我国信用卡消费权益保护的现状、问题与建议

靳 科

（中国人民银行汉中市中心支行，陕西 汉中 723000）

一、我国信用卡消费者保护现状

（一）法律层面对信用卡消费者的保护现状

我国保护信用卡消费者权益的法律法规主要分四个层次：一是普遍适用的一般性立法，主要指《消费者权益保护法》；二是在金融领域为保护消费者权益而制定的特别立法，主要包括《商业银行法》等法律及其配套制度和规范性文件；三是监管部门规范，包括人民银行颁布的《银行卡业务管理办法》，银监会《关于加强银行卡发卡业务风险管理的通知》、《关于进一步规范信用卡业务的通知》、《商业银行信用卡业务监督管理办法》等规章和规范性文件；四是在惩治信用卡犯罪的法律方面，全国人大常委会于1995年6月通过的《关于惩治破坏金融秩序犯罪的决定》第14条对信用卡诈骗罪做出了明确规定。2005年2月第十届全国人大常委会第十四次会议通过了《刑法修正案（五）》，增加了“妨害信用卡管理罪”和“窃取、收买、非法提供信用卡信息罪”等内容，并将“使用已虚假的身份证明骗领的信用卡”进行诈骗活动增加规定为信用卡诈骗罪行为之一。2008年4月，最高人民检察院公布了《关于拾得他人信用卡并在自动柜员机（ATM机）上使用的行为如何定性问题的批复》，规定对拾得他人信用卡并在自动柜员机（ATM机）上使用的行为以信用卡诈骗罪定性。2009年12月，最高人民法院、最高人民检察院公布了《关于办理妨害信用卡管理刑事案件具体应用法律若干问题的解释》，对相关信用卡犯罪的定罪量刑标准作了进一步具体明确规定，为依法打击信用卡犯罪提供了明确的适用法律依据。

（二）银行层面对信用卡消费者的保护现状

首先，银行通过制定信用卡章程和信用卡领用合约来明确消费者权益。但这些内部规则，都是由发卡银行自行制定的格式合同，没有体现银行与消费者的平等协商，所以多以银行利益为关注点，而对金融消费者的相关权益考虑不足。其次，现阶段消费者办理信用卡时均在各银行网点开卡，各银行网点统一将办卡信息寄送至各行的所属的信用卡中心，信用卡中心统一向消费者寄发信用卡；当信用卡消费者挂失、销卡或使用过程中权益受到损害时，要向各行信用卡中心进行电话投诉，信用卡中心通过电话解决消费者的问题，有必要时才向当地金融机构转办，金融机构网点不直接受理。

（三）监管机构对消费者的保护现状

人民银行成立了金融消费权益保护局，旨在保护和监管金融消费者权益，部分省市人民银行还开通了12363投诉专线。如陕西省全辖统一成立了12363投诉专线，各分行和地市中支成立金融消费者权益保护中心，直接受理各类金融投诉。消费者可直接通过12363向当地金融消费者保护中心投诉，人民银行对金融机构的处理进行全程监督，提高了投诉处理效率和处理质量。银监会方面成立了银行业消费者保护局，且多次下发文件保护信用卡消费者权益，例如银发2011年17号规定对持卡人的信息资料负有保密责任；银监会2011年2号令规定发卡银行应当建立信用卡申请资信审核制度，明确管理框架和内部控制制度，建立授信管理制度等。

