环境污染背后的“公地悲剧”

廖保平

环境问题已成为难以承受的“中国之痛”，据世界银行计算，中国环境及自然资源退化的代价为GDP的9%，这是一个巨大的数字，正在拉低长期的经济增长。而环境污染对人的健康的损害更是难于用经济计量。政府从经济增长的好处中获得信誉，也因污染的代价受到批评。

环境问题严峻，已成“中国之痛”

中国环境问题之严峻相信每个国人都有切身感受，2013年《经济学人》一篇文章说到，中国土壤污染严重。此外，文章指出，中国严重缺水，国际上一般将每人每年拥有不到1000立方米的水定义为“严重缺水”。中国的数字却只有450立方米。且平均值掩盖着更为惊人的地区差别。在北京，每人每年拥有的水资源只有100立方米。

更为要命的是，有限的水资源污染严重，黄河水利委员会对“母亲河”进行了调查，发现黄河三分之一河段里的水受到严重污染，无法用于农业灌溉。住建部负责饮水安全的总工程师说，城市地区只有一半水源可以饮用。

文章说，中国空气污染严重到常常爆发“空气灾难”，比如2013年1月笼罩在北京上空有着恶臭味道的雾霾，2.5微米及以下的污染物颗粒达到每百万900个，为世界卫生组织认定安全水平的40倍。

文章还说，中国野生动物受到尤为严重的威胁。2004年，作为官方文件的《中国物种红色名录》将中国40%的哺乳动物列在“受威胁”之列。工业化发展正在让不寻常大范围动物栖息地出现退化，中国在这方面的多样性尤为突出。

中国环境问题已经越来越引起国人越来越多的关注，人们对环境恶劣的容忍度也在不断降低。据中国公众环境研究中心主任马军一篇署名文章，我们得知，自2002起环境问题造成的大规模抗议活动每年增长29%。

令人沮丧的是，这样的环境问题恐怕还只是“刚刚开始”，目前，中国的人均财富排名世界第104位，拥有世界上最多的人口，很多人才刚刚解决温饱问题，环境治理肯定是场持久战。有人计算，要实现13亿中国人达到美国生活水平，中国的资源总耗至少要扩大50倍。也就是说，如果达到发达国家水平，目前的空气、水、土壤等污染还问题还将更加严重。

环境问题已成为难以承受的“中国之痛”，据世界银行计算，中国环境及自然资源退化的代价为GDP的9%，这是一个巨大的数字，正在拉低长期的经济增长。而环境污染对人的健康的损害更是难于用经济计量。政府从经济增长的好处中获得信誉，也因污染的代价受到批评。

中央已经意识到这个问题，十八大明确提出了“生态文明建设”，“绿色GDP”。2014年，全国人民代表大会通过新环境保护法以帮助治理污染恢复被破坏的环境。但是，无论是治理雾霾、污水、金属污染，还是治理土壤污染、食品污染等等，目前看，还显得有点力不从心，成效很难说令民众满意。这其中的原因相当复杂，但不能不说与此前我国在环境保护方面的法治落后有极大的关系。

环境污染问题是公地悲剧问题

无论中西方，从经济学的角度看，环境问题是一个典型的公地悲剧问题。也就是说，无论空气、土壤还是河流，都是典型的公共品，对这些公共品的使用，往往会遭遇公地悲剧的陷阱。哈丁在《公地的悲剧》中设置了这样一个场景：一群牧民在公共草场放牧，虽然牧民们都知道草场上的羊已经太多了，再增加羊的数目，将使草场的质量下降，但因为草场退化的代价由大家负担，所以，每个人都从自己私利出发，选择多养羊获取收益，最后将草场破坏掉。

公地悲剧发生的根源在于公共品属性是公有而非私有，公共产品不具有排他性的所有权，那么在使用上，每个人都想多使用、占有而不是保护，结果必然是公共资源的枯竭，公共空间的恶化，每个人都为之付出成本。因为每个人都只会计算自己的那一块成本，而不会计算整个社会的成本。就好比河北的某些钢厂，大量排放未经处理的废气，以此降低自己的成本，而将空气污染的成本交给了社会，让社会去承担。如果实行严格的排污标准，就会增加钢厂的成本，而使之因成本过高而失去竞争力，导致企业倒闭、员工失业。钢厂肯定会偏向于排放未经处理的废气。

