农村土地权益问题研究

温馨

[摘 要]根据国家统计局2013年公布的数据，截至2013年年末我国农村人口占总人口的46%，虽然农村人口数量逐年下降，但是农村人口数依然很庞大，农民面临的土地权益被侵犯的事情时有发生，造成当前我国农民上访人数不断地攀升。如何解决好农村农民土地问题成为当前解决农村问题的核心，也成为影响农村稳定的主要因素之一。笔者主要从当前农村土地现状入手，分析我国目前农村土地存在的问题并对其提出相应的对策，以期有利于我国解决当前的农村问题，保证农民“既不离地又不离村”，维护基层政权的稳定。

[关键词]土地权益；农民；土地抵押

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.09.163

在中国，农民人口占总人口一半以上，是中国最大的群体，同时“三农”问题十分突出，“三农”问题的核心是农民问题，农民问题的实质是土地问题，农民问题的关键是解决农民的物质利益保障与发展和农民权利的尊重与保障两大问题。[1]保护农民财产所有权，维护农民经济上的合法权益，加快经济发展，多渠道拓展农民增收的途径，让农民尽快富裕起来，满足农民日益增长的经济、社会、文化需求和农民的各项利益诉求，是我们解决农民问题的关键。[2]

马克思说：“土地是一切生产和存在的源泉。”[3]土地是农民赖以生存的物质基础，据有关部门统计，近年来农民上访人次不断增加，其中60%左右是因其土地权益受到侵犯，可见，处理好农村问题的关键在农民，处理好农民问题的核心在对农民土地权益的保护上。

1 我国农村的土地政策现状

目前，我国农村土地以户为单位按“均田式”的方式进行分配，每户分得的土地多少取决于本村集体土地数量。与此同时，我国农村还实行家庭联产承包责任制，也就是，以家庭为生产单位对集体所有的土地承包，其经营所得收益归家庭所有。此外，2014年国家明文规定“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”，这也是我国首次明确规定土地承包经营抵押权。

2 农村土地存在的主要问题

尽管土地政策在我国实行很久，但是在实施过程中存在着很多问题。笔者将从农村土地所有权的产权主体定位不清、农民诉求表达机制的不健全和法律等配套机制的不完善角度加以说明。

2.1 产权主体定位不清

《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国土地管理法》等相关法律规定，农村土地性质是集体所有。但是何谓“集体”没有明确规定，这就导致在具体的实施过程中，各有关单位和农民在法律规定的范围内自行解释，根据各自的不同需求、不同理解作出对己方有利的解释，最终，因解释不同，造成各方矛盾激化，农民上访也就在所难免。

目前，不仅我国法律对“集体”没有作出明确规定，就连各法律之间对农村土地权限的规定都存在冲突。《中华人民共和国宪法》规定：农村土地归集体所有；《中华人民共和国民法通则》规定：农村土地归乡（镇）、村集体两级所有；《中华人民共和国农业法》和《中华人民共和国土地管理法》规定：农村土地归乡（镇）、村或者村所属的农业集体经济组织所有。可见，这样的规定不完全相同，极易导致各主体之间的争权夺利，使本就处于弱势地位的农民权益更难得到保护。

2.2 农民诉求表达机制的不健全

农民在我国是弱势群体，一方面受其文化程度、经济状况等因素的影响，农民本身在接收有关政策方面存在着信息不对等的情况；另一方面在执行有关政策的时候，执行者对农民权益的不重视，导致无形之中对农民权益的侵犯，而有关方面并未对农民的权利救济提供必要的途径。比如，在征地的过程中，农民往往处于被动的地位，甚至有些地方出现了“被征地”的情况，农民对能不能征地、如何征地、补偿标准以及安置方案等只能被动地接受，完全没有商量的余地，政府往往在征地过程中肆意侵犯农民的合法权益。遗憾的是，当农民的权益受到侵害时，许多农民选择忍气吞声，而只有少部分农民选择维护自己的合法权益。但是，这少部分农民缺乏有效的诉求表达渠道，根本无法与征地的另一方——政府抗衡，究其原因有：第一，农村并非享有独立的经济组织地位，在征地过程中，往往迫于乡政府、县政府强大的政治压力而做出妥协，农村所谓的经济组织只能“被征地”，听从“上面”安排；第二，农民权利意识淡薄，对于不关自己的事情就“高高挂起”，所谓的民主监督、权力制衡都形同虚设，有时，农民偶尔行使民主监督却被视为异类，遭到村里人的排斥，在这样的大环境下，无疑对农民行使权利造成极大的限制；第三，领导权利意识淡薄，怕影响自己的政绩，导致农民向领导表达问题时，推三阻四、避而不见。

