农业转移人口市民化的现实问题及解决对策

刘庆斌

习近平总书记在主持召开中央财经领导小组第九次会议时指出：“推进城镇化的首要任务是促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化。”农业转移人口市民化是我国社会主义现代化建设的历史任务，是推进新型城镇化的重要抓手，更是推动经济社会发展的最大潜力所在。加快推进新型城镇化，关键在于农业转移人口市民化。只有让更多的农业人口实现职业非农化、生活方式城镇化、待遇与市民均等化，才能从根本上提高新型城镇化的质量和水平。

农业转移人口市民化

受到诸多问题的影响和制约

1户籍制度改革问题。户籍制度是造成我国城乡二元结构的根本性制度之一。长期以来，这一制度的存在，导致从总体上将农村农民与城市市民逐渐分离开来，并由此附加了不同的身份功能，表现在城市市民享受良好的社会保障、医疗卫生、劳动就业和子女教育，而进城农民则在某种程度上遭受城市社会的排斥，使得他们在政治、经济、教育、文化、社保等诸多方面的权利不平等或者缺失。近年来我国大量农民工实现了地域转移和职业转换，但大都没有从根本上实现身份功能的转换，而造成这一问题的根本性制度障碍就是户籍制度。为此，党的十八届三中全会明确提出，要创新人口管理，加快户籍制度改革，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖。2014年7月国务院发布的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》又明确提出，将取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，统一登记为居民户口，切实保障农业转移人口及其他常住人口的合法权益。至此，意味着户籍制度改革才真正进入实质性实施阶段。但是，中央政策的善意如何才能转化为民众的福祉，并切实推动农业转移人口市民化，仍有诸多问题需要解决。一个首要的问题，就是取消农业户口与非农业户口之分以后，如何真正打通城乡二元结构，实现基本公共服务均等化，则考验着各级政府的决策智慧和执行力。一旦推进迟缓，或者难以落实，必将损害党和政府的公信力。就当前而言，依附在户籍制度之上的诸多基本公共服务的差异，如何才能彻底消除，实现权利上的真正公平;进城农民在农村的土地、房屋等财产权益，如何才能得到充分保障等，都是户籍制度改革过程中亟需研究解决和落实的现实问题。

2进城农民住房问题。住房是决定一个人或一个家庭在一个地方能否长期居住、生活和工作的重要载体。进城农民只有在城市里解决了住房问题，才能真正变为市民，相反，如果在城市里住无所居，农民进城就是一句空话。目前我国统计数字表明，城镇常住人口早已超过了农村常住人口，但实际上城镇常住人口中仍有相当多的农民工在城市里没有固定的居住场所，因而在很多方面并没有真正融入到城市体制和城市生活之中。特别是多数城市对进城农民还没有提供与城市原户籍居民同等的住房安全保障，政府统筹建设的廉租房、经济适用房等住房保障政策还没有覆盖到农民工，更没有覆盖到全体进城农民，而且在城市拆迁过程中也没有考虑到进城农民的居住稳定问题，使得他们在城市拆迁和重建中经常受到驱赶。所有这些，都会直接影响到农业转移人口市民化的进程。

3进城农民就业问题。农民工是个差异化很大的群体，有些只是短期在城市里灵活就业，有些则长期居住在城市里并有相对固定的工作，还有一些则生在城市、长在城市，属于“新生代”农民工。而这些差异化的群体最终能否市民化，关键要看他们在城市里有没有稳定的就业保障和收入来源。进城农民转为市民后，只有拥有了稳定的就业或者职业，才能有稳定的收入，才能在城市社会中建立起正常的关系，转变为真正的市民。但在现实中，由于历史等方面的原因，大多数农民的文化水平不高，城市就业技能偏低、领域偏窄，这在很大程度上影响和制约了进城农民的就业稳定性和收入增长预期。现有法律虽然将进城农民和城镇居民作为同等的劳动主体看待，但现实中仍面临着地方政府、企业以及其他制度的相应制约，同工不同酬、工资拖欠等问题仍普遍存在，进城农民工的合法权益还没有得到充分保障。正因为如此，才导致了进城农民就业的不稳定性和收入的不确定性，使得相当数量的农民工成了流动大军。

4城镇承载力问题。由于城乡二元结构的原因，多年来绝大多数进城农民没有享受到与城市原户籍居民同等的权利，使得许多城市特别是农民工较多的城市承载力打了折扣，同时也使一些与城市承载力相关的问题没有完全反映出来。但要用政策鼓励和引导更多的农民进城转为市民，就必须把提高城镇承载力问题提到重要议事日程，如果进城农民超过了城镇的承载能力，特别是超出了城镇所能提供的就业极限，一些进城农民就会进退两难。目前，有相当多的城市管理服务水平不高，交通拥堵问题严重，污水和垃圾处理能力不足，大气、水、土壤等环境污染加剧，城市管理运行效率低下，公共服务供给能力不足，“城中村”和城乡接合部等外来人口集聚区人居环境较差等，都是承载力不足的表现，必须着力研究解决。

