以法治思维和法治方式抓好作风建设

中言 高峰

党的十八届四中全会通过的全面推进依法治国的决定提出，要依纪依法反对和克服形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风，形成严密的长效机制。习近平总书记在中央政治局作风建设专门会议上提出，要以法治思维和法治方法抓作风建设，实现作风建设的制度化、规范化和常态化。这对于我们用法治引领、推动、规范和保障作风建设，具有十分重大的指导意义。纪检监察机关必须正确理解法治思维和法治方式的内涵与外延，坚持用法治思维和法治方式抓好作风建设。

正确理解法治思维和法治方式

以法治思维和法治方式抓作风建设至关重要。一是回应社会关切的需要。我们党一贯重视作风建设，从历史上的三次整风运动到党的群众路线教育实践活动都说明，抓作风建设不能只是“一阵风”，而应形成长效机制。二是巩固反“四风”工作成果的需要。反“四风”的成果必须通过法规制度的形式固定下来，成为长期稳定的制度，使之常态化、法治化。三是解决作风建设工作中突出问题的需要。如随意扩大作风建设的范围、处理作风问题时的标准不一致、程度不规范等问题，都需要运用法治思维与法治方式。

1如何理解法治思维和法治方式。党的十八大报告首次提出要用法治思维和法治方式来执政，党的十八届四中全会决议又对此进行了系统化的阐释，这是依法治国理念的具体体现。实现国家治理能力现代化，迫切要求我们善于运用法治思维和法治方式，严格按照宪法和法律治国理政、执纪执法。法治思维和法治方式，着力点在“法治”上。法治是相对于“人治”而言的，意味着以法律而不是以个别人的意志为准绳，具有稳定性、长期性和战略性。用邓小平同志的话来说，就是“不以领导人的改变而改变，不以领导人看法与注意力的改变而改变”，是一种以法律至上、法律面前人人平等为原则的治国理念。法治思维是建立在法治理念的基础上的，就是在处理问题的时候有一种法律规则的意识，按照法治的观念和逻辑来观察、分析和解决问题。法治思维的基础是法律至上，崇尚法治、尊重法律，善于运用法律手段来解决问题。法治思维是法治方式的前提，是良好政治生态的基础。

2如何树立法治思维、运用法治方式。树立法治思维，需要强化四种意识。一是强化法治秩序思维，实现从人治方式向法治方式的转变。二是强化法治规则思维，实现从经验决策向依法决策的转变。法治思维的本质是规则治理，即按规则办事，符合法律规定和程序要求。三是强化法治权威思维，实现从权力自律向权力法治的转变。领导干部必须对宪法法律始终怀有敬畏之心，确保权不压法，权不越法。四是强化法治责任思维，实现从只讲行政责任向行政责任与法治责任统一的转变。领导干部必须承担其行使权力和履行职责行为的责任后果，更好地履行法定职责。按照法治方式开展工作，首先就是要消除在旧的思维模式下所形成的一些与法治要求不相符的办事方式，如选择性执法、运动式治理，这些方式都与法治思维相悖，会损害到法律的确定性、权威性和公信力。其次就是作决策、处理问题，都要先找法律依据。有法律依据的，看看法律是怎么规定的，所提出的处理措施是否符合法律规定;没有具体法律依据的，看看上位法、宪法中有没有原则性的规定，如果有原则性规定，就要按照法律原则进行办理。有些事情可能是全新的，也要按照法律的基本原理进行比照处理，使之符合法律精神、合乎法理。

3如何理解法治思维和法治方式在作风建设中的作用。以法治思维和法治方法抓作风建设，就是要树立法治权威和依靠法治力量，使整治成为常态而非“运动”，用硬制度改变软规则，实现作风建设制度化、规范化和常态化。以法治思维和法治方法抓作风建设，还有助于拓展法治领域，扩大法治建设的覆盖面。党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央提出了“以法治思维和法治方法抓作风建设”的新思路，确立了法治在作风建设中的优先性，在理念与模式上有了重要创新，指导着作风建设的实践。中共中央政治局会议审议通过的关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定，以及此后陆续制定出台的领导干部办公用房、住房等工作生活待遇标准等方面的规定，对作风建设的各个方面作出了具体的、可操作性和针对性很强的规定，并辅之以严格的惩戒措施。全国各级纪检监察机关和有关部门严格执纪监督问责，加大对违反中央八项规定建设的查处力度，各级领导干部的纪律意识、法律意识显著增强，取得的成效是前所未有的。这实际上就是作风建设法治化和刚性化的探索，凸显了法治在作风建设中的作用，为进一步以法治思维和法治方式抓作风建设提供了实践基础。