同样的，开车的人也会偏向于开车而不是减少开车，因为开车的人享受了开车的好处，而造成的空气污染的成本却要整个社会去承担，虽然自己也会受到污染的危害，但相对于他所享受的开车的好处，他的成本要远远低于那些没有开车的人。此外，别人开车而他不开，则他变成了承担成本却没有享受好处的人，他不开车的动力就大减，虽然他每天被糟糕的空气困扰，但是他却不能停止开车。也就是说当私人成本小于社会成本，每个人都无可自拔地选择有利于自己，而损害整体的行为，就陷入了无奈的公地悲剧。于是，我们看到，人人都在指责环境污染，但是人人都在干着环境污染的荒谬之事，使得整个社会陷于相互戕害的状态。

那么，如何终结这种公地悲剧？最好的办法是将公共产品私有化，这样，每个人都会出于私利来保护自己私有物不受损害。但是，虽然有一些土地、山林可以通过承包使用的方式得到保护，事实上也确实如此，农村土地确权后，田地山林得到了更好的保护，绿化率大幅上升。但空气和河流却很难私有化，无法确权，其公共产品的属性很难改变，因此最容易陷入公地悲剧。因此，我们明知空气和河流的污染十分严重，触目惊心，却又往往无可奈何。

某种意义上说，地方政府还可能成了环境污染的罪魁祸首，或者说成为环境污染的纵容者。比如说，曾经轰动全国的紫金山铜矿厂污水池渗漏，祸害广东水域事件，情形简直到了触目惊心的地步。记者调查发现，紫金矿业是当地的纳税大户，财政支柱，与当地官员有千丝万缕的联系，政商“勾兑”十分融洽，该企业的董事长底气十足地对媒体记者说：“围墙内的事情，企业自己负责。围墙之外的事情，由政府负责。”政府非但不是秉公持法者，而且大有保护违法者之嫌，角色地位颠倒，公地更加悲剧。

也就是说，在阻止公地悲剧时，政府的作用削弱了，甚至还成为加重悲剧的力量。这样，实际上在整个环境污染中，分成数个主体：政府、企业和个人。而在工厂的集中污染中，看似主体是企业，其实政府也隐形地掺杂其中，而且两者的力量极为悬殊。前者是企业利润的占有者，以及从企业身上获得税收的地方政府，他们力量集中而显得强大，他们成本小而收益大，后者是承载环境污染后果的民众，力量分散而显得软弱无力，成本大而收益小，后者无力阻止前者，最终让公地失守。

可见，环境污染的背后，是博弈力量的失衡。因此，要使环境污染这种得不偿失的现象减少，只寄望于企业家有社会责任意识显然是不够的。最终需要第三方力量来改变目前这种博弈力量失衡的状态。

博弈力量平衡，方能缓解环境污染

目前，污染所带来的收益，被某些受益者不正当地拿走了，然后留下污染让公众痛苦承受。而公众之所以不能成为一种有力的博弈力量，主要是因为公众自组织能力太差，常常无法通过合法的途径进行组织化，也就是说民间组织发育成长得极其困难。但是，当环境污染形成大面积危害，或是可以预期会形成大面积危害时，民众还是自发地组织起来反抗，比如一些地方出现环境污染后，会形成局部的抗议，而某一些地方准备上马PX项目时，往往形成大规模的抗议行为。结果这样的抗议还真的起了作用，因为形成了政治压力，当地政府不得不妥协，以保护环境为重，而不是以追求政绩为重。

