英国如何治理空气污染

文/包茂宏

作为世界历史上第一个工业化国家，英国经历了怎样的城市污染？用什么办法治理了污染？它给现在正在遭受生态破坏和环境污染的广大发展中国家提供了什么经验？

早在16世纪，伦敦附近薪材和木炭短缺，而人口却连续增加，煤炭被迅速应用于室内取暖和室外工业生产。低效率的壁炉和啤酒厂、石灰窑等工厂密集排放的烟尘不但危及人体健康，还损害了城市建筑和绿色空间，引起市民不满和抗议。爱德华一世国王和伊丽莎白女王都曾发布皇室公告，要求石灰窑和啤酒厂不再使用或减少使用烟煤。工业革命开始后，英国迅速进入“煤烟时代”。燃煤蒸汽机的大量使用虽然迅速提高了生产效率，但也排放了大量煤烟和烟尘。“谢菲尔德有很多低烟囱的锻造工厂，街道本身也坐落在丘陵的斜面，因而烟尘顺着道路漂浮。孩子们满身都是灰尘和煤烟子，每天晚上睡觉前必须洗澡。来这里的人没有任何选择地吸食着煤尘，煤尘吸附在肺部侵蚀着身体。”除了煤烟之外，随着公共运输系统的发展和轿车进入家庭，城市的流动污染越来越严重。大量聚集的污染气体在寒冷的冬季极易形成雾霾，有些城市因为污染严重简直成了暗无天日的人间地狱。1952年12月，伦敦发生严重雾霾，空气中的污染物质含量达到每立方米3800微克，是平常的10倍，二氧化硫浓度高达1.34ppm，导致4000人死亡（根据最新研究成果，死亡人数大概是1.2万人）。到了20世纪70年代，无形污染气体和跨界空气污染成为英国面临的严重问题。随着石油逐渐替代煤成为主要燃料，含硫量更高的石油燃烧会释放出更高的硫氧化物。加上二氧化碳、氟氯烃（CFCs）和甲烷等温室气体的排放，不但使英国成为飘向斯堪的纳维亚国家的酸雨之重要来源地，也是影响全球气候变暖的一个重要因素。

虽然在不同时代，空气污染的表现形式、主导因素、形成机制等有所不同，但其造成的危害都是严重的。无论是煤烟还是酸雨都会造成树木枯萎、花草死亡，绿色乡村景观不再。浓雾和雾霾出现后，城市里的能见度很低，不仅严重影响交通，而且会造成酗酒和犯罪行为增多、主妇不再勤于打扫卫生、道德水平下降等社会问题。更为严重的是空气污染会直接危害人体健康，患呼吸系统和循环系统疾病的人数大幅度增加。支气管炎、肺病、肺结核成为工业污染城市的常见病。为了防止雾霾，人们喜欢关闭门窗，但时间长了容易导致心理疾病，如注意力不集中，自控能力减弱等。浓雾遮蔽阳光，导致城市居民因为光照不足而患上软骨症和佝偻病。从这个意义上说，英国的空气污染绝不仅仅是个环境问题，它同时也是技术问题、经济问题和社会问题。

对愈演愈烈的空气污染问题，整个社会包括学术界的认识都经历了一个发展过程。起初，人们对空气污染不仅不太介意，反而认为烟尘有益身体健康，工厂的高炉和烟囱是工业化和进步的标志。有学者承认城市环境问题是随工业化和城市化而来的副产品，但不承认工业化和城市化本身有问题，而是认为在快速的工业化和城市化进程中，旧的机制尚未完全根除，新的城市规划也未完全做好，因此解决城市环境问题只能通过放慢城市化进程来达成，尤其是要限制人口大量涌入城市，在规划好之后开始有序发展。但是，在英国的上升时期，限制城市化进程是行不通的，也是违背人口自由流动的基本权利的。于是科学家就把重点放在能源的更新换代上，尤其是鼓励在室内使用无烟煤，替代高硫煤。但是，这一设想的实现需要以丰富的无烟煤供应和相对低廉的价格为前提条件，而这两个条件在英国几乎都有问题。在二战之后，石油和天然气大量投入使用，恰好这时英国在北海发现油田和天然气田，虽然英国存在着严重的、对煤的路径依赖，但焦炭生产最终在1975年停产。石油和天然气这种相对于煤还算比较清洁的能源的使用，为治理英国的大气污染提供了契机。通过加高烟囱来降低本地区污染程度的做法扩大了污染传播的范围，形成跨界空气污染和酸雨问题，也增加了全球温室气体浓度。其实科学家早已开始探索全球变暖问题，只是到了1987年以后才成为大众关注的话题，引起政治家的注意。面对长距离的污染转移和全球环境问题，需要国际社会的广泛合作才能有效遏制和治理。

