“一带一路”建设中的金融风险管理

杨 婧

（中国核工业建设集团公司，北京 100037）

一、“一带一路”建设中金融风险的主要特点

（一）资金需求量较大，投资回报期较长，市场不完善

通常因为涉及的国家地区经济情况较复杂，并且大部分是发展中的国家和地区，资源和能源的开发、交通基础设施等各领域均存在投融资期限较长、未来收益不确定、资金需求量大、回报周期长的问题，绝大部分需要采取“先期扶持、长期获益”的开发理念。其次，涉及的国家多数市场环境欠缺，制度不完善，商业贷款不愿介入。

（二）跨境金融合作层次较低，集中度较高

目前，中国与东盟和中亚等国的合作缺乏长远规划及分阶段的具体措施。各国进行货币互换等合作时，更多是迫于当前防范金融危机的需要，对长远的金融与货币一体化目标考虑不足，具体步骤需要进一步磨合。同时，大部分国家的贷款业务主要集中在油气资源开采、管道运输等能源领域，其他行业并未形成真正满足银行要求的有效现金流。较为单一的信用结构会造成贷款集中度过高，对贷款风险的缓释带来不利影响。

（三）金融需求迫切，需考虑金融的长期可持续性

丝绸之路涉及的国家收入水平差异较大，大部分国家属于低收入国家，本国尚未启动工业化进程，金融基础设施缺乏，本国经济金融缺乏良性循环的条件。与这些国家开展经济金融合作，既要注重开发性投资的特点，同时也要避免陷入简单“扶贫”的陷阱。

二、“一带一路”建设中的金融风险状况

地方政府投资平台是“一带一路”建设的主力军，“一带一路”建设中的金融风险状况一定程度上在地方政府投资平台投融资运作过程中得以体现。因此，了解地方政府投资平台投融资定位和投融资的构架特点至关重要。

（一）地方政府投资平台投融资定位

地方政府投资平台是一个范围甚广的定义，在中国人民银行、财政部和银监会相继发布的有关政策里，各自的评判方式并不一致。在2009年，巴曙光把地方政府投资平台概述为：“大范围涵盖地方政府建立的不同种类的城市建设投资企业、城市建设开发企业、城市建设资本运营企业等不同种类的企业，地方政府透过划地拨土地等方式，建立的一个资产和现金流大概能够达成融资标准的企业，在必要的时候以财务补助作为还款保障，融入的资本主要投入市政建设和公共事业建设等工程。”地方政府对于地方投融资平台，因为负担市政建设和公共设施建设构成的金融而不可以推卸责任，但是不应该对投融资平台本身投资、运营损失造成的金融承担赔偿或者担保责任。对地方政府投资平台负债率的防控，政府有关部门应该统一规划，并使之和地方政府财政收支情况相关联。地方政府投资平台在拓展融资投建的进程里，不管是发行债券还是上市融资，都需要对资本情况、负债范围、贷款费用使用情况以及偿款能力等进行信息展露；需要加强金融治理，使地方政府金融更加透明，使金融从隐性变为显性。对经济风险或者地方政府投资平台行径转移的政府金融需要提升地方政府债券的催促缴纳的力度，透过经济、行政、法律等各种渠道催促缴纳金融。当前，地方政府投资平台的一般融资形式是通过银行贷款，它的主要原因是因为国家为了应对全球经济风暴，放宽了银根，所以，地方政府投资平台得到银行贷款变得容易许多，并且贷款成本也比较低.其次是因为我国相应政策和规定的局限，使地方融资平台不可以选取比如发行城市债券等融资途径展开融资。地方政府和投融资平台在资本运作、项目运营和管理部分应该有一种授权委付、监管和被监管的联系。地方政府不需要过多地去负担本来应该市场负担的职责，应该让投融资平台受到市场监管，使它的运作管理得到提升。

（二）地方政府投资平台投融资的构架特点

一是从地域构架来看，东部沿海地区政府投资平台投资总值的增幅与全国相比较低，但仍然占据着最多的新型金融资源。据数据统计，仅仅是长江三角洲、珠江三角洲和环渤海经济区域的银行金融余额就达到了融资平台贷款的60%。西部经济欠发达区域的固定资产投资持续增长，但是它在新型金融总额里所占据的比例却不足15%。