但是，这样为数不多的成功案例不足为训，毕竟引发了巨大的矛盾和冲突，终究是不可行的、不正常的解决之道。解决类似公地悲剧的问题，获得诺贝尔经济学奖的美国经济学家埃莉诺·奥斯特罗姆在《公共事物的治理之道》中提出了八条制度设计的原则。其中第三条的内容是：集体选择的安排。绝大多数受操作规则影响的个人，应该能够参与对操作规则的修改。第四条的内容则是：监督。积极检查公共品状况和占用者行为的监督者，要么是对占用者负有责任的人，要么是占用者本身。这说白了就是要依靠法治，其中包括中央要加强立法，加大惩处污染环境者的力度，让违法者付出沉痛代价；地方政府要做公正的监督者，要与企业脱掉太多的瓜葛，成为中立的力量。

事实上，在环境立法方面，截至目前，中国制定了《环境保护法》《大气污染防治法》《水污染防治法》等近20部环境和资源法律；出台了与环境和资源保护相关的行政法规50余件，军队环保法规和规章10余件，地方法规、部门规章和政府规章660余项，国家标准800多项，司法解释多件；缔结或参加了《联合国气候变化框架条约》等30多项国际环境与资源保护条约，先后与美国、加拿大、印度、韩国、日本、蒙古、俄罗斯等国家签订了20多项环境保护双边协定或谅解备忘录，基本覆盖了环境保护的主要领域，门类齐全、功能完备、内部协调统一，基本做到了环境保护有法可依、有章可循。

但是，这些法律在立法上，部门利益色彩浓厚，没有体现“绝大多数受操作规则影响的个人，应该能够参与对操作规则的修改”，因而没有真正体现环境公正和公平的精神，既难以使公众培养科学的环境资源保护理念和民族责任感，也难以使政府的政策得到公众的真心理解和支持，公众环境守法的高级状态也就很难实现。也就是说，在立法层面的博弈上，已经体现出了力量的失衡，公众在立法中的利益诉求得不到较好地体现，很多条款是不情愿地被强加到他们身上的，落实起来就会被打折扣。

法律的权威源自于人民内心拥护和真诚信仰，而这份内心拥护和真诚信仰必然是经由充分利益诉求得到应和与博弈的结果。要是在立法的博弈上，民众不能充分参与，那么法律出来之后，一定会在实施过程进行真实的博弈，并通过这种博弈来改写法律条文，最终难以达成民众的利益诉求。

因此，现阶段，我认为很重要一条，是在社会组织的建设上要迈出更大的步子，让民公众对环境保护，对社会成本的担心、呼吁，形成集中的、明确的、足可以进行博弈的力量，产生政治合力，并参与到法治建设当中，敦促政府强力治理污染。比如让民间环保组织发展壮大，让民间力量崛起，普及公益诉讼。如此，我相信中国的环境污染问题会得到很大的改善，让政府真正成为市场的裁判员而不是兼扮运动员，是最大限度地解决环境污染公地悲剧问题的关键。

政府管理是解决公地悲剧的办法，因为政府是人民私权让渡来提供公共服务，维护公共利益的组织，政府理应是解决公地悲剧的主角，政府应该通过制度规则的制定，来提高在公共品的使用上，个人成本不低于其享受的好处，从而减少人们对公地的破坏，因为一旦个人破坏公地的成本高于享受公地的成本，他就会选择保护而不是破坏公地。就好比河北的钢厂，要是实行严格的排污标准，排污的成本太高，使得企业失去了竞争力，它就有可能选择关停，从而终止了对环境的破坏。

如果政府制定了严格的排污标准，又能够严格地执行，理论上说是可以减少污染，成功解决公地悲剧问题的。但问题恰恰在此，就是地方政府也像是一个牧民，或者说牧业经营主，政府在公地里也有自己的利益追求，地方官员追求GDP（其实是追求升迁的政绩），与企业追求自己的利润，个人追求自己的舒适并无太大的区别。因为地方主政官员有政绩追求，虽然各级政府都设有环保部门，但是环保部门无力阻止地方主政官员的政绩追求，只能听任他们搞政绩，配合他们搞政绩，使得环保部门变成了没有牙齿的老虎，无力阻止公地悲剧的上演。