农村土地承包仲裁特点及相关政策法规

纪良龙

1 农村土地承包仲裁的特点

农村土地承包纠纷主要是农村土地承包权之权属纠纷、侵害农村土地承包权利纠纷以及农村土地承包合同和流转合同纠纷。这种纠纷无论是发生在发包方与承包方之间，还是发生在承包方之间或者承包地的流转双方当事人之间，其在性质上都是民事性质。从承包的主体看，发包方为村集体经济组织（村委会），根据《村民委员会组织法》第二条“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的群众性自治组织”的规定，其不是行政组织。表面看承包行为不是行政行为，但事实上农村土地承包当事双方是集体经济组织与其成员，存在着管理者与被管理者的关系，地位上存在着事实上的不平等。村委会利用社会事务管理者和集体土地所有者双重身份，随意改变承包合同，侵害农民权利，为“准行政行为”。因此，农村土地承包仲裁具有民事裁决和行政裁决的双重性。

根据《农村土地承包法》第五十一条第二款“当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉”，第五十二条“当事人对农村土地承包仲裁机构的仲裁裁决不服的，可以在收到裁决书之日起三十日内向人民法院起诉。逾期不起诉的，裁决书即发生法律效力”的规定，与我国主张的仲裁具有类法律形式或者准司法形式的性质是一致的。在实际工作中，农村土地承包仲裁决定被人民法院所接受和认可，也说明农村土地承包仲裁的准司法性质，具有一定的强制力。

另外，农村土地承包仲裁委员会附属政府系列，但又具有中立性和独立性。农村土地仲裁制度体现了纠纷双方的意思自治原则；具有方便快捷、节省资金、公平公正的特点。

2 有关法律规定

2003年3月1日，《中华人民共和国农村土地承包法》颁布实施。《土地承包法》只规定从实施之日起，有关农村土地承包的相关规定，并未涉及到实施以前的问题。因此，《土地承包法》属于无塑及力的，只对法律实施后有约束力。从宽甸县土地承包的实际状况分析，在《土地承包法》实施以前的做法，都是按照当时中央、省、市有关土地承包政策进行的，符合当时的政策规定，不应涉及民事侵权问题，也不应涉及民事赔偿问题。在《土地承包法》实施以后，不按法律规定调整土地、收回土地，导致个别农民失地的，责任方必须承担民事责任。

《土地承包法》第五条规定：“农村集体经济组织成员有权依法承包由集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。”第六条规定：“农村土地承包，妇女与男子享有平等的权利。承包中应当保护妇女的合法权益，任何组织和个人不得剥夺、侵害妇女应当享有的土地承包经营权。”第二十六条规定：“承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交的，发包方可以收回承包的耕地和草地。”第二十七条规定：“承包期内，发包方不得调整土地。”第二十八条规定：“下列土地应当用于调整土地或者承包给新增人口：（一）集体经济组织依法预留的机动地；（二）通过依法开垦等方式增加的；（三）承包方依法、自愿交回的。”第六十三条规定：“本法实施前已经预留机动地的，机动地面积不得超过本集体经济组织耕地面积的百分之五。不足百分之五的，不得再增加机动地。本法实施前未预留机动地的，本法实施后不得再留机动地。”《辽宁省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》，第四条规定用于调整的土地还包括发包方依法收回的土地。

《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》于2010年1月1日起施行，第二条规定：“农村土地承包经营纠纷包括：（一）因订立、履行、变更、解除和终止农村土地承包合同发生的纠纷；（二）因农村土地承包经营权转包、出租、互换、转让、入股等流转发生的纠纷；（三）因收回、调整承包地发生的纠纷；（四）因确认农村土地承包经营权发生的纠纷；（五）因侵害农村土地承包经营权发生的纠纷；（六）法律、法规规定的其他农村土地承包经营纠纷”，这也是仲裁委员会的受理范围。第三条规定：“发生农村土地承包经营纠纷的当事人可以自行和解，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解”。第四条规定：“当事人和解、调解不成或者不愿和解、调解的，可以向农村土地承包仲裁委员会申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”与《土地承包法》第五十一条规定相同。这也明确了乡（镇）政府处理土地承包经营纠纷的行政权限只是调解。

3 有关政策规定

《关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知》（国办发明电〔2004〕21号）规定：要尊重和保障外出务工农民的土地承包经营权和经营自主权。对外出农户中少数没有参加二轮延包，现在返乡要求承包土地的，要区别不同情况，通过民主协商，妥善处理。如果该农户的户口仍在农村，原则上应同意继续参加土地承包，有条件的应在机动地中调剂解决，没有机动地的可通过土地流转等办法解决。

