政策转移之博弈

【摘 要】在中国，体制改革，市场开放，精英实力的提升，和迫于国际的压力都促使中国的巨额车辙在海外寻求解决他们所面对的问题。我们必须承认全球化和政策转移提升了中国的改革开放的速度和进程。

【关键词】政策转移；政策导向性的学习；体制改革

一、前言

通过对比较政治的研究我们可以看出，改革在很大的意义上就是政策转移的产物。而国内外压力和思想动态以及不同机构之间互动所产生的累计效应为政策转移提供了必要的条件。在中国，体制改革，市场开放，精英实力的提升，和迫于国际的压力都促使中国的巨额车辙在海外寻求解决他们所面对的问题。我们必须承认全球化和政策转移提升了中国的改革开放的速度和进程。在这个理论上我们需要考虑一系列的问题：政策转移在哪些程度上促进了中国的改革开放？哪种形式的政策转移被应用于中国的改革开放？其原因又是什么？什么是有中国特色的政策转移？什么样的因素可以导致政策转移的成功和失败？哪个阶段的转移可以导致政策的成功？评估本土政策体系和评估海外政策体系的关键是什么？

二、政策转移的特点

政策转移就是一种比较国际，国家和组织之间学习资源的研究理论。它具备着着五中特质。首先，在全球化的进程中，例如世贸组织成员，全球通信的发展，国际金融，地产市场以及公共管理系统数据的统一标准化都为政策转移理论的发展和应用提供了结构性的机遇。毋庸置疑，国际组织对中国改革进程的影响越来越大。Mark Evans （2004， P29） 认为全球政治制度的建设是全球经济一体化建设的基石。正如中国的行政体制改革和市场经济开放的进程也是亦步亦趋的跟随着全球一体化的脚步。虽然在改革初期，大多数情况下中国采取了复制（COPY）的模式学习海外的先进经验和管理模式。但是随着精英群体的能力提升，‘边学边做（Learning through doing）成为了中国政策改革的具体模式。这证明中国政策学习和政策借鉴是符合中国传统文化中务实性的特质。

其次，执政理念并不能影响国家和政府借鉴那种改革理念。比如说，不管是什么样政治体系的政府和国家都可以引入市场经济。

第三，在所有的情况下，对现行法律条文规定质量的不满和对政府服务质量提高的预期都会促进现代化的进程。然而，在中国，由于政府的各个部门的工作人员相对缺乏相关的专业知识和价值观念。因此，借鉴国际组织和外国政府的技术成为了中国崛起的重要手段。

三、政策转移的媒介

过去的30年中，中国通过政策转移的方式以蛙跳的状态从一个经济贫困国发展到超级大国。在这个过程中一些国际组织，知识团体和个人扮演了媒介的角色起到了一些政府不能够发挥的作用。这些作用可以归纳为以下四个方面：

第一，国际领先的知识团体和国际金融机构协助了政府在改革过程中的法制化建设。政策制定者不经要借鉴先进国家的发展经验，还要根据国际机构（例如世界贸易组织，国际货币基金组织，世界银行，经合组织联合固等）的事务准则来制定相关的执行准则和条例 （see also Ladi， 2005 and Stone， 2000）. 这些国际组织的一些准则被直接定义为“最佳实践方案”都在发展中国经济转型和行政改革的过程中起到了重大的作用。某些国际组织有必要的强制手段，迫使发展中国家采取一定的改革策略（如IMF和WB）及其他用道德胁迫迫使各国接受一定的改革（如OECD ）。以中国为例，中国政府有着很明确的发展目标的和方向。但是为了和国际接轨，中国政府也会做出一定的调整。过去的30年，中国的经济和行政体制的改革的成功是有目共睹的。这就证明作为政策转移的媒介的国际组织例如世界贸易组织，国际货币基金组织，世界银行，经合组织联合国等，和中国政府的精英阶层有着共同的准则，价值观和发展目标。很明显他们是致力于中国的现代化的建设和经济的发展特别是行政管理和法制现代化的建设。

第二，在所有情况下，正式与非正式的政策转移过程中，国家内部部门会建立一个机构作为枢纽和国际组织联系从而促进政策的改变。例如国家行政学院会建立中欧公共管理项目（CEPA）来促进人力资源管理的改革；中国住建部建立中国物业管理协会（CPMI）来深化中国房产物业管理的发展，以及中国创业板的成立都可以说明这个道理。

