问责制应刚性化和理性化

查全红

[摘 要]问责不仅是法律上的责任，更体现为一种政治的责任心。问责制是现代政府强化和明确责任，改善管理的一种有效的制度。在问责制的要素中，最核心的就是问责的情形。问责制应走向制度化和规范化、刚性化和理性化。

[关键词]问责；问责制；刚性化

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.09.041

政治的责任性，在理论上很多人认为是从西方的民主政治引申来的，但实际上中国传统政治文化中始终是强调责任的，其强调政治要体现儒家的仁和义。在我国古代官员问责有一个道德基础，就是作为一个官员，无论是受禄于君还是受禄于民，都要有一个负责的对象，你对谁负责。今天讲官员要对人民负责，一旦官员犯错就要受到问责。今天我们讨论的问责是从西方政治理论引入的，我们所讲的问责不仅是法律上的责任，更体现为一种政治的责任心。

1 问责风暴表象与问题

在我国，问责制的兴起在2003年的非典。十多年来，因食品安全事故、群体性事件、安全事故等一大批政府官员相继被免职了。尤其是2008年问责风暴的掀起，使问责制在全国全面推开，同时呈现出以下几个特点：一是被涉及的官员数量增多；二是涉及官员的级别高；三是被问责直指党政正职；四是问责形式不一，有直接免职，有停职检查，有引咎辞职，有撤职查办等；五是问责官员范围更加广泛。针对日益严格的问责风暴，不同的学者持有不同的观点。北京大学兼姜明安教授指出，政治责任的存在，就是要让官员，特别是占据领导岗位的官员知道，掌握权力是有风险的，从政就要“如履薄冰”。中共中央党校教授吴忠民则强调，要给利益受损的老百姓一个交代，给官员们敲敲警钟。

2 官员问责制的基本原理

2.1 官员问责制内涵

所谓官员问责制，是指对政府及其官员的一切行为和后果都必须而且能够追究责任的制度。其实质是通过各种形式的责任约束，限制和规范政府权力和官员行为，最终达到权为民所用的目的。官员问责制是现代政府强化和明确责任，改善政府管理的一种有效的制度。

2.2 问责制的政治理论依据

问责制的政治理论根据主要包括三个层面，即为什么问责、对谁问责和谁来问责。

问责既体现了上级对下级控制的冲动，又体现了民众对政府的监督需求。对谁问责？实际上是问责对象范围的问题，问责的对象主要是党和政府领导干部，主要强调具有一定领导级别和领导职权的干部政治上的领导责任；谁来问责？即问责主体，我国目前的问责机制主要是内部、自上而下的问责，而西方国家目前的问责主要是外部、自下而上的民主化的民众问责。因此，怎样保持我们系统内问责，做到问责的理性化和常态化成为摆在我们目前的重要课题。

2.3 问责官员需承担的责任

官员被问责，到底要承担什么样的责任？对于党政干部来说主要应承担道义责任、政治责任、行政责任、纪律责任和刑事责任。但是如果从狭义的问责制度以及现在党政领导干部的问责办法来看，问责所承担的责任主要是道义责任和政治责任，如果要追求纪律责任，实际上是按照纪律检查条例，要追究公务员行政责任实际上是按照从公务员法以及行政监察法的规定来追究，所以说官员问责责任要承担的是道义责任和政治责任。正是因为问责制中很多成分是道义责任和政治责任，所以问责的官员不但可以复出，而且在很大程度上对那些敢于承担道义责任的官员，更为值得肯定。在这个意义上，我們应当强调政治性责任，民众在这个层面上也应该进行教育和引导。

3 官员问责制的制度要素

3.1 问责情形

问责制最核心的制度要素是问责情形。问责情形即问责的事项范围，过去问责基本上没有一个明确的规定，存在很大的随意性，有时候领导根据自己的意识，从关心自身形象和权威角度进行问责，这些都是违背法治主义的。2009年党政领导干部问责暂行办法的颁布，对官员的问责情形进行了明确的规定，标志着我们的官员问责由原来的随意性、政策化、主观化的状态向法制化状态发展。根据中中央颁布的《党政领导干部问责暂行办法》规定，问责的情形主要是以下几个方面：一是决策严重失误，造成重大损失或者恶劣影响的；二是因工作失职，致使本地区、本部门、本系统或者本单位发生特别重大事故、事件、案件，或者在较短时间内连续发生重大事故、事件、案件，造成重大损失或者恶劣影响的；三是政府职能部门管理、监督不力，在其职责范围内发生特别重大事故、事件、案件，或者在较短时间内连续发生重大事故、事件、案件，造成重大损失或者恶劣影响的；四是在行政活动中滥用职权，强令、授意实施违法行政行为，或者不作为，引发群体性事件或者其他重大事件的；五是对群体性、突发性事件处置失当，导致事态恶化，造成恶劣影响的；六是违反干部选拔任用工作有关规定，导致用人失察、失误，造成恶劣影响的；七是其他给国家利益、人民生命财产、公共财产造成重大损失或者恶劣影响等失职行为的。