二是从投融资平台隶属的行政级别来看，县级投资平台虽然占据全国各省、自治区、直辖市所组建的投资平台总量的12%，可实际上得到银行金融的范围比例很少，它的金融余额只占据比例的30%。

三是“一带一路”建设中在各个银行系统间的融资分散程度比较大。参照2014年银行业发布的消息，国家开发银行和地方商业银行对政府投融资平台的金融占据比重较多。其中，仅国家开发银行的比例就占据70%，城市商业银行占据比例的14.4%，而股份制银行和国有银行的所占比例比较低，只有12.9%和11.6%。

三、“一带一路”建设运行模式与地方政府金融构成和增长的联系

（一）土地资本化的运营模式形成了“一带一路”建设中金融构成的基础

1.工业化和现代化的发展推进了土地资本化和土地金融的构成。城市化和现代化的持续发展致使大家对土地的需要成倍的增长。土地价格，特别是城市土地的拍卖价值，在最近几年的时间里翻倍提升。渐渐上涨的土地价格大幅度提高了土地资源抵押借贷的价格，所以促使把控着城市土地提供的地方政府掌握了利用投资平台把已经资本化的土地拿来高额放贷的前提。并且银行也发现了被政府抵债的土地有着极高的价值和获益高的特征，土地资本化的运转方式为“一带一路”建设中的高额金融融资夯实了经济底基。

2.土地流转制度的构造和健全也为运用城市土地资产展开杠杆融资奠定了市场基石。在中国，城市国有土地使用权的流转制度已经较为健全，这为银行对土地资产抵押的价值估测给予了丰富的参照根据。此时，与土地增减相关的措施灵敏性使地方政府拥有了盘活城市周围的农村土地、推进农村集体土地运用权流转的可行性。可以透过每一年在预算里安排部分资本，或者是已经建成的预防应对经济风险的预备资金、政府和它隶属机构的专款资金里提出来部分资金建成偿付预备资金。通过对农村集体土地确权颁证、农民集体居住和把结语土地展开集体治理发展等政策，地方政府使用土地增减相关措施的制衡原则，为城市发展用地的拓展、提升被资本化的土地总量，从而扩增地方政府的土地融资比重和范围提供了前提。

（二）特许权的资本化是推进地方融资平台金融猛增的主要因素

许多地方政府把城市基本建设分成如下两个个方面：

一是全面运用市场化运营、以社会投资为主要的项目，比如电子通讯、高速公路等。

二是运用公私联合运营，以市场化运营作为重要形式的公益性基础设施建设，比如体育场地建设、污水治理等。

在以上两个方面里，第一个方面自身就拥有固定的经营性效益，所以，地方政府常常以给予工程收费权为抵押的方法交付“一带一路”建设中展开市场融资，并且以项目的日后收入来偿还借款和利息。第二方面就更多地需要政府提供撑扶。“一带一路”建设中代表地方政府主持项目的全面操作。一般地方政府对于资本需要量小的项目运用政府直接拨付预算的形式展开建设，但是项目的实际操作依然通过投融资平台展开；而对于资本要求较大的工程，地方政府就完全交付投融资平台以工程贷款额形式获取建设费用，地方政府则透过财政补贴利息的形式辅助投融资平台偿还一部分本金和利息，余下的资本和利息通过投融资平台依据本身的资产和运营利益来偿还。对地方政府来说，此类融资一般带来的是或有金融。

四、“一带一路”建设中的金融风险防控

（一）整合地方政府融资行为

当前，关于地方政府投资平台金融，特别是隐性金融和或有金融的整体预估和评测非常匮乏。应该尤其注重地方政府融资平台的金融风险会引起的金融风险和财政担保风险，预防地方政府金融风险变成大规模的经济风暴，乃至是财务风险的传播链发展成金融风险的引发条件的产生。应该建设地方政府金融范围把控和警戒制度，对地方政府大量负债、盲目投资的行为展开监控。不管是地方政府透过投融资平台展开贷款建设，还是以暂停的形式寻找发展契机，有需要地方政府的金融范围和财政相配合。这部分可以学习西方发达国家政府财政管理的标准和措施，比如负债利率、金融收入比例、新增金融利率、偿债利率和资产负债利率等，全方位地权衡测评各级地方政府的金融支付能力，并把地方政府负债标准归入地方官员的考核制度里去。