丹东市人民政府关于解决农民工问题的实施意见（丹政发〔2007〕4号）规定：保护农民工的土地承包权益。对少数没有参加二轮延包，现在返乡要求承包土地的，如果户口仍在农村，原则上视为具有土地承包经营权的新增人口，按照《辽宁省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》办理。

中共中央办公厅、国务院办公厅《关于切实维护农村妇女土地承包权益的通知》（厅字〔2001〕9号）规定：（一）切实提高对维护农村妇女土地承包权益重要性的认识。（二）在农村土地承包中，必须坚持男女平等原则，不允许对妇女有任何歧视。（三）要解决好出嫁妇女的土地承包问题：根据传统习惯，妇女出嫁后一般在婆家生产和生活。因此，为了方便生产生活，妇女嫁入方所在村要优先解决其土地承包问题。在没有解决之前，出嫁妇女娘家所在村不得强行收回原籍承包地。不管采取什么办法，都要确保农村出嫁妇女有一份承包土地。有女无儿、儿子没有赡养能力或女儿尽主要赡养义务的家庭，男到女家生产和生活的，应享受同等村民待遇。（四）要处理好离婚丧偶妇女土地承包问题：妇女离婚或者丧偶仍在原居住地生活的，原居住地应保证其有一份承包地。离婚或丧偶后不在原居住地生活，其新居住地还没有为其解决承包土地的，原居住地所在村应保留其土地承包权。妇女不在原居住地生活但仍保留承包地的，应承担相应的税费义务。（五）有关人民政府和人民法院对侵害妇女土地承包权益的案件，应当依法及时受理，依照《中华人民共和国妇女权益保障法》《中华人民共和国土地管理法》以及党的农村政策，切实保护妇女合法权益。有关人民政府对农村妇女因土地承包而产生的争议，应依据有关法律和政策及时处理；对不服基层政府和有关部门处理决定而提起诉讼的，人民法院应当及时受理。

《关于进一步做好我市二轮土地承包收尾工作的通知》（丹农发〔2005〕76号）第三条第六款规定：长期“户在人不在”户承包地问题。对于因外出打工、户在人不在原因，承包地被发包方收回的，其承包经营权应当得到尊重和保障。如果在二轮土地延包当时，已将其承包地在本集体经济组织内部平均分配的，要根据当地实际情况处理；有地源的，要优先于其他新增人口解决其承包地，承包地的数量与原承包户同等待遇；无地源的，可以通过土地流转方式予以解决。过去主动弃耕的农户现在要求获得承包地的，当时发包方和承包方有书面协议，按协议执行；没有协议的，应落实承包地，同时这部分农户要履行原来应承当的义务。第三条第七款规定：承包方家庭个别成员“农转非”、死亡的，在《土地承包法》实施前其承包地被发包方收回的，按照当时的政策执行；《土地承包法》实施以后，除法律、行政法规规定的可以收回承包地外，发包方不得收回其承包地。

4 农村土地承包仲裁委员会与各有关部门的衔接

从仲裁实践和当前宽甸县农村土地承包存在的纠纷看，即使经仲裁裁决当事人享有土地承包经营权，但与其相关的利益也很难落实，这是全国普遍存在的问题。当事人对仲裁裁决有异议的，按照《调解仲裁法》的规定，当事人应当自接到裁决书之日起三十日内向人民法院起诉，逾期不起诉的，裁决书将发生法律效力。有关当事人的相关利益，应当按照《土地承包法》第十一条规定：“国务院农业、林业行政主管部门分别依照国务院规定的职责负责全国农村土地承包及承包合同管理的指导。县以上人民政府农业、林业等行政主管部门分别依照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。”由乡（镇）政府指导、督促本行政区域内的村集体经济组织按照相关政策去落实当事人应取得的相关利益，比如落实承包地、山峦以及收益分配等。

这涉及两个实际问题：一是集体经济组织没有机动地、没有山峦，只有通过土地流转的办法帮助当事人解决，没有其他解决方法，只有等待，是目前法律难以解决的纠纷；二是集体经济组织有机动地等生产资料的，村集体经济组织就应当在当地乡（镇）政府的指导下落实当事人的相关利益。在落实过程中，如果已明确给付标的物且发生无理取闹等现象，导致不能落实的，就应当司法介入，法院应予以支持，借助法律力量使当事人得到相关利益。仲裁裁决之后，当事人能否得到相关利益，必须多个相关部门互相配合，充分发挥各自职责，问题才能解决。