严重的空气污染对不同社会阶层都形成威胁，在下层发起抗议的同时，在中产阶级推动下，上层也不得不采取对策，有所行动。在工业污染开始的时候，由于污染源容易辨认，民间团体和相关机构采取的对策主要是要求污染企业搬出城市核心区，或禁止使用某种容易引发污染的燃料。但是，这种简单的做法对关系到每个家庭日常生活的室内取暖和煮饭是不起作用的。于是，英国科学家和政治家就倡导企业家使用“最可行的方法”防止污染气体的排放，其实就是通过安装在技术和经济上都可行的设备来去除污染物质。但是，在科学的减排方法尚未建立之前，“最可行的方法”往往成为企业家不作为或小作为的托词，因为企业家经常以生产可以创造就业机会、促进经济繁荣，而加装减排设施会影响经济效益等来为自己辩护。后来，随着技术的改进和批量化生产，减排设施的成本大大降低，但又遇到传统文化的影响。英式壁炉不仅浪费能源，而且污染严重，中央供暖系统无疑是可替代的良好选择。但是，因为壁炉和英国人的宗教文化传统等有机结合，“英国人发现他们突然没有了拨火的炉子，便会备感失落”。因此即使壁炉问题多多，但英国人宁愿付出更多金钱和健康代价也顽固维持自己的传统。不过，这种状况在第二次世界大战后得到改变，因为随着新居住区的建设和能源由煤向石油和天然气的转化，传统的壁炉逐渐被更为清洁便宜的集中供暖所取代。

与此同时，英国发扬自己法制的传统，制定了一系列遏止空气污染和净化空气的法律。当然，治理大气污染法制化的进程与人们对大气污染认识的进步几乎是同步的。1821年颁布了《烟尘防止法》，鼓励在合理条件下对烟尘造成的公害进行起诉，但其涉及范围很小，不包括燃煤机车和锅炉等。后来颁布的《制碱业管制法》等扩大了需要治理的污染源的范围。但是，到了普通法法院，法官会根据自己对普通法的实用主义解释，按“社会——成本平衡”的原则优先考虑可以创造就业机会和促进经济繁荣的工业界的利益，削弱公害受害者要求保护环境的权利。尽管此法规定比较宽松、执行也不严格，但它毕竟迈出了英国用法制治理环境污染的第一步。1866年制定《环境卫生法》，1875年制定《公共卫生法案》，1926年通过了《公共卫生（烟害防治）法》。这些法律或者赋予地方政府必要时整治工业烟尘危害的权利，或者确定了空气污染和身体损害之间的科学关系，并在一定程度上规定了健康损害的赔偿和惩罚原则。从这些法律的名称就可以清楚地看出，空气污染在当时主要被看成是一个危害人体健康的问题，显然这还是从保障人身安全的角度来治理空气污染的。1952年的伦敦雾霾之后，立法者开始从环境是一个整体的角度考虑空气污染问题，制定了《清洁空气法》，改变了在英国重视水污染治理忽视空气污染治理的情况，体现了恢复良好空气质量的成本比继续污染要低得多的认识。通过实施这个法案，辅之以能源换代和技术升级，英国的工业烟尘排放大大减少。进入全球环境问题时代，英国加入了各种世界环境组织，签署多种国际环保公约和议定书，在国际环境治理合作中解决英国和全人类面临的共同环境问题。