第三，在所有形式的政策转移都是建立在国内部门与政策转移媒介长期合作的基础上。

第四，虽然任何一次政策转移都会或多或少的导致保守派和改革派的思想斗争。但是，一个学习型政府会正确的采取政策转移媒介的建议并应用政策转移这一工具来进行新政策的制定和执行。

四、政策转移的程度

在过去的研究中，政策转移的程度往往可以分为“软”型传播和“硬”型传播。Mark Evans曾经说过：相对于“硬”型传播“软”型传播并不明显，而且“软”型传播更难证明政策制定者是否真的借鉴了国外的经验。但是即使在“硬”型传播情况下，被传播的政策在执行的过程中都有被“软”化的迹象。事实上，“硬”型转移被“软”化的情况都是政策制定者将借鉴的海外经验本土化的一种表现。换句话说，任何国家在转移别国或者政府的执政思想，方针和意识形态的时候，他都会结合当地的实际情况执行改革政策以避免“水土不服”的情况发生。而且，“软”型传播和“硬”型传播最大的区别在于政策执行的过程中是否会出现‘政策创新的现象。“硬”型传播虽然会结合“本土”现象，但是不会有任何“政策创新”的阶段。此外，Mark Evans （2004，P222）认为“政策转移是一个全球化的政策工具”，而张晏辄（2014）觉得“全球化本身也是一种与本土化相适应的过程”。

五、政策转移的障碍

在政策转移的过程中，有三大变量可以阻碍政策的转移和传播，即：“认知”的障碍；“制度”的障碍和“环境”的障碍（Evans，2009）。这些障碍往往以意想不到的方式相互影响并阻碍着政策转移的顺利实施。

政策转移的‘认知障碍是指在决策前对公共政策问题的认知和确认的过程中，总结执政思想的合理性，认知现行制度和政策，和取代现行政策的替代方案工程中产生的知识层面的障碍。

“机构”障碍是指在教训吸取（lesson-drawing）的过程中，一般的技术性质性障碍。它包括政策的连贯性；政策制定的理论与实际的结合；财务资源的合理分配，组织机构之间职能的整合；新政执行机构的合理运转；项目执行官有无足够的技能和领导力以及项目监控和评估系统。

“环境”障碍是指政策改革机构缺乏有效的认知和精英阶层的推动力，并缺乏政策传播网络发展的推动力以确保政策性学习的梳理执行。他包括制度，政治，经济以及社会的机构性约束，并影响着教训吸取（lesson-drawing）的进程。

“认知”障碍和“环境”障碍主要取决于国家的性质。由于缺乏一个真正的证据作为理论基础来评估政策转移的对象的兼容性，“认知”障碍将在政策转移的过程中，新政行程的阶段制约政策的发展。在新政执行的阶段里，“认知”障碍也将导致保守派和革新派的矛盾。此外，技术层面的缺失也将导致新政执行时的困窘。根据近期的研究，我们得知政策转移主要是强调政策转移网络的作用和重要性（Evans， 2009； Ladi， 2005）。因为他是一种以结果来指导过程的方法。

此外，建立一个政策转移网络会为另外一个政策转移提供结构性机会。在某种意义上，政策转移是一种自发性行为。作为全球化的一种体现，参与政策转移的机构往往都有一种特殊的政治追求和信仰（例如新公共管理和新自由主义），并利用他的特殊背景协助政府顺利完成政策转移的过程。实际上，政策转移的内容通常被国际组织认为是‘最佳实践。因此，意识形态往往被认为是政策转移过程中起到最关键的因素之一。政策转移网络和政策转移的思想往往可以指导新政策的制定过程，而参与政策转移的机构可以弥补本土知识层面的不足。然而，国家自主的程度也可以决定政策转移的形式是自愿的还是强制的。在大多数情况下，自愿型政策转移只发生在自主层度较高的国家，而强制型政策转移往往只会出现在一个没有能力维护国家主权的国家。尽管，政策转移网络对政策形成的过程影响较大，但是对政策执行的层面的影响确是微乎其微的。因此，我们需要清楚的分辨出政策转移的网络和政策执行网络的相对影响。后者一直会影响政策所产生的结果。

六、如何评估政策转移是否成功

我们如何界定政策转移是否成功呢？ David Marsh 和 Allan McConnell （2010）为我们提供了一个基础的评估框架。这个框架着重于三个方面：即流程的成功；计划方案的成功；和政治层面的成功。流程的成功是指通过协商，讨论，咨询等方式成功解决在政策制定阶段出现的问题（Marsh and McConnell， 2010， p. 572）。David Marsh 和 Allan McConnell （2010）的核心在于合法化的理念；法制的程序和民主的价值观。政策影响力和创新力也可以作为评估政策转移的重要因素。因为政策创新有的时候是建立在政策转移的基础上的（see： Dolowitzet al. 2000； Dolowitz and Marsh 2000）。