2.3 未破除法律障碍、未建立配套机制

以我国目前土地承包经营权的抵押融资制度为例，法律对该权利设置了许多障碍，或者说有许多问题在法律上得不到解决。土地承包经营权抵押融资一般的工作流程是：第一步，向银行申请贷款。借款人必须提供土地承包合同、土地流转合同。第二步，有关部门的确权登记。我国对该项权利的登记部门是乡镇经营管理站，在银行受理申请后，有两名或者两名以上的银行信贷工作人员与申请人到乡镇经营管理站，对所需流转的土地进行登记、确权。第三步，市辖区、县等农经局发放他项权证，受理银行和借款人签订合同，并到有关部门（农经局）办理有关的抵押登记手续，借款人在获得他项权证后，银行方可发放贷款。

《中华人民共和国担保法》、《中华人民共和国物权法》和《中华人民共和国农村土地承包法》等对土地承包经营权的抵押融资有所限制，这对于农村开展这项制度十分不利，而且从司法实践来看法院一般很少会支持这样的诉讼，因为在法理上是行不通的。

此外，农村缺少有关的土地承包经营权的权威评估机构，在农村土地承包经营权一般不进行评估，或者评估由农村或者乡镇自己做出，这样从某种角度讲，对农民是十分不利的。农村的土地登记制度也存在诸多问题，直接影响到抵押的公示，而我国《中华人民共和国物权法》把抵押公示作为抵押权成立的一个必要条件，这就造成了农民在實际生活很少愿意去承担这样的风险。当然，流转市场的缺乏以及农业保险制度的不健全都直接或者间接影响该制度的实行。

从上面所举的例子，不难发现，尽管我国法律对农村土地有所规定、有所保护，但是仍有许多未破除的法律障碍和未建立的配套机制，这也是需要我国法律逐步完善的地方。

3 对策

面对如此严峻的农村问题，如何解决农村土地问题、确实保障农民的土地权益成为当前农村工作的重点。笔者将从法律制度的完善、土地政策的修订等角度进行分析，希望能够对解决农村问题有所帮助。

3.1 明确权利主体，完善法律法规

由于《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国土地管理法》等对产权的定义模糊，甚至冲突，因此完善《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国土地管理法》等法律规定是十分必要的。第一，《中华人民共和国宪法》需明确农村土地的产权的权利主体，这样就解决了目前互相争夺和推诿的情况。在《中华人民共和国宪法》明确之后，与《中华人民共和国宪法》相抵触的法律法规需及时废止。第二，明确农民的各项权利义务，使得各利益方权利与义务均衡，在适当的方面，我国法律的有关政策可以向农民这个弱势群体倾斜。

3.2 健全农民诉求表达机制

由于农民权利得不到救济，导致连年来农民不断地上访，因此，规范农民表达诉求途径迫在眉睫。首先，国家立法部门在立法时要结合我国农村农民的特色，因地制宜地制定适合我国农村实情的法律政策。其次，当农民的合法权益尤其是土地权益受到侵犯时，有关部门需积極指导农民通过合法途径表达自己的诉求。最后，司法部门在解决农村土地权益问题时需结合农村的实际情况，做到法律效果和社会效果的统一。

3.3 破除法律障碍，完善法律制度

就本文中所举的农村土地承包经营权抵押融资制度而言，笔者认为首先法律要加快立法进程，在立法确权和解释方面尽快完善。同时，加快农村法律的修订，使其适应农村实际情况。还应删除《中华人民共和国担保法》、《中华人民共和国物权法》等有关规定，并在有关的法律中作出土地承包经营权抵押融资制度的具体规定。

此外，还应完善对农村的土地征收的法律法规，保障农民土地的合法权益。首先，法律要完善有关的征地程序。国家在征收土地时应完善征地程序，保障每个征地环节，杜绝违法征地的行为，保障农民的合法土地权益。其次，按各地实际情况适当提高征地补偿标准，这既保障了农民土地合法权益，又可以在一定程度缩小城乡差距，同时也可以实现基层的稳定。最后，笔者认为可以尝试突破城乡土地现行的两级使用，促进城乡一体化。

4 结 论

立足当前严峻的农村农民土地权益问题，本文主要从法律制度的完善、健全农民诉求表达机制等角度进行研究和讨论，文中也举了新出台的有关农村土地流转（承包经营权抵押融资）的事例，希望从该事例入手清晰地说明我国目前农村农民土地权益保障所存在的具体问题，以期有利于司法实践。

参考文献：

[1]李嘉强.农村土地制度变迁中的农民土地权益保障研究[D].哈尔滨：哈尔滨工程大学，2011.

[2]季建业.农民权利论[M].北京：中国社会科学出版社，2008年.

[3]中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局.马克思恩格斯选集（第2卷）[M].北京：人民出版社，1972.

[4]吴远来.农村宅基地产权的模糊性与土地发展权权益竞争[J].中国市场，2014（11）.