二、我国信用卡消费权益保护存在的问题

（一）立法方面存在的问题

我国在信用卡消费者权益保护方面缺乏专门立法，现有的法律存在着一些适用障碍：比如，《消费者权益保护法》的保护范围侧重于调整传统消费模式下消费者所购买的商品或者服务的质量、数量、安全和产品责任等内容，而对于信用卡交易这一新型的消费方式则缺乏有效的保护；《银行卡业务管理办法》属于部门规章层次，这部规章中的相关规定无法涵盖信用卡业务的整个流程，在一定程度上降低了监管部门的监管力度；《商业银行信用卡业务监督管理办法》由银监会通过，2011年1月13日开始实施，该办法虽在保护信用卡消费者权益方面改进了很多，但是仍存在以下问题：第一，从性质上看，它仍然是一部管理法，侧重于管理，调整银行和消费者之间关系的条款所占篇幅不多，对消费者保护力度不够；第二，从地位上来看，该办法只是一个部门规章，法律效力比较低，法院在审理案件时也只是参照使用，难以实现对消费者的有效保护；第三，从具体规定来看，有些条款规定不甚详尽，容易产生纠纷，对于信用卡被冒用后的风险责任承担、抗辩权被切断等与消费者密切相关的问题缺乏具体而明确的规定；另外缺乏统一的信用卡章程范本，目前的信用卡章程都是由发卡银行自行制定，很容易造成银行出于维护自己利益的考虑来规避自己应承担的责任，加重消费者的义务，损害消费者的合法权益。

在保护对象上，调整信用卡业务的法律规范中，一方面对发卡银行违反规定的法律制裁有所欠缺，例如我国的《商业银行法》及《银行卡业务管理办法》对信用卡业务中违反保密义务时的责任承担，未作任何规定；另一方面，缺少信用卡的专用法律对持卡人正当权益的进行保护，因为虽然从法律角度来看，持卡人和发卡机构应享有平等的法律地位，但是从现实情况来看，发卡行的经济实力，专业人才、技术和知识，法律知识水平等均与持卡人不在同一个水平线上。

（二）多头监管现象存在，相应的行业自律缺失

对于目前信用卡使用过程中存在的诸多问题，主要是由于监管主体不明确，以及行业自律缺失造成的。有效的监管能对行业的发展起到很好地保障作用，但目前人民银行和银监局在监管领域相互交叉，并未厘清信用卡消费权益保护需要“谁来保护”和具体保护的领域问题。作为行业发展得力助手的行业自律，一般发挥着维护行业秩序的重要作用，但是在信用卡消费领域，却尚未建立统一的行业自律行为或约定。

（三）信用卡申领、使用、挂失、注销阶段存在的问题

金融消费者从办理、使用到注销信用卡的过程中，存在各种问题导致消费者的合法权益得不到保护。

1.信用卡申领阶段。一是银行信息披露不完善。在我国，信用卡发卡银行在对客户营销时，对信用卡产品的功能和优势介绍的很多，对使用产品本身隐含的风险提示仅仅一带而过，为以后客户的潜在损失埋下了隐患；个别机构还存在短信提示信用卡消费不及时、不寄送或不及时寄送信用卡对账单的现象。这不仅不利于持卡人全面了解交易信息，更为发卡银行和持卡人之间的纠纷埋下隐患。

案例1：2012年10月，陈先生在万达影城看到工行宣传办理“快购卡”，只要在周三周五刷卡购电影票，只需十元一张，陈先生就办理了一张。卡办下来后，因为忙于出差等工作原因，到年底前，陈先生才通过客服电话95588开卡。可当陈先生随后万达影城观影时，却发现看电影优惠活动戛然而止，这让陈先生很是不满，两个月不到，办卡时的承诺就毁约了，而优惠就快停止前工行还在借此活动大肆宣传。在调查中发现工行快购卡、信合富秦卡、农行和邮储的贷记卡等都存在此类现象，所以冲着优惠活动办理信用卡的消费者多有受骗上当的感觉。

二是办卡时间较长。现阶段，国内大多数银行信用卡发卡业务流程为客户填写申请表、网间进行申请资料合规性检查、审批授信、账户建立、制卡及邮寄，目前国内多数品牌的信用卡，从申请人递交申请表格到最终拿到卡片，一般都需要40天左右的时间。大多数消费者认为办理信用卡手续繁琐，申卡时间过长。