计划方案的成功是假设如果政策转移的收益群体越大越多那么政策转移的计划方案的成功率也就越高（Marsh and McConnell， 2010， p. 573）. “计划方案”的成功往往被视为政策执行的成功，因为他也是当代西方发达国家中特别流行的以“证据为基础的政策制定方法”。此外，Marsh和McConnell （2010） 从两个方面理解政治上的成功：即从政府和民众的角度。某些政策在政府角度可能是成功的，因为他可能帮助政府提高政府形象和声誉。然而，在民众角度，政策的成功将取决于人所在的社会位置。这将是每个政策制定者需要进行反思的问题：即政策的收益人群是谁？Bovens （2006， p. 322）认为：

（即使是在相对）没有争议的情况下，政策评估也是一个没有输赢的过程。但是每个政策方案都需要考虑决策者，执行机构，客户，压力集团等利益相关人。

以下表格所示就是结合中国的情况来认证Marsh和McConnell（2010）的框架。首先就“计划方案”的成功而言，法制社会的建设对于政策转移和政策成功有着极大的推动作用。就中国的情况而言，‘行政法制现代化的建设将会大力推动民主发展的进程，法制化健全的进度，以及国际网络机制的建设。这都是促进政策转移成功的基础条件。

其次，传统文化中的兼容性和认知性对于政策转移和政策成功也很重要。对于已经存在的事实证据，一个国家，政府和民族对于舶来品的兼容性和接纳程度是否高将直接影响到新政的执行效果。

最后，就政策的成功而言，政府的人气仍然是一个核心问题。“中国梦”和“中国的反腐”行动都是凝聚着超高的人气。此外，国际舆论也是很重要的因素之一。如果通过政策转移使一个国家可以与国际标准保持一致甚至推动全球一体化的发展进程，那么这种政策成功的结果在国际层面上也会得到相应的支持。

七、结语：杜绝盲目的借鉴

通过以上的阐述，我们可以理解政策转移其实是一个理性的，渐进的学习活动，但是只有当转移的政策和程序符合接受的组织的价值体系时，政策转移才能够更好的发挥其应有的作用。这便是Mark Evans （2004）所提出‘学习悖论。继 Marsh 和 McConnell （2010）提出的流程的成功；计划方案的成功；和政治层面的成功。政策转移更应该侧重在理解层面和创新实践上的重要性。政策转移又可以泛指一种借鉴的方法。但是在实践应用中，我们更应该侧重研究什么是不能够被借鉴的？在新政执行的过程中什么是实施的主要障碍？政策转移的实施中，保守派和革新派斗争的关键点在哪里？这都是政策转移理论和实践的研究人员需要做详尽解答的问题。

【参考文献】

[1]Bovens， M.， P. ‘t Hart， and S. Kuipers （2006）， ‘The Politics of Policy Evaluation， in M. Moran， M. Rein and R.E. Goodin （eds）， The Oxford Handbook of Public Policy. Oxford： Oxford University Press， pp. 319–35.

[2]Dolowitz （2000） Policy Transfer and British Social Policy： Learning From the USA Open University Press.

[3]Dolowitz， D. and D. Marsh （2000） ‘Learning from Abroad： The Role of Policy Transfer in Contemporary Policy Making. Governance， 13， 1， 5-24.

[4]Evans， M. （2004） Policy Transfer in Global Perspective.Ashgate Publishing.

[5]Evans， M. （2004） ‘Post-war Reconstruction and Public Administration， Cited in S. Barakat （ed.）， After the Conflict， IB Tauris， pp. 191-212.

[6]Evans， M. （2009） ‘Policy transfer in critical perspective. Policy Studies 30， pp. 243-268.

[7]Ladi， S. （2005） Globalization， Policy Transfer and Policy Research Institutes， Cheltenham， Edward Elgar

[8]Marsh， D. and McConnell， A. （2010）， ‘Towards a Framework for Establishing Policy Success， Public Administration， 88， 2， pp. 564-583.

[9]Stone， D （2000） ‘Non-Governmental Policy Transfer： The Strategies of Independent Policy Institutes. Governance 13 （1）： 45-70.

[10]Zhang， YZ （2014） Police-Oriented Learning and Opening Up： The Case of China in Transition. PHD Thesis， Australian-New Zealand School of Government.