对立法法修改后地方立法问题的一些思考

刘锦森

地方立法，作为社会主义法律体系的重要组成部分，其立法思路和行为、立法主体和程序、法规内容和范围，也应当与修改后的立法法合辙押韵、合拍同调。

立法法是规范和调整立法行为的基本法律，是为立法行为制定规则，谨防权力任性。“法律是治国之重器，良法是善治之前提”，修改后的立法法，为不断实现良法善治奠定了坚实的基础，成为中国立法史上新的里程碑。地方立法，作为社会主义法律体系的重要组成部分，其立法思路和行为、立法主体和程序、法规内容和范围，也应当与修改后的立法法合辙押韵、合拍同调。笔者通过学习修改后的立法法，感到在今后的地方立法中，重点应把握以下几个问题。

一、重视发挥地方立法的引领和推动作用

立法法除特别规定外，其余规定不仅适用于国家立法，也适用于地方立法。修改后的立法法，对立法工作提出要重视发挥地方立法的引领和推动作用，地方立法必须坚持。

重视发挥地方立法的引领和推动作用，这是近年来在立法工作中使用频率比较高的词组，党的十八届四中全会有了明确表述。修改后的立法法将其在立法目的、立法依据中进行表述，足以表明立法发挥引领和推动作用的重要性、必要性和可行性。笔者认为，地方立法发挥引领和推动作用，一是地方立法关系本行政区域经济、政治、社会、文化、生态保护等各项事业发展全局，是党委重大决策部署和中心工作制度化、程序化、法制化的重要体现与反映，是公民的意志和愿望的具体体现，必须发挥也能够发挥立法的引领和推动作用；二是在全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局中，地方立法将发挥越来越重要的作用，这种作用就是引领和推动作用，必须发挥也能够发挥；三是立法发挥引领和推动作用，对推进本行政区域治理体系和治理能力现代化，建设社会主义法治国家，具有重要的现实意义和长远意义，应当发挥也必须发挥。

二、重视发挥人大在立法工作中的主导作用

人大要重视发挥在立法工作中的主导作用，也是近年来在立法中使用频率比较高的词组，党的十八届四中全会给予明确肯定。在地方立法工作中，人大要加强对立法工作的组织协调，发挥在立法工作中的主导作用：一是要加强对立法工作的组织协调，必须依法编制立法规划和年度立法计划。立法规划对地方立法有宏观调控作用，起着预测性、前瞻性、导向性的作用；立法计划对地方立法有具体指导作用，起着规范性、约束性、应然性的作用。无论是立法规划还是立法计划，都能提高立法的及时性、针对性和系统性。特别是新修改的立法法，已将“编制立法规划和年度立法计划”纳入法定工作的范围，必须严格遵守和执行，而且必须慎重对待、严肃对待，否则就成了违法立法。而且也只有依法“编制立法规划和年度立法计划”，才能保障发挥在立法工作中的主导作用。一个随意更改的立法规划和年度立法计划，本身就已违法，何谈立法质量的提高，又如何发挥立法的引领和推动作用。二是地方立法一定要把握好法规的出台时机，确保实施的地方性法规真正做到从实际出发，“适应经济社会发展和全面深化改革的要求”，各项规定确实能做到“明确、具体，具有针对性和可执行性”，能够达到法规实施所预期的社会效果。三是政府法制机构拟订的政府年度立法计划要报政府审批，政府年度立法计划中的法规项目应当与本级人大常委会的立法规划和年度立法计划相衔接，人大常委会相关工作机构应当及时跟踪了解政府各部门落实立法计划的情况，切实加强对立法工作的组织协调和督促。

三、慎重对待新增设区的市的人大及其常委会立法权的范围与界限

党的十八届四中全会决定提出，明确地方立法权限和范围，依法赋予设区的市地方立法权。为落实好党中央的精神，修改后的立法法，放开了与较大的市有别的一般设区的市的地方立法权。如此一来，几乎涉及所有省和自治区。由于这些新增的即将依法行使地方立法权的设区的市的人大及其常委会是第一次接触地方立法工作，这对各省、自治区人大常委会提出了新的要求。

各省、自治区人大常委会，特别是人大法制委员会、常委会法制工作委员会有责任、有义务做好指导、引导和培训工作，而人大常委会要慎重作出准予其依法履行立法权的决定，具体要注重把握以下几点：一是要明确新增设区市人大及其常委会立法权的范围，既不失职，也不越权。对设区的市的人大及其常委会的立法权主要限定在“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”，这是进行合法性审查必须严格掌握的标准，既不能放宽，也不能限制。二是要重视加强对新增立法权的设区的市的人大常委会及其相关工作机关立法工作指导，主动对其进行业务培训，初步掌握立法所必须具备的法律基础、理论知识、立法技术和业务能力，促使早日深入角色，尽快开展地方立法工作。三是对新增设区市的人大及其常委会开始制定地方性法规的时间，一定要从严把握，慎重对待，务必要在综合考虑本省、自治区所辖的设区的市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况以及立法需求、立法能力等因素的基础上依法作出决定。

四、 正确认识自治州人大立法权与人大常委会立法权的区别

修改后的立法法，对自治州人大常委会也赋予了地方性法规制定权。自治州人大因有制定自治条例和单行条例的基础，由此，其人大常委会制定地方性法规应当是水到渠成的事。各省、自治区人大常委会在进行合法性审查时，应当注重区别自治条例、单行条例与地方性法规的区别：一是自治条例、单行条例只能有民族自治地方的人民代表大会才有权制定；地方性法规不仅民族自治地方的人民代表大会有权制定，民族自治地方的人大常委会也有权制定。二是民族自治地方的人民代表大会制定的自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点，对法律和行政法规的规定作出变通规定；自治州人大常委会制定的地方性法规，不能变通执行法律和行政法规的规定。三是民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点制定自治条例和单行条例，其范围确定在政治、经济和文化方面；自治州人大常委会制定的地方性法规范围，限定在“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”。四是对自治州人大常委会开始制定地方性法规的时间，要从严把握，慎重对待，也要综合考虑本省、自治区所辖的设区的市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况以及立法需求、立法能力等因素依法作出决定。