三是个人信息安全存在隐患。在申领信用卡时，发卡银行都会要求客户留身份证复印件，同时要填写申请表中要涉及到客户的许多个人信息——身份证复印件、联系电话、家人的联系方式、收入证明等，且各行在信用卡申请表上均注明申请资料概不退还。而这些信息都属于个人隐私权保护的范围。目前，由于银行卡发卡机构在保护客户信息方面意识还较为薄弱及银行卡发卡行业务系统的安全隐患，都会造成主观或客观的客户信息泄漏或转移。导致银行卡客户信息、账户交易信息被外方获知，容易引起客户隐私的泄漏及金融欺诈风险产生。

四是发卡机构过于追求发卡量，漠视消费者权益，违规操作现象存在。少数银行在推行信用卡业务时，存在着随意放宽申请人准入条件，简化申请手续，资信审查流于形式等状况，使很多不法分子冒用他人身份信息申领信用卡，并进行大肆透支消费，给消费者信用和经济利益造成损害。个别银行为了片面追求发卡数量，往往与高等院校等学生密集的机构相互勾结，在学生不知情的情况下，为学生办理信用卡，出现了较为严重的学生“被办卡”现象。根据《宪法》、《民法通则》和《高等教育法》，这些发卡银行的行为无疑侵犯了学生的个人隐私权，严重侵害了消费者的合法权益。虽然这些现象被披露后引发了强烈的社会反应，但并没有相关机构进行赔偿和补偿，发卡银行也没有收到相应的处罚。

2.信用卡使用阶段。一是全额罚息现象依然存在。我国一些信用卡发卡银行仍存在全额罚息的现象，即持卡人没有全额还款的情况下，即使已部分还款，发卡银行还是要按照欠款全部金额进行计息。按照全额计息的方式，持卡人在到期还款日未能还清全款，就算只差1分钱，都会按照当期账单全额以万分之五的日利计，并按月计算复利。在美国，信用卡新法案就明确作出规定，“不得对账单周期内及时偿还的当期透支款收取任何利息和费用”，其实质就是取消全额罚息，而在我国，银行的做法显然有失公允。

案例2：《人民日报》曾发表过一篇题为《少还0.24元，要付利息800多元工行信用卡用户遭遇高额利息》的文章。袁先生是工商银行的信用卡用户，2003年12月，他刷卡消费人民币39771.52元，在2004年的还款日前，他对这次消费金额进行了偿还，但在银行的对账单中，他发现自己支付了853.9元的利息。后来他才得知，由于记错还款额，他共计还了39771.28元，少还了0.24元，却为此支付了所欠金额3500多倍的利息。

这种计息方式引起消费者的极大不满，现阶段只有工行、浦发取消全额罚息，建行、招行、民生等银行小步松动信用卡全额罚息潜规则，实行10元或1美元以内欠款未还视为已还清的政策。且各大银行普遍在还款日之前发短信提醒消费者还款，若消费者偿还了最低还款额，银行便不会再进行提示，其余欠款产生的罚息在消费者不知情的情况下被扣除，如果消费者忘记偿还便会负担欠款带来的巨额罚息。

二是信用卡的电话服务系统存在安全隐患。一是验证核对持卡人信息过简单，且提问带有提示性，使得电话银行密码保护屏障形同虚设。二是修改预留信息的程序设置过于简单，保护性不强，更改预留手机号和账单地址等关键信息关系到用卡安全，依据目前预留信息更改模式，只要掌握了他人个信息，就可以通过拨打银行客服电话的形式对预留信息进行更改，这对信用卡的安全使用能起到有效的保护。三是缺乏对信用卡的实时监控和预警。