进一步健全作风建设的相关制度

以法治思维和法治方式抓作风建设，必须做到有法可依，把作风建设纳入制度化的轨道，健全改进作风常态化制度。既要注意单项制度的制定和修订，又要注意与其他制度的衔接协调;既要建立健全激励性、保障性规定，又要充实完善惩戒性、约束性规定;既要加强实体性制度建设，又要加强程序性制度建设和监督性制度建设，使制度建设延伸至党员干部作风建设的各个方面，努力形成完备的制度体系。具体来讲要做到三方面：

1注重顶层设计。2014年11月，中央党的群众路线教育实践活动领导小组印发了《关于开展“四风”突出问题专项整治和加强制度建设的通知》，提出了解决“四风”问题应建立的制度。如，在反对形式主义方面，重点建立健全体现群众意愿的科学民主决策机制和工作落实机制，健全干部选拔任用和考核评价体系等;在反对官僚主义方面，重点建立健全领导机关、领导干部以及执法监管部门和窗口单位、服务行业履职尽责的相关制度规定等;在反对享乐主义方面，重点建立健全党政机关领导干部工作生活待遇的制度规定，完善公务接待制度等;在反对奢靡之风方面，重点建立健全党政机关厉行节约反对浪费的制度规定，建立健全招商引资活动等方面的管理规定。这些制度是作风制度建设的基本遵循，健全制度首先要围绕这些方面进行，通过建立完善相关制度，使领导班子和领导干部的工作更加程序化、规范化，保证加强作风建设的具体要求落到实处。要注重把作风建设的有关要求同党纪、政纪和法律进行衔接，如最近媒体报道的“收受礼金罪”就有望加入刑法修正案（九）草案，这也是从法律层面破除这一问题的一次努力。

2紧密结合实际建立制度。制度建设既要符合中央精神，又要紧密结合各自实际，出台一些有针对性的制度措施，重在管用而且长效，不要重复建立制度，不要层层制定相同的制度，防止和克服制度建设上的形式主义。作风问题不是孤立的，而是与日常工作、生活、学习密不可分的。这就决定了建立作风相关制度不能脱离工作实际，而是要把作风制度建设融入日常工作，服务于中心工作。如果只就作风抓作风，将抓作风与日常工作割裂开来，成为“两张皮”，就难以收到实效。要把作风建设的具体要求落实到日常工作的每一个环节、每一个步骤，做到管事就管人，管人就管思想、管作风，不留盲点和死角。推动各项工作都要体现作风建设的具体要求，以扎实的作风推进各项工作，形成抓作风促工作、抓工作强作风的良性循环。

3注重程序性制度的建立。法治思维和法治方式的一个重要方面，就是程序思维和程序方法。法治的公平和正义，在具体实践中则更多地体现在程序正义上。党的十八大报告和党的十八届三中、四中全会通过的文件中，均提出要“确保国家机关按照法定权限和程序行使权力”。当前，在关于作风建设方面的相关制度中，实体性制度和实体性条款较多，但程序性的规定还是相对较少的，存在比较原则、抽象、笼统、操作性不强等问题，由此导致抓作风实际工作中重目的而轻手段，重结果而轻过程。因此，在完善作风建设相关制度的过程中，要进一步加强各项制度的针对性，增加更多的可供操作的程序规范，减少不必要的原则性的条款，明确程序的主体、权限、方法、步骤、期限等，让干部明确应该怎么做、不能怎么做，对于违反程序的应如何承担责任和后果。

提高作风建设法规制度的执行力

习近平总书记指出，以前制度建设方面存在的一个突出问题，就是“一些规定变成了‘稻草人，摆在那里没有用”。对于中央八项规定，他指出，“规定就是规定，不加‘试行两字，就是要表明一个坚决的态度，表明这个规定是刚性的”。他明确要求，要“把制度约束作为刚性约束”;“制度一经形成，就要严格遵守”;“坚决维护制度的严肃性和权威性，坚决纠正有令不行、有禁不止的各种行为，使制度真正成为党员干部联系和服务群众的硬约束，使贯彻党的群众路线真正成为党员干部的自觉行动”。这既为如何通过制度促进作风建设长效化指明了方向，也为全党作出了榜样。