5农民土地权益问题。新中国成立以来，由于我国的特殊国情，土地始终是农民最基本的生活生存保障。如今，尽管许多农户的非农收入早已超过了纯农业收入，农民社会保障也已经实行，但对于绝大多数农民来说，土地作为其生存保障的功能仍将在很长时期内不可能改变。如果农民通过放弃土地承包经营权和宅基地使用权而转移进城创业或者购房居住，对其造成的利益损失是永久性的。由此，在现有保障水平还较低的情况下，要想让更多的进城农民主动放弃土地承包经营权或宅基地使用权，这并不太现实。这也是许多农民工长期游离于城市与农村的一个重要因素。而且征收农民土地和农村土地流转问题明显增多，一方面随着城镇化的持续发展，城镇郊区土地将被大量征用，必然涉及到被征地农民的经济补偿和房屋安置、就业等系列问题;另一方面随着大量农业人口转移进城，其在农村的土地承包经营权和宅基地使用权需要流转，亟须建立农村土地流转市场，完善保护农民土地权益的体制机制。如果这些问题解决不好，势必影响和制约农业转移人口市民化的进程。

有序推进农业

转移人口市民化的举措

1要把符合条件的农业转移人口尽快落户城镇，加快实现基本公共服务全覆盖。当前，各级政府都应从经济社会发展的战略高度，从实现中华民族伟大复兴中国梦的历史角度，进一步细化不同类型城镇落户的条件和政策，加快弱化城乡二元结构的功能，尽快扫清制约农业转移人口市民化的制度障碍，实行以居住地为主要依据的城乡统一的户籍登记制度或居住证制度。与此同时，要尽快剥离依附在户籍制度之上的各种城乡差别权益，让落户城镇的农业转移人口真正享受与城市户籍居民身份统一、权利一致、地位平等的公共服务和权益保护。一是完善公共就业服务体系，加强职业教育和技能培训，提升进城农民的就业能力，确保基本就业服务均等化。二是坚持教育优先发展原则，加大基础教育尤其是农村基础教育投入，逐步实现城乡教育资源配置均等化。三是建立覆盖城乡居民的基本卫生制度，完善城市社区卫生服务机构，实现基层医疗卫生服务网络全覆盖。四是提高进城农民参加城镇养老保险和医疗保险的比重，把进城落户农民完全纳入城镇社保体系，完善城乡社会保险制度之间的政策衔接，实现养老保险和医疗保险在城乡之间、地区之间顺畅转移接续。五是完善进城农民社会参与机制，推进农民工融入企业、子女融入学校、家庭融入社区、群体融入社会，积极引导农民工参加党组织、工会和社团组织，引导进城农民有序参政议政和参与社会管理。

2加快推进城镇住房保障体系建设，努力保证进城农民居住有其房。要让更多的农村人口转移进城，就必须从根本上解决和改善农民工在城镇的居住条件问题，保证居住有其房。一是加快促进农村住房市场的培育和发展，通过深化农村产权制度改革，为农民创造更多的财富，使转移进城农民能够将农村财富转移到城镇，减轻他们市民化后的购房负担。二是加快建立与农业转移人口经济状况相适应的城镇住房供应模式，采取廉租住房、公共租赁住房、租赁补贴等多种方式改善农民工居住条件，确保把有稳定职业并在城镇工作一定年限的农民工纳入到城镇住房保障体系，让他们在最短时间内能够购买得起住房或租住较舒适的房子。三是不断提高农民工的薪资水平，增强他们在城镇购租住房的经济实力。四是积极探索建立符合农民工实际需求的住房公积金制度，为进城落户农民工提供最基本的住房安全条件。

3全面提高城镇就业创业保障水平，使具有劳动能力者能够实现更高质量的就业。新型城镇化首先是就业的城镇化，没有就业保障的城镇化，不仅不能持续，而且还可能带来社会问题。因此，推进农业转移人口市民化必须突出就业导向，牢牢把握和坚持产业为基、就业为本、生计为先的基本原则，以城镇集聚的产业规模和提供的就业岗位来决定农业转移人口市民化的进程。一是地方政府应结合实际制定出台经济发展激励政策，大力发展产业经济，不断增加城镇工业、新兴产业、现代服务业等就业岗位，保证进城农民市民化后能够实现更高质量的就业。二是通过加强职业教育和技能培训、开展劳动性培训和农村劳动力转移培训等方式，进一步提升进城农民的自身素质，提高在城镇的就业竞争力和就业质量。同时，应加大帮扶力度，鼓励扶持进城农民自主创业。三是充分发挥政府公共财政的作用，积极为进城农民中的就业困难群体购买公益性就业岗位，确保这些困难群体家庭能够有人就业，有基本稳定的生活经济来源。四是尽快把进城农民纳入所落户城镇的公共就业创业服务体系，建立与所在城镇原户籍居民统一、平等竞争的劳动力市场，共享公共就业创业服务。五是加快建设小城镇。小城镇是实现农业人口就地转移的重要载体。要建立“政府主导、社会参与、市场化运作”的多元化投入机制，加快推进工业园区、服务业园区建设，增强小城镇产业、人口聚集度，夯实小城镇建设基础;加大对小城镇基础设施和公共服务设施建设的投入，进一步激活小城镇发展的活力，切实解决好农业人口就地向小城镇聚集的基本条件。

