的融合作用，能够一举托两头，有利于促进工农和城乡协调发展，可以有效提高农业劳动生产率和城乡居民收入。

4.大中小城市、小城镇协调发展

新型城镇化摒弃了传统城镇化片面强调小城镇或大中城市的做法，认识到了协同发展的重要性。在工业化、信息化起步阶段，大中城市率先发展，小城镇无法为大城市分散城市职能。同样，中心城市辐射发挥出的效力不显著，甚至只吸收周边资源，而起不到带动作用。随着工业化、信息化的迅速发展，特别是以高速铁路为核心的交通网络建设，使这种协调成为可能。新型城镇化把建设城市群、城市圈与发展中小城市和小城镇结合起来，在发挥中心城市规模效应的同时辐射周边中小城市、小城镇，有效地摆脱了无法协调发展的困境。

三、新型城镇化遇到的问题

随着新型城镇化在全国范围内的推进，一些积聚已久的制度性问题显现出来。这主要指土地制度和户籍制度。

（一）户籍制度

户籍制度之所以长期在中国实施是有原因的。由于长期以来的不平衡发展，城乡、区域差距非常明显。一方面，经济发达地区凭借国家优惠政策和天然地理优势率先发展，基础设施完备；另一方面，欠发达地区长期落后，基础设施建设仍未达到平均水平。在这种发展不平衡的情况下，如果完全放开户籍限制必然会出现向大城市大规模迁移的浪潮，我们国家就会重蹈拉美地区国家出现城市贫民窟的覆辙。于是，这个问题就一直搁置下来。现在看，户籍制度已成制约新型城镇化发展的首要障碍。户籍制度不仅仅是一个农村户口还是城镇户口的问题，而是关系到社会保障、子女教育、等方方面面的系统性问题，户籍的限制已经阻碍了城镇化潜力的发挥和农民市民化的进程。

（二）土地制度

土地制度是限制农业人口离开农村融入城镇的又一个重要障碍。改革开放新时期，随着生产力的发展，传统的一家一户的农业耕作形式已经不再适应现代机械生产。因此，必须要发展产业化、规模化农业。然而，土地制度的僵化限制了关于土地使用权流转，降低了土地利用效率，使土地使用权始终限制在分散的农民手中。

四、解决问题的政策建议

（一）加快户籍制度改革

1.逐步放开落户限制，完善居住证制度

城镇化最根本的是实现人的城镇化。要按照因地制宜，分步推进，存量优先，带动增量的原则，坚持两手抓，一手推动户籍制度改革，一手推动基本公共服务均等化，有序推进农业转移人口市民化。新型城镇化建设过程中要合理规划农业转移人口的落户问题，要因地制宜地逐步放宽落户条件，促进农民市民化；要探索户籍制度与农民工等农业转移人口的城镇建设贡献挂钩的机制，增加户籍制度的灵活度；要明确地方政府责任，将人口城镇化水平与地方政府政绩挂钩；要完善居住证过渡制度，通过积累年限等鼓励机制缩小居住证与城镇户籍的差距。

2.完善住房保障体系，加强经济适用房和保障房建设

李克强同志指出，“建设保障性安居工程的目的，除了有利于抑制房价过快上涨外，就是要解决城镇低收入、中等偏下收入住房困难家庭的基本住房问题，并逐步让农民工进城后有个房子住，面积可以小一点，但得有住的地方。” 要不断增加保障性住房供给，建立健全适合不同收入水平人群的城镇住房多层次供应体系。完善住房保障体系，增加对城镇中低收入群体的住房供给，为农业转移人口落户城镇提供住房政策保障。

（二）建立灵活的土地制度

1.规范农村土地流转交易

农村土地流转问题是牵制农民市民化的重要制度问题。目前，我国的土地流转还很不成熟，土地流转交易没有统一的规范的市场。由于农村土地流转缺乏相应的制度支撑和政策解释，地方政府往往在引导土地流转有序发展时无所适从。所以，当前最重要的是出台规范土地流转的政策文件，探索使土地所有权、承包经营权适当分离，农民自主流转承包地、宅基地，农村宅基地置换城镇住房等灵活的形式。

2.建立健全土地占退均衡机制

建立健全城镇人口集聚退出耕地与城镇化建设占用耕地占退均衡机制。要明确地方政府责任，严格规范城镇建设用地审批，在建设城镇化过程中保护耕地，维护国家粮食安全。

五、结语

中国经济经过长期的高速增长后增速逐渐放缓，这其中既有全球经济整体趋缓的外部因素，也有中国传统经济增长点已基本发掘尽的内部因素。未来，摆在中国面前最大的问题就是如何发掘新的经济增长点，实现第二次经济高速增长，而中国新的经济增长无疑需要扩大内需来实现。中国扩大内需的潜力是巨大的，实现共同富裕，使人民都享受到改革发展成果，就必须使农民富起来。而使农民富起来，最根本的就是减少农民。亿万农业转移人口的消费潜力就是中国经济在今后持续快速增长的重要保障，而中国的新型城镇化就是要释放这种潜力。

城镇化是造福后代的伟大工程，而上一代定居城镇也为下一代定居打下了基础。新型城镇化发展道路是中国全面建成小康社会，实现两个一百年重大战略目标的长期战略抉择，对于彻底改变中国发展面貌，实现乡土中国向城镇中国的转变具有深远的影响。

〔参 考 文 献〕

〔1〕国家发改委社会发展研究所.中国社会发展研究报告：城镇化进程中的社会发展问题研究〔M〕.北京：经济科学出版社，2013：12-29.

〔2〕丁守海.中国城镇发展中的就业问题〔J〕.中国社会科学，2014，（01）：30-47.

〔3〕李珀榕.中国城镇化建设模式研究报告〔M〕.北京：国家行政学院出版社，2013：47-49.

〔4〕简新华，何志杨，黄锟.中国城镇化与特色城镇化道路〔M〕.济南：山东人民出版社，2010：127-155.

〔5〕李铁.城镇化是一次全面深刻的社会变革〔M〕.北京：中国发展出版社，2012：61-92.〔责任编辑：史焕翔〕