论新时期的乡镇债务问题

敬志红+胡蝶

[摘 要] 通过对湖南某市32名乡镇领导进行问卷调查表明：目前我国乡镇债务负担依然很大，存量债务大，增量债务减少。并且财权与事权不平等让债务问题的解决难题化。同时，由于存量债务形成原因复杂，不容易处理；自筹还债渠道窄，还款能力有限；有部分乡镇违规占用支农资金偿还债务。解决这一问题，上级政府应做为化解乡镇历史遗留下来的债务的主体，加大对债务偿还的转移性支付支持；减政放权，严格控制新债务的形成；落实好政绩考评机制，形成良好的公务员晋升通道。

[关键词] 乡镇债务；问题；化解方法；转移支付

[中图分类号] F325.24 [文献标识码] A

Abstract： The questionnaire survey on 32 leaderships in a city of Hunan has showed that the current township debt burden is still great， the stock of debt is increasing， and the incremental debt is reducing. The unequal financial power and authority make it more difficult to solve the debt problem. Meanwhile， it is not easy to deal with the stock of debt due to complicated causes； the channels of raised debt are narrow and the loan repayment ability is limited； some townships have occupied agriculture funds to repay debt illegally. As the debt subject of solving problems left over by history， the higher levels of government should increase transferring payments support to the debt repayment， reduce political decentralization to strictly control the formation of new debt and implement evaluation mechanism， so as to form a good civil promotion channel.

Key words： township debt， problems， solutions， transfer payment

一、前言

乡镇债务问题正在成为影响我国基层政权组织正常运行的一个核心经济问题，为了深入了乡镇债务本身的历史成因，从地方行政领导的角度去分析乡镇债务，笔者特意对湖南省中部的某地级市的三十二位乡镇的乡长或党委书记进行了问卷式的调查。以乡镇债务当事人的角度去分析与探索新时期下的债务化解方法。

二、乡镇债务现状与特点

本次调查问卷共设置了十一个问题，这十一个问题涉及到了乡镇收入来源与支出结构，债务的历史遗留问题，债务形成的主要原因和相关的还债措施等事项，这些乡镇都属于非发达地区。

（一）大部分乡镇认为债务负担依然很大，影响到基层的正常行政运作

在整个调查对象中，其中有十个乡镇债务是三百万以上，还有一个乡镇是一千万以上，其它的也都在五十万以上。所有乡镇中只有四个乡镇债务认为偿债压力不大，其他都认为偿债压力大。有十位乡镇领导会把工作中百分之二十的时间用来借新债还旧债的工作之中去。由于公民的法律意识在近几年大大的增强，很多债权人（尤其是自然人）会到乡镇政府工作地上门要债，甚至通过法律途径上法院讨要债务，有十六个乡镇领导认为工作上受到这种干扰比较大，同时也对政府声誉造成不良影响。

（二）存量债务大，增量债务减少

在收集到的三十二份调查问卷中，有二十个乡镇的存量债务（三年以上的）占所有债务的比重达百分之90%以上，只有四个乡镇的新增债务（近三年新增的）占15%以上，其中有七个受访对象说近三年来没有新增债务，而五年前调查是新增债务所占的比重不断上升这一现象有了比较大的改观。其中有十个乡镇的存量债务十年以上的欠账占到当地整个债务的百分之四十左右，十五个乡镇的存量债务期十年以上的为30%。这有可能得益于近几年来中央政府严格财经纪律，规范工作流程以及乡镇政府自身的开源节流。

（三）自筹是现在还债的主要方式

对于本乡债务处理的方式上，本问卷设置了四个备选答案，一是上级拨款，二是自筹，三是无力处理以及其它方式。其中只有四个乡镇通过上级拨款还债的比重为20%左右。其它乡镇通过上级拨款还债的比重不到10%。因此，从还款途径与结构看，主要是通过自筹还债来解决债务问题，但完全靠乡镇一级自身化解这一困境，由于财力有限，效果不明显。

三、乡镇债务处理面临的问题

从所调查的三十二个乡镇的结果看，现在乡镇债务处理存在着如下几个比较大的问题：

（一）财权与事权不平等让债务问题的解决难题化

在调查乡镇现有的收入主要来源这个问题上，三十二个乡镇有十五个收入很少，几乎没收入（当然上级财政拨款除外）。100%的受访认为上级拨付给予乡镇的行政费用不够乡镇开支，有百分之七十认为这个缺口达到了百分之五十以上，百分三十认为在百分之三十到百分之五十之间。对于自身收入的其它来源，十个乡镇来源于承包款，五个来源于卖地收入。而五年前的调查数据没有乡镇回答有卖地收入。通过进一步调查得知，卖地收入主要是一些发展较好的乡镇通过新农村建设与小城镇化建设，集中划出一块地“三平一整后”再出售给个人建房获得收入。但从整体看，财税制度的改革，尤其是农村税费改革，使财权不断向上集中，乡镇一级却因为面临农村公共事务的运行与基础设施的投入只能不断的举债搞建设，这种矛盾的存在对解决乡镇债务设置了很大的障碍。endprint

（二）存量债务形成原因复杂，不容易处理

从债务形成的来源看，主要集中在如下一些方面，道路建设、教育投入、水利建设等公共设施的建设占用了债务的大部分资金，其中有五个乡镇有以前历史遗留下来的农村基金会的呆账也挂在了乡镇账上；有六个乡镇认为前几届领导为了考核达标而不顾当地经济发展特点举债的，纯属一种政绩债务；有十八个乡镇认为存量债务有部分是因为在有税费任务时期，为了表明当地经济发展的快而增加向上缴税费的额度，其实乡镇本身财政空虚，只能借债完成上激税费，当然也包括乡镇自身办公楼的建设支出。在所有的调查问卷中，有二十位写了以前乡财政收支管理混乱，招待支出过大也是导致欠债的一个原因，而招待费的支出很多时候由于不规范，大部分以白条的形式做欠款凭证，这些凭证由于换届，当事领导有可能早已经调离，因此很容易造成新官不理旧账。而近两三年来，由于中央明令禁止这样的招待，各种规范措施的出台，使这方面的费用支出大幅下降。

