关于财政融资创新之策的政府和社会资本合作模式研究

孙光辉

[摘 要]政府和社会资本合作模式，作为新兴的财政融资创新之举，要加大鼓励引导力度，科学筛选相关试点项目，充分认识和预见实践中遇到或可能遇到的障碍和问题，制定完善有关政策，进一步拓宽社会资本投资领域，丰富政府投资项目融资来源，稳步实现政府和社会资本合作模式的健康发展，为经济转型升级提供强大的资金正能量。

[关键词]财政；融资；社会资本

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.09.013

“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”已被党的十八届三中全会确定下来。加快政府和社会资本合作（PPP）模式推广应用并形成科学发展的制度体系，能够极大拓宽新型城镇化建设所需资金的融资渠道，有助于完善财政投入及管理方式，促进经济转型升级。在政府和社会资本合作（PPP）模式实践应用过程中，需要加强指导，制定制度，完善政策，科学选定示范项目，积极探索，创新实践，胆子要大，步子要稳，先行试点，稳步推开，实现健康可持续发展。

1 政府和社会资本合作（PPP）模式释义

1.1 科学内涵

政府和社会资本合作（Public-Private Partnership，PPP）模式，又可称作“公共私营合作制”，指政府公共部门与私人部门之间，为合作建设城市基础设施项目或者为提供某种公共物品和服务，彼此之间形成一种合作伙伴关系，以特许经营的方式明确双方的权利和义务，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。

1.2 基本特征

可以概括为三条：合作伙伴、利益共享、风险共担。从运作流程来看，政府和社会资本合作（PPP）模式包括项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交等环节。与传统的BOT等融资模式相比，政府和社会资本合作（PPP）模式最大的不同在于：在政府和社会资本合作（PPP）模式中，政府部门与社会投资人的合作始于项目的确认和可行性研究阶段，并贯穿于项目的整个生命周期。首先政府部门以项目发起人身份，根据需要选择合适的社会投资人开展伙伴式合作，并为此组建专门的项目公司。项目公司负责项目前期工作以及整个项目的建设及运营，并根据项目的风险、预期收益、资产以及政府扶持措施（如税收优惠、贷款担保等）的力度来安排融资及建设进度。

1.3 作用意义

当前，我国正在加快实施新型城镇化发展战略。城镇化是现代化的要求，也是稳增长、促改革、调结构、惠民生的重要抓手。政府和社会资本合作（PPP）模式意在使社会投资和政府投资相辅相成，更好地促进经济社会发展，对于吸引社会资本参与基础设施建设，形成多元化、可持续的资金投入机制，减少地方债务，加快新型城镇化建设、提升国家治理能力、构建现代财政制度具有重要意义，也将倒逼政府职能转变，减少对具体环节的干预，更多地从事规划、战略和监管。

2 政府和社会资本合作（PPP）模式应用中问题识别

2.1 政策法规体系不完善

不完善的政策法规体系是制约政府和社会资本合作（PPP）模式健康发展的主要障碍。政府和社会资本合作双方权利与义务如何界定，政府和社会资本合作双方条款怎样详细订立，政府和社会资本合作双方经济测算如何规范等方面若不能借助地方人大审议通过等法律手段，将会增加政府和社会资本合作双方违约的成本，为政府和社会资本合作双方在履约过程中可能引发的争议纠纷带来隐忧。

2.2 配套机制不健全

配套机制有待健全是制约政府和社会资本合作（PPP）模式健康发展的另一障碍。存在的问题主要表现在：风险分担机制不成熟，有的地方出于吸引社会资本的目的，往往对政府和社会资本合作（PPP）模式项目给予过多承诺，甚至“兜底”一些市场风险；利益分配机制不健全等。筛选政府和社会资本合作（PPP）模式项目时，仅采用常规的项目评估论证，没有积极借鉴物有所值（Value for Money，VFM）的评价理念和方法，与传统政府采购模式进行比较，来判断项目采用政府和社会资本合作（PPP）模式是否优于传统政府采购方式，无法科学测算可否为政府等公共部门和社会公众带来明确的优势或利益。