3.2 问责的形式

问责的方式主要为五种，即责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职。

3.3 问责的主体和程序

依不同情况启动不同的程序，《党政领导干部选拔任用工作条例》第十二条规定：对党政领导干部实行问责，依照下列程序进行：对因检举、控告、处理重大事故事件、查办案件、审计或者其他方式发现的党政领导干部应当问责的线索，纪检监察机关按照权限和程序进行调查后，对需要实行问责的，按照干部管理权限向问责决定机关提出问责建议；对在干部监督工作中发现的党政领导干部应当问责的线索，组织人事部门按照权限和程序进行调查后，对需要实行问责的，按照干部管理权限向问责决定机关提出问责建议；问责决定机关可以根据纪检监察机关或者组织人事部门提出的问责建议作出问责决定；问责决定机关作出问责决定后，由组织人事部门办理相关事宜，或者由问责决定机关责成有关部门办理相关事宜。

4 问责与复出：政府与民众“躲猫猫”

当前，一些官员受到问责后，不但没有影响其政治生涯，反而默默复出，即人们所说的“带病复出”。所谓“带病复出”是指被问责官员在受到党内，行政或是法律处理或制裁后，没有正当理由，没有合法依据，未经正当程序，在很短时间内复职，调任甚至升迁的现象。

“复出门”事件频繁上演，被问责官员复出原因语焉不详，复出形式多种多样，复出程序难以透明等原因，官员的“带病复出”引起民众和媒体的广泛质疑，民众为“问责”而快，因“复出”而忧，严重损伤了政府的公信力，并极大削弱了“官员问责制度”的制度作用。北京大学政府管理学院博士生导师李成言教授曾这样评论官员默默复出，他说：“目前很多官员都是悄然复出，对公众欠缺一个应有的说明。因此，往往令公众对之前的问责产生质疑。”

那么官员被问责之后怎么办？应该酌情起复还是一掳到底？《党政领导干部选拔任用工作条例》第六十二条规定：“引咎辞职、责令辞职、降职的干部，在新的岗位工作一年以上，实绩突出，符合提拔任用条件的可以按照有关规定，重新担任或者提拔担任领导职务”。官员能否复出，这关键取决于他犯的是什么错。如果官员仅是道义上负有责任，那么引咎辞职后可能被重新任用。比如，在某个庞大的组织体系中出了事情，主要责任不在于一把手，官员引咎辞职更多的是道义上的责任。而中央看到他的政治素质过硬、工作能力突出，这个人还是可能被重新任用。”既要防止对那些被问责的官员一棍子打死，永世不得翻身，也要防止过快地让其复出，甚至让其凭不正之风将问责的效果虚化。官员也是人，只要是人就有犯错误的可能。对敢于在道义上承担责任或偶然犯下错误的官员，应给他一个复出的机会。关键是复出这个过程要让老百姓能够看明白，让人心服口服。

对于被问责的官员，给予他一个复出的机会，这体现了制度的理性。问题是官员的复出需要有哪些条件？需要有哪些正当的理由？又需要有哪些公开的、民主的程序？如果无理、无据、无程序，那么问责制度本身可能就需要被问责。官员被问责，不应成为“避风头”或是一种暂时的过渡，而应该是实质性地责任追究。官员复出的程序，应该公开化和透明化。应该遵循一定的制度，什么情况的人可以复出，复出的原因是什么，都应明明白白地公之于众。因为这些人被免或者辞职的时候，不可避免地成为了社会各界关注的焦点，那么，在他们复出的时候，也同样需要有个对公众告知的程序。

问责制走向制度化和规范化，是一种器物层面的改进，欲使带病复出绝迹，非强化民众的决定权不可，让民众的知情权、参与权、表达权和监督权真正得到落实，起码在官员任命上有知情权和参与权，改变官员自上而下的任命方式，让民众发挥更大的作用。只有如此，那些逆民意而行的问题官员才不会复出，起码不会如此顺利地复出。

5 官员问责制度的刚性化和理性化

温家宝曾强调：“要继续推进行政问责的制度化、规范化，进一步明确问责范围、问责程序，加大问责力度，增强行政问责的针对性、操作性和时效性。”

那么问责制未来的改进方向在哪里呢？我觉得应从两个层面来努力：从结构层面来讲，一是要体现政治的“可规责性”；二是要体现官员任用和问责的民主性。从技术层面来讲，一是要做到权责平衡；二是要做到上下结合；三是要防止“情绪化”问责；四是要实现实体和程序的规范。

参考文献：

[1]陈党.论构建有效的行政问责法律制度[J].河北法学，2007（2）.

[2]宋涛.行政問责概念及内涵辨析[J].深圳大学学报（人文社会科学版），2005（2）.

[3]顾杰.论我国行政问责制的现状与完善[J].理论月刊.2004（12）.