（三）自筹还债渠道窄，还款能力有限

乡镇自筹还债的途径与方式解决这一问题的方式可以说是五花八门，但大体可以综合归纳成如下几点：

1.处理与盘活闲置资产，招商引资办乡镇企业。这种方式是所有受访者都填写的项目，虽然有些乡镇因为地理原因，没办法进行大规模的招商引资办乡镇企业，但通过外出务工人员的回乡创业，有百分之八十的乡镇有处理与盘活闲置资产来增收和偿还债务的经历，当然，这种方式效果不是很确定，对债务的偿还效果并不明显。

2.通过农贸集市建设与小城镇化带来的租赁与卖地收入成为一种新的偿还债务的方式。新时期的新农村建设与国家倡导城镇化建设为乡镇的发展带来了新的机会。当前农村经济的发展有了新的气象，农民的收入提升带来了对住房建设的需求。在被调查的三十二个乡镇中，有二十二个乡镇在近五年搞了新的集市建设，通过把农贸集市与新农村建设相结合，农贸集市建设采用先行集资再进行租凭的方式增加乡镇收入，划出一块地，三平一整后再以卖铺面与住宅用地的方式增收创收。这种创收还债模式也面临着地域的限制，有些地理位置与土地资源不好的地方，很难用这种方式去偿还大部分债务。

（四）有部分乡镇违规占用支农资金偿还债务

被调查的三十二个乡镇中，有三十一个明确的填写了由于债务负担太重，可供偿还的源头少之又少。甚至有三个乡镇连基本的干部补助都没法发出去，因此向上要资金偿还债务成了首要的方式。而在经济欠发达的中部地区，县市级财政也比较紧张，因此，在保证民生的前提条件下，用来给乡镇一级偿还债务的预算开支只是财政支出中的很少一部分，这部分钱也很难满足乡镇债务偿还要求。另外，近年来，财政对农村农民的转移支付和各种救灾款越来越多，这部分钱已经成为了一些乡镇用来偿还债务的一个重要来源，被调查的乡镇中有百分之五十的明确填写占用部分支农款进行偿还债务。采取的方式是从上级的支农拨款中提取一定比例作为偿还债务的资金，当然，这个比例不是很高。明知这种做法是违规的，但上级部门也只能睁只眼闭只眼。并且随着支农款审计越来越严格，能用来偿还债务的可操作性就越来越差了。

四、乡镇债务的化解得考虑历史与现实因素，寻求可行的途径解决乡镇债务问题

在如何化解乡镇债务偿还困境的问题上，各位乡镇领导用自己的亲身体会写出了许多建议与看法。综合起来有如下几个方面的内容：

（一）加大上级政府对债务偿还的转移性支付支持。约大部分被调查对象认为乡镇债务做为一个存量债务占大比重的问题，国家有必要进行一次全面的审计与归类，对合理举债的部分应该完全由上级财政设立专项基金解决，比如纳入市级省融资平台，而不是由乡镇一级的政府机构去完成这样的任务。如果上级政府不加大对乡镇债务的偿还支持力度，对乡镇行政效率造成很大的不良影响。

（二）减政放权，让乡镇的财权与事权能够做到和谐统一。如果没有统一的规范的事权与财权的统一，一方面乡镇政府需要承担最具体的基层政府组织完成经济发展与公共事务，另一方面如果没有相对应的财力支持，尤其是在基础设施建设方面，要取消乡镇资金自我配套的要求，这样就会大大减少新增债务的可能性。当然，新一届中央领导也看到了问题所在，加大了财税体制的改革，这种财权与事权不对等的方式正在慢慢的改变。

（三）形成有效的政绩评价体系与良好的公务员晋升通道。上级政府需要改变完全以经济发展指标做为政绩考评的核心指标。许多乡镇为了经济发展，不顾当地现实条件，大量的举债搞建设，真正的经济效益长远的社会效益不在考虑范围之内，只要在任内能有政绩就行了。这就出现了所谓的换一届领导就新一套方案。新官不理旧账，发展没有连续性与稳定性，这也是造成乡镇债务的一个重要原因。在新一届政府的改革下，现在的晋升通道有了很大的改观，并且在考评机制上有方向性的改变，在调查的三十二个乡镇领导中，他们都对当前的改革有很大的信心并抱了很大的期望，认为在新一届政府的领导下，只要相关的考评指标与措施能落到实处，债务会有可能得到较好的解决。

总而言之，从被调查的乡镇领导对乡镇债务的态度与看法可以看出，乡镇债务是一个关系到基层政府形象，影响基层运转，造成基层不稳定，压在当地领导与干部头上的一座大山。在国家财政富余的条件下，应该把上级政府做为化解乡镇历史遗留下来的债务的主体，积极化解存量债务，严格控制新的债务的形成。落实好政绩考评机制，形成良好的公务员晋升通道。

[参 考 文 献]

[1]刘尚希，于国安.地方政府或有负债：隐匿的财政风险[M].北京：中国财政经济出版社，2002

[2]徐恒同.对当前乡镇财政困难的思考[J].财会审计，2013（9）（中）

[3]朱雨菲.对乡镇债务危机治理的几点思考[J].南方论刊，2013（12）

[责任编辑：王凤娟]endprint