2.3 指导服务力度不够

上级财政部门要通过建立政府和社会资本合作项目库为地方提供参考案例，这方面做得还很不够。对政府和社会资本合作示范项目，财政部门在项目论证、交易结构设计、采购和选择合作伙伴、融资安排、合同管理、运营监管、绩效评价等工作环节，还没有很好地提供全方位的業务指导和技术支撑。政府需要进一步增强服务意识，建立各相关部门之间并联式的项目管理模式，超前做好项目选址、投融资方案、规划设计条件等方面的工作，对项目承担起导向作用。

2.4 项目选择不够科学

政府和社会资本合作（PPP）模式在应用过程中，往往过多关注高回报、高效益的项目和比较容易实施的项目，往往忽略了一些真正需要实施的一些基础性项目。为此，各级财政部门要重点关注城市基础设施及公共服务领域，如城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等，优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目。尤其对一些没有稳定回报预期的行业和项目，如何通过制度改革和服务创造吸引民间资本的条件，也应成为政府需要思考的问题。

2.5 项目合同文本不够细化完善

地方各级财政部门要会同行业主管部门协商订立合同，重点关注项目的功能和绩效要求、付款和调整机制、争议解决程序、退出安排等关键环节，积极探索明确合同条款内容，这方面目前还需要加强。在订立具体合同时，地方各级财政部门要会同行业主管部门、专业技术机构，因地制宜地研究完善合同条款，在科学借鉴国际经验、国内实践的基础上，制定标准化的政府和社会资本合作模式项目合同文本，确保合同内容全面、规范、有效，这将是今后需要加强的地方。

3 积极稳妥应用政府和社会资本合作（PPP）模式的几点建议

3.1 处理好“三个关系”

即处理好政府与市场的关系、当前与长远的关系以及传统与创新的关系。如果处理不好，或者不能形成竞争性市场，最终的成本政府也需要承担。

3.2 形成有效的競争机制

政府和社会资本合作（PPP）模式，不仅仅是融资方式，更是一种项目管理形式。PPP模式的基本原则是能市场化的就市场化，社会资本能做的就让社会资本做，但前提是存在竞争。如果没有竞争，就不是市场经济，就不会节约资金。

3.3 明确运作方式

政府和社会资本合作（PPP）模式存在很多模式，有财政购买服务的形式，还有经营收费模式等。根据风险评估结果，针对不同的项目要提前明确几个问题：一是明确合作方式，采用公私合营，还是单纯社会资本运作；二是确定建设管理模式，明确采用BOT、TOT、购买技术服务、委托运营、连片开发建设等何种方式；三是划清政府与市场边界，明确双方的权利和义务。

3.4 营造运作环境

政府和社会资本合作（PPP）模式运作的难点表现在：政府和社会资本合作（PPP）模式项目是长期的合同，而且很专业，商业意识和契约精神要到位是关键。PPP会直接影响到国有垄断行业的利益，这一点要予以充分考量。

3.5 科学选择适用项目

政府和社会资本合作（PPP）模式不可能解决所有资金问题，解决的是市政公用事业基础设施建设和服务领域的部分资金问题，政府还需要投资。对于适合政府和社会资本合作（PPP）模式的项目也有较高要求，只有规模比较大、需求比较稳定、长期合同关系比较清楚的项目，如水、电、路、讯、污水和垃圾处理等，才最适合采用政府和社会资本合作模式。建立政府和社会资本合作（PPP）模式项目库，认真筛选，做好项目试点，探索成功经验。

3.6 做好项目风险评估

根据政府和社会资本合作（PPP）模式项目的投资、预期收益、融资成本、成功经验及市场前景等内容，对项目进行整体评估，明确政府和社会投资项目的风险点，全面识别风险，有效防范控制风险。

参考文献：

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[2]马庆斌，刘诚.中国城镇化融资的现状与政策创新[J].中国市场，2014（16）.

[3] 董文娟，赵小凡，张丹玮.能效投融资研究[J].中国市场，2014（28）.