案例3：公安机关曾侦破一起利用银行电话服务系统，冒领他人信用卡后进行消费和套现的案件，抓获犯罪嫌疑人曲某，案情概况如下：2008年8月至2009年11月间，曲某通过一些非法手段从网上收集了持卡人的个人信息后，拨打银行客服电话，按提示输入他人身份证号码，在客服人员要求其输入密码进行验证时，谎称忘记密码；待客服人员要求进行人工核对预留持卡人手机号码、单位名称和地址等预留信息时，说出已掌握的信息，从而轻松通过客服核对验证；之后冒充持卡人，对信用卡预留信息进行修改，并谎称原卡损坏，要求重新制卡，加急邮寄至其指定地址；收到新卡后，迅速致电银行客服开通新卡，然后进行消费和套现。截止被抓获，曲某采用上述手法，冒领6张他人信用卡进行消费和套现。在本案中，曲某并不知悉持卡人电话银行密码，但在其谎称忘记密码后仍能进入下一个操作步骤，直接跳过密码验证，进行人工核对信息。而且曲某使用同一手机号码多次拨打同一银行客服电话查询多个信用卡并进行信息更改，但发卡行没有对这种反常为进行预警或监控的机制和手段。

三是对超限费的管理缺乏有效的市场监管。目前，我国发卡银行机构在两种情况下收取信用卡超限费：一是持卡人申请临时调高额度，当调高额度到期时，若欠款超过原始额度，则产生超限，持卡人需对超限金额支付超限费；二是因商户对预授权款项进行扣款或信用卡扣除年费、滞纳金等费用，致使账户欠款超过额度而产生了超限。比较而言，后者超限费往往在持卡人不知情中产生。《商业银行信用卡业务监督管理办法》规定，未经持卡人申请并开通超授信额度用卡服务，银行不得以任何形式扣收超限费。此后，很多银行停收了超限费，如工行、建行、交行等银行的信用卡客服人员都明确告知，目前超限费暂时免收。但仍有个别银行按5%在收取超限费。在何种情形下收取超限费以及如何收取较为合理，并没有明确的规定，对超限费的管理缺乏有效的市场监管，容易造成持卡人费用成本的增加。

3.信用卡挂失、注销阶段。一是挂失纠纷。信用卡遗失或者被盗后，很容易被不法之徒所冒用，持卡人除了有可能丧失卡内剩余金额外，还可能面临信用卡被恶意透支的风险。我国《银行卡业务管理办法》规定：信用卡主卡或附属卡丢失，持卡人应向发卡行提出因遗失而停止使用的书面申请，即“挂失”。持卡人的挂失是对其遗失信用卡行为的一种弥补，在其履行了挂失义务后就已经尽到了义务，应该免除其过失责任。国外的信用卡章程一般都规定在持卡人履行了挂失义务后，由发卡银行承担风险责任。但从我国各银行信用卡章程中可以看出，发卡银行规避自己责任的方式包括：要求持卡人书面挂失，书面挂失前及挂失次日24小时内冒用风险由持卡人承担，如中国银行长城人民币信用卡；口头或书面挂失被确认生效前冒用风险由持卡人承担，如招商银行信用卡领用合约的规定。发卡银行正是从挂失方式和责任分担这两个方面把信用卡冒用风险转嫁到持卡人身上的，极易引起纠纷。且现阶段信用卡不仅挂失手续繁琐，各银行的信用卡挂失手续费过高，例如邮储银行信用卡金卡挂失费40元、建行龙卡挂失费50元，引起消费者不满。

二是销卡手续繁琐。调查中消费者普遍反映，在申办信用卡时，银行工作人员态度热情，但是销卡却没那么容易，目前信用卡销卡普遍面临着“耗时长”的问题。按照银行的规定，信用卡内余额必须清零才能注销，但是信用卡取现最少要支付2～10元的手续费，而且取现后还要每天支付利息，如果不取现，也可以选择将卡内余额消费掉再销卡。这样复杂的流程实际上是银行为挽留消费者的一种手段，却使消费者感到不公和气愤。

三是持卡人自身风险意识不足。信用卡业务在我国开办时间较短，持卡人自身保护意识和保护能力仍有欠缺。如在申请信用卡时，虽然有很多的权利和义务写在协议中，但是很少有申请人能够对这些条款进行认真阅读，更没有对协议进行全面研究，在观念上又比较信赖银行，认为银行的制式协议不应该有问题，放弃了自身对协议的审核权，草草在协议上签字，导致日后在用卡过程中对自身权利和义务认识不足。同样，一些申请人金融知识不足，缺乏对信用卡协议的解读能力，对信用卡协议条款只能被动选择接受，为信用卡的使用埋下了风险隐患。