4进一步提高城镇经济社会承载力，不断增强对人口集聚和服务的支撑能力。推进农业转移人口市民化，需要城镇有可持续的产业支撑和强有力的财政支持。一是调整优化城镇产业结构和布局，促进城镇经济加快转型升级，努力改善营商环境，增强经济发展活力，提高社会经济总量，不断增强城镇财政支撑能力。二是抓好产业发展，强化产业就业支撑。一方面要大力发展高端工业、生态工业，加快提高工业创新水平，不断提高就业保障能力;另一方面要整合提升服务业，大力发展旅游、物流、文化等现代服务业，不断扩大城镇就业容量。三是加强市政公用设施和公共服务设施建设，增加基本公共服务供给，增强对人口集聚和服务的支撑能力。尤其要根据城镇人口增长趋势和空间分布，统筹建设学校、医疗卫生、文化设施、体育场所等公共服务设施，完善基本公共服务体系，积极推进基本公共服务由主要对城镇原户籍人口提供向对所有常住人口提供转变，逐步解决在城镇就业居住但未落户的农民工享有城镇基本公共服务问题，提高城镇对农村人口的吸引力。四是全面落实农业转移人口市民化后的各项社会保障措施。尽快建立健全覆盖进城农民的社会保障体系，努力实现义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗、保障性住房等基本公共服务全覆盖，使他们真正享有“属地福利”待遇，尽快融入城镇体制和城镇生活。五是建立地方政府财权和事权相统一的保障机制。加快改革财政管理体制，加大国家财政资金转移力度，保障基层政府能够履行基本的行政管理职能和服务职能，特别是要在建立基本公共服务体系方面能够有足够的财力保障。六是创新城镇生态环境保护制度。基于提高资源环境承载力，加快产业转型升级，提高资源利用效率，大幅度降低能源消耗和二氧化碳排放强度，减少主要污染物排放总量，推动城乡生活污水、生活垃圾集中处置，不断扩大森林、湿地、绿地、公园等绿色生态空间比重，增强水源涵养能力和环境容量，积极建设完整的生态基础设施，进一步增强抵御和防范自然灾害的能力，改善城镇生态环境和居住环境。

5建立完善农民土地利益保障机制，依法保护好进城农民的土地财产权益。城镇化的本意不仅在于实现农村人口向城镇的迁徙，提高城镇居民的生活水平和质量，而且在于改变城乡二元结构，推进城乡一体化，使经济发展成果公平地惠及更多的城乡居民。一是加快推进农村土地制度改革。在进一步明确农民土地权属的基础上，全面完成农村土地确权登记颁证工作，依法维护农民土地承包经营权。在坚持和完善最严格的耕地保护制度的前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，赋予农村集体建设用地出让、租赁、入股的土地使用权能，并通过与国有土地使用权取得、流转、使用相一致的方式，推动农民土地和农村集体土地无障碍地进入城乡统一土地市场流转。二是改革完善农村宅基地制度。在法律层面赋予农民宅基地用益物权的同时，应尽快赋予农民宅基地“收益权”，使农民宅基地用益物权的赋权与一般用益物权相同步。在试点的基础上，稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，让进城农民拥有的宅基地用益物权资产化。三是加快推进征地制度改革。完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，积极探索“城中村”、城郊村土地转换用途后的增值收益分配模式，加快建立完善农村土地使用权股份化与经营专业化模式;建立土地征收听证制度，为利益相关方搭建表达利益诉求和互相博弈的平台，尤其要赋予被征地农民充分的知情权、参与权和谈判权、话语权;大幅度提高征收农民土地的补偿标准，不管是公益性用途还是非公益性用途，只要是将农村集体土地转为城镇建设用地，相关补偿都应与该土地当时当地的商业价值相符。四是探索建立农业转移人口的土地退出流转机制。适应农民进城落户和新型城镇化发展的需要，充分尊重进城农民意愿，既可以将土地承包经营权或宅基地使用权折价入股、带股进城，也可以保留土地承包经营权或宅基地使用权实行依法流转、转让，从根本上消除农业转移人口市民化以后的后顾之忧。五是建立健全失地农民保障制度。创新农村土地征用后的“功能性替代”机制，将那些完全失地或部分隐性失地的农民全部纳入城镇就业创业服务体系、最低生活保障体系和社会救助体系，确保农民失去土地而不失去其生存和发展能力，真正让失地农民当期有保障、未来可持续，共享工业化与城镇化发展的成果。

作者单位：中共青州市委党校

责任编辑：双艳珍