1加强对制度的教育宣传。要提高制度执行力，首先要对制度进行广泛深入的宣传，使广大干部群众熟悉制度的内容，牢固树立制度意识。如果制度宣传不到位，在执行的过程中难免会出现被执行人不理解的情况，将难以实现预期效果。一方面，要把党员干部作为宣传教育的重点，通过多种形式组织党员干部学习作风方面的制度，让他们深刻理解并掌握各项制度的精神实质和主要内容，增强政策和制度观念，自觉地把制度作为规范自己行为的准则。另一方面，群众是社会监督的重要力量，他们对监督和推进作风制度的贯彻落实起着重要的作用。要加大对他们的宣传力度，让他们更多地知晓相关制度的内容，更好地发挥群众监督作用。

2落实制度执行的责任。作风建设同反腐败工作一样，不是纪检监察机关一家的事，而是涉及到党政机关的各个部门。落实好作风建设的相关制度，要落实好制度执行的责任。党委要自觉担负起作风建设的主体责任，把作风建设纳入领导班子、领导干部的管理中，定期分析本地区、本部门党政机关和党员、干部的作风状况，经常研究部署改进作风的任务和措施，督促抓好落实，并把它贯穿于党员、干部日常监督管理的各个环节，加强教育和提醒，切实做到各司其职、守土有责。纪委要强化监督责任，建立健全约谈制度，对单位或个人在一定时期、一定范围内作风建设方面存在的苗头性、倾向性问题进行约谈，及时提醒并督促整改。加强作风建设监督检查，对有令不行、有禁不止、顶风违纪的现象依纪依法查处，通报曝光。各职能部门要强化具体责任，加强协调配合，如财政部门负责从源头上控制“三公”经费等一般性支出，审计部门加强对领导干部的经济责任审计、厉行节约专项审计等工作，外事部门负责严控因公出国（境）的团组数量和规模，形成推进作风建设的整体合力。

3执行过程要严格依纪依法。我们在查办腐败案件的过程中，比较注重依纪依法办案，严格按照“二十四字”方针办案，制定出台了一系列的规定。但是在抓作风建设上，还缺少这方面的意识和规范，还存在一些执法随意性的现象，如明察暗访工作在开展过程中还存在一些程序不规范、执法不文明的问题，有的地方在给予党纪政纪处理时没有按照程序办理，影响执行效果。当前，要着力提高查办作风相关案件的规范化水平，严格按照查办腐败案件的要求，把依纪依法办案作为铁的纪律贯穿于作风治理的各个环节，进一步规范办理流程。在处理具体案件时，要严把事实证据、定性处理、程序手续关，避免因案件处理出现的偏差引发事后申诉的情况，使查办的每一起作风建设案件都做到“事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、程序合法、手续完备”，既严厉打击违反作风建设相关规定的行为，又切实维护当事人的合法权益，彰显法治的权威。

4提高执纪执法人员的素质。依纪依法抓作风建设，纪检监察机关要从自身抓起。纪检监察干部队伍，尤其是从事作风问题执纪问责工作的干部要提高法纪意识，提高运用法治思维和法治方式开展工作的能力。领导干部要充分发挥模范带头作用，做到带头学习制度，严格执行制度，自觉维护制度，真正做到法律面前人人平等，制度面前没有特权，制度约束没有例外。要做制度执行的有力推动者，敢于坚持原则，敢抓敢管，敢于批评，切实纠正和严肃处理违反制度的行为，督促本单位严格执行上级的各项制度。要强化教育，强化管理，强化监督问责，对苗头性、倾向性问题及时提醒、坚决制止，对不适合纪检监察工作的人员要坚决调离，以零容忍态度坚决查处纪检监察干部的违纪违法问题，发现一起、查处一起，决不姑息、决不袒护、决不手软，用铁的纪律打造过硬的纪检监察干部队伍。

作者系天津大学廉政研究中心特约研究员

责任编辑：双艳珍