案例4：康先生持有中信银行万事达信用金卡，2009年某日，康先生吃饭时丢了内有身份证和信用卡的钱包，由于信用卡上没有个人照片，也没有设密码，康先生立即拨打银行客服电话办理了停止支付手续，并且在当晚8时16分向警方报警。但是，信用卡已在当日7点59分在百佳超市天娱广场分店被盗刷了10538元。庭审中，根据法庭委托，鉴定机构对涉案消费交易的商户存根即签购单进行了笔迹鉴定发现，签购单上的签名不是康先生本人所为。最终的判决是10538元的损失，康先生自负30%，百佳超市负担70%。法官解读，商家在顾客持有信用卡消费时，负有对顾客身份、卡上内容及审验签购单签名与卡背面预留签名是否一致的义务。百佳没有尽到很好审查签名责任，应当负一定责任。同时，对于康先生本人，其没有很好地保管自己的信用卡导致被偷盗和冒用，本身也存在过错，因此要自负一定比例的责任。

（四）投诉处理机制不完善

目前，中国人民银行成立了金融消费权益保护局，下设金融消费权益保护中心，该中心是消费者在使用信用卡中遇到问题，向金融机构投诉后，对金融机构处理结果不满意，或金融机构接到消费者投诉后30日内未作答复，而向当地人民银行投诉受理部门提出的投诉。人民银行的金融消费者保护中心在人民银行法定职权范围内（包括银行卡管理），对消费者投诉的案件实行调解制度，该中心目前刚成立不久，对信用卡政策的专项解答、对发卡机构的专项考核等许多工作目前正在逐步建立中。银行业协会有关的再投诉受理和处理机制还有待完善，处理意见的效力问题还有待明确以及社会公众的认可。银行方面，当信用卡消费者挂失、销卡或使用过程中权益受到损害时，要向各行信用卡中心进行电话投诉，信用卡中心通过电话解决消费者的问题，有必要时才向当地金融机构转办，金融机构网点不直接受理，时有叙述解释不清、互相推诿抵赖等问题的发生。

三、针对存在问题的相关建议

（一）建立系统的金融消费者权益保护法律制度

随着十三五规划中金融改革脚步的临近，以及国家对金融消费权益保护的日益重视，通过立法改变金融消费者弱势地位，规范金融消费行为，加强金融消费权益保护，促进经济和金融全球化发展，也逐渐变得触手可及。具体到信用卡使用中，笔者建议从以下二个方面完善相关制度。一是从信用卡本身来看，随着信用卡的广泛使用，使得信用卡支付成为了人们在日常生活中日益频繁的经济行为，因此，规范信用卡市场，构建公平用卡环境，保护金融消费权益，将成为提升社会服务水平、提高居民消费幸福指数的重要方面，鉴于此，适时出台信用卡业务管理的专项法律制度，将更好地解决法律缺位造成的纠纷和矛盾。二是从现有的金融法律来看，虽然《人民银行法》、《商业银行法》以及《银行卡业务管理办法》等均对信用卡管理有所涉及，但各金融法律、法规之间缺乏完善的协调性，不利于找到明确依据，解决金融纠纷，因此需要进一步明确相关法律的调整范围，使消费者明晰自己哪些权益能够得到保护，同时也便于相关裁决机构有据可依。