（二）提升财务和经济管理层的交流协作

提升财务和经济管理层的交流协作，逐渐构造和健全“政府债券”、“产业投资资金”、等更加透明，市场化的地方融资路径。

依据银行贷款是现在国内地方政府融资平台的主要融资途径，银行系统应该施行更加严谨的风险管理手段，提高对地方政府投资平台贷款的贷前审批和贷后追踪，对地方政府的全面负债情况和偿债情况展开监督和防控，防止金融和经济风险。经济监督管理组织应该提高和财政部以及地方财务机构的交流和协作，建成信息共享制度，提升政府投融资平台运行的透明性。同时，因为我国现在面对的通货膨胀率即将招致的货币政策趋于紧张，地方政府投资平台“以债养债”的渠道依存即将受到较大的局限，所以，不管是考虑到工程融资的稳固性海水考虑经济和财政风险，地方政府投资平台都亟须追求市场化、透明化的融资途径。具体需要解决“财政分开”的制度性矛盾上，学习发达国家“政府债券”、“企业投资基金”等地方政府组织的融资解决办法，需要先试点后推广，逐渐建成规范化的地方政府融资途径。

应允地方政府发放“政府债券”或者是“企业投资基金”，是实行分税分级财政制度国家一贯的方式，同时也是把地方政府的隐藏金融显现出来，从而更易于监督和预防地方政府金融风险的高效路径。从长期来看，我国各级地方政府在经济基础、发展能力、财务情况、偿债能力、经济生态环境和财政支持等方面有着很大的差别，这决定了不同地域和不同层级的政府投融资平台的融资资本，包含信用率差和流动率差等。在“政府债券”的试点期间，应该注重构造和健全地方政府债券风险管理制度，从债券的发行价格、市场流动、到期偿还等各方面展开严苛的监督和管理，包含对举债权的把控和对发债范围的确立、市场准入机制、信用评估系统和融资项目的监督与估测、市场流动性的建设等。

（三）在划清风险界限的基础上加强地方政府投资平台的内部管理

地方政府对于地方融资平台，因为负担市政建设和公共设施建设构成的金融而不可以推卸责任，但是不应该对投融资平台本身投资、运营损失造成的金融负担赔偿或者担保责任。具体如下：

1.坐实资本，防控负债率。对地方政府投资平台的负债率的防控，政府有关部门应该统一规划，并使之和地方政府财务收支情况相关联。

2.完善管理制度，对投融资平台管理人员进行培训。“一带一路”建设中在投资和融资这两个部分都需要专业管理人才，需要加强对目前管理人员的培训，提升管理人员的运营素质；转换现有的“官僚式”选取制度，从专业市场聘用专业经理人，提升地方政府投资平台的管理水准和运行能力。

3.健全平台信息展现制度。地方政府投资平台在拓展融资投建的进程里，不管是发行债券还是上市融资，都需要对资本情况、负债范围、贷款费用使用情况以及偿款能力等进行信息展露。

4.建立完善“一带一路”建设中信用评估机制。通过“一带一路”建设中的信用评估，促使它的融资构架从以简洁融资为主向直接融资为主转换，从而改进地方政府投资平台的资金运转效果、健全企业内部防控并且提高全面盈利型水准。

（四）加强地方政府的财政风险防范

地方政府和投融资平台在资本运作、项目运营和管理部分应该有一种授权委付、监管和被监管的联系。地方政府应该遵照“疏堵联结”的准则，规整融资平台的运作，确立投融资平台的职责范围和运作制度，建成地方政府和投融资平台的警戒线。地方政府不需要过多地去负担本来应该市场负担的职责，应该让投融资平台收到市场监管，致使它的运作管理得到提升。具体来说有以下几点：

（1）需要加强金融治理，使地方政府金融更加透明，使金融从隐性变为显性。

（2）对经济风险或者地方政府投资平台行径转移的政府金融需要提升地方政府债券的催促缴纳的力度，透过经济、行政、法律等各种絮叨催促缴纳金融。此时，还应提高对有苦难的县、区级地方政府投资平台的管理力度，进而使其退市，并且对于催促缴纳的资金展开强化保管，及时消除金融，较少财务偿付承担。

（3）应该量入为出，在保证社会经济稳固和保证社会事业发展的条件下，削减项目，整合财政偿款能力。

（4）可以透过每一年在预算里安排部分资本，或者是已经建成的预防应对经济风险的预备资金、政府和它隶属机构的专款资金里提出来部分资金建成偿付预备资金，预防因金融危机导致的财政风险。

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