五、必须严格执行深入推进科学立法、民主立法的行为规范

修改后的立法法，将科学立法、民主立法明确为提高立法质量的一项基本的行为规范，这就是说在今后地方立法中，深入推进科学立法、民主立法不是探索的问题，不是要不要的问题，而是立法中必须严格遵守执行的一项行为规范。提高立法质量，必须坚持立法公开，而做到立法公开，深入推进科学立法、民主立法是重要途径。修改后的立法法，对科学立法、民主立法进行了细化，对建立开展立法协商，完善立法论证、听证、法规草案公开征求意见等制度，健全审议和表决机制都作出了明确规定。为确保地方立法坚持科学立法、民主立法，体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动，一是编制立法规划和年度立法计划，应当认真研究代表议案和建议，广泛征集意见，科学论证评估，根据经济社会发展和民主法治建设的需要，确定立法项目，提高立法的及时性、针对性和系统性。二是常务委员会工作机构应当将法规草案发送相关领域的本级或上一级人大代表、常委会以及有关部门、组织和专家征求意见，及时吸纳有价值的意见。三是对拟提请常委会会议审议通过的法规案，在法制委员会提出审议结果报告前，常委会工作机构可以对法规草案中主要制度规范的可行性、法规出台时机、法规实施的社会效果和可能出现的问题等进行评估，并将评估结果运用到审议和修改中。四是常委会审议法规案时，应当通过多种形式征求本级或上一级人大代表的意见，或者邀请本级或上一级人大代表列席会议，认真听取人大代表的意见并将有关情况予以反馈；专门委员会和常务委员会工作机构进行立法调研，可以邀请有关的本级或上一级人大代表参加。五是法规案有关问题专业性较强，需要进行可行性评价的，应当召开论证会，听取有关专家、部门和人大代表等方面的意见。六是法规案有关问题存在重大意见分歧或者涉及利益关系重大调整，需要进行听证的，应当召开听证会，听取有关基层和群体代表、部门、人民团体、专家、全国人民代表大会代表和社会有关方面的意见。七是法规草案表决稿交付常委会会议表决前，主任会议根据常委会会议审议的情况，可以决定将个别意见分歧较大的重要条款提请常委会会议单独表决；单独表决的条款经常委会会议表决后，主任会议根据单独表决的情况，可以决定将法规草案表决稿交付表决，也可以决定暂不付表决，交法制委员会和有关的专门委员会进一步审议。

六、认真研究着墨不多的点睛之笔

修改后的立法法，对有些新增规定用了大量笔墨、大量文字进行表述，但对有些规定和要求只是点到为止，着墨不多，文字表述精简；或者虽然对与国家立法有关的程序和实体提出要求，明确作出规定，但这并不表明这些规定和要求不重要、地方立法不需要，只是立法技术上需要而已。根据修改后的立法法第三十条的精神，对列入常委会会议议程的法规案，调整事项较为单一或者部分修改的法规案，各方面的意见比较一致的，也可以经一次常务委员会会议审议即交付表决。那么什么是调整事项较为单一，可能就会仁智各见，理解不同。根据修改后的立法法第四十三条的精神，明确了对多部法规中涉及同类事项的个别条款进行修改，一并提出法规案的，经主任会议决定，可以合并表决，也可以分别表决。这实际是在以往法律法规清理中常用的处理办法，纳入立法规范后将成为常态。根据修改后的立法法第五十四条的精神，修改法规的，还应当提交修改前后的对照文本；法规草案的说明应当包括起草过程中对重大分歧意见的协调处理情况。这实际上是在以前立法中已意识到但却被有意无意忽略的问题。根据修改后的立法法第六十一条第三款的规定，经过修改的法律，应当依次载明修改机关、修改日期。这实际上也是在以前立法中已意识到但却被有意无意忽略的问题。修改后的立法法第七十三条第四款明确规定制定地方性法规，对上位法已经明确规定的内容，一般不作重复性规定。这是地方立法中经常出现的问题。

上述内容和规定，有些在地方立法中实际上是为了图省事而走的捷径。既然修改后的立法法作出了明确的规定，地方立法就必须坚决执行，如不执行就属违法。立法者首先不能违法，这既是职业道德使然，也是依法立法的具体体现。

七、其他需要重视或进一步研究的事项

一是关于对立法条例、实施办法进行修改的问题。立法法修改后，与之相配套的地方立法条例、实施办法、规范性文件备案审查条例等修改工作也将全面展开，在修改中一定要先深刻认识和正确理解新修改的立法法精神内涵，在此前提下，组织专门班子进行修改。

二是有关地方立法授权的问题。有关本属地方立法事宜，因行政管理之需要，授权本级人民政府制定规范性文件的问题，由于地方人民代表大会常务委员会立法权与本级人民政府规范性文件制定权的界限并没有明确的法律依据作支撑，本文不作论述。

三是关于制定配套规范性文件的问题。关于人大及其常委会新出台一件地方性法规，是否同级人民政府必须制定与此配套的规范性文件的问题，这是一个值得深入思考和认真探讨的问题，本文也不宜作论述。

四是规范性文件备案审查的问题。修改后的立法法，对规范性文件的制定、备案主体有所拓展，审查方式明确要求应当进行主动审查，因这属于立法监督方面的内容，不在本文视线之内。

（作者单位：新疆维吾尔自治区人大常委会法工委）