（二）建立协调高效的信用卡消费权益保护监管架构

目前，我国信用卡发放由各商业银行自行进行，而对商业银行监管的部门却有两个，一个是中国人民银行，另一个是银监会。从金融消费权益保护的角度，人民银行承担着更多的社会管理和服务职能，对外代表中国建立了与世界各国广泛的金融消费权益保护联席机制，对内，不仅履职范围涵盖银行、证券、保险三类金融机构，而且遍布各县众多的分支机构保障了监管职责的履行，因此，可通过建立以人民银行分支机构为支撑，以银监局合规性检查为抓手的信用卡消费权益保护和纠纷调解机制，填补空白，有机合作，提高监管效率。在前台，依托人民银行金融消费投诉全国统一电话12363，采集信息，属于政策理解有误，简单的纠纷事项，由人民银行各地分支机构出面直接调解，属于金融机构责任的，根据其行为监管归属由人民银行或银监局进行调查处理；在后台，人民银行和银监局分别设立专门的协调处理部门和专职人员，专司信息沟通、任务衔接、组织协调和监督执行，建立定期通报制度，公开事项受理和处理进度，实施集中管理、分项跟踪、分类检查的工作模式。

（三）进一步规范金融机构信用卡经营行为

一方面加强行业自律，提高金融机构服务水平。行业自律一直以来都是行业组织发展的基础，在法律体系下建立的金融行业自律体制，可以为信用卡的消费者提供更加优质而放心的服务。同时，从金融机构自律角度讲，金融机构应该严格遵守金融法律、法规有关金融消费者权益保护的规定，自觉履行法定义务，自觉摈弃有害消费者的行为，并在行业内部形成相互监督机制。另一方面规范发卡行为，保障金融消费权益。建议进一步规范发卡机构的发行方式，改变以数量为导向的盲目发卡行为，从实际出发真正提高信用卡的使用率；加强对信用卡协议文本的审核，防止出现协议内容显失公平、表述歧义等现象，加强信用卡信息披露，提高信息的透明度，增强可理解性，避免由于沟通不充分而造成对持卡人的欺骗性伤害；兼顾便利性和安全性，采取必要的技术防范措施，加强身份信息审核，防止出现“冒名办卡”或“冒名挂失”等欺诈行为。

（四）建立多层级的信用卡投诉处理机制

随着我国信用卡市场的发展壮大，信用卡金融产品在申领、使用等过程中产生的异议、纠纷等情况也将逐渐增多，有效地处理异议或纠纷，不仅能降低当事双方的交易成本，更能很好地维护处于相对劣势的金融产品消费者的权益，维护社会稳定。在此，笔者建议从受理方的角度，建立三级投诉处理机制：第一级即机构本级的投诉受理部门，由金融机构本级的信用卡管理部门负责解读信用卡相关政策，解答疑问和咨询，考评信用卡客户工作，受理涉及本行的信用卡纠纷事件；第二级即金融机构本系统的统一客服受理中心，作为金融机构系统内的信息收集和综合协调平台，该中心不仅可以接受电话投诉、网络投诉、手机客户端投诉，还能在规定时间内以短信、电话、微信、邮件等方式反馈处理结果，复杂情况下由相关人员上门处理；第三级即包括司法、监管机构、社会维权组织、行业协会等主体组成的外部受理调处平台，主要根据相关法律法规履行职责，维护金融消费者权益。

（五）进一步优化信用卡消费环境治理和建设

信用卡消费环境关系信用和金融知识两个方面，从信用环境建设来看，我国信用体系的全面建设和发展已经历了十余年时间，并出台了《征信管理条例》，信用环境日渐好转，信用记录已经成为个人的第二张身份证，并在未来关系着个人的融资、求职、发展等各个方面，因此，信用卡作为个人日常生活中产生信用记录的主要载体，也必将随着信用制度的完善和信用环境建设的推进，得到越来越广泛的重视。从金融知识普及宣传来看，应进一步加强信用卡有关金融知识的宣传教育，提高消费者对信用卡产品的认知能力和风险防范意识。金融管理部门要继续组织开展金融知识普及宣传活动，促进新的支付方式、新的金融产品广泛宣传，强化金融消费的信用意识；金融机构要依托网点和柜台，加大金融知识宣传和培训力度，通过提高群众金融素养，促进信用卡消费环境的不断改进。

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