浅议授予设区的市地方立法权的评价体系

鲁超

立法法规定设区的市获得授权并非一步到位，而是由省级人大常委会根据设区的市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况以及立法需求、立法能力等因素，确定授权的具体步骤和时间，并报全国人大常委会和国务院备案。

这就涉及到一个问题：设区的市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况以及立法需求、立法能力等因素，这些因素之间怎样合理地界定和排列组合，以此形成综合性评价指标体系，为授权机关分批授权，定下一个相对客观与合理的标准。

具体到这些因素来说，笔者首先认为，人口数量和地域面积仅应作为授权的参考，而不宜直接纳入评价体系。这是因为，这些条件基本上是“先天”形成，除非行政区划调整，否则设区的市人口数量短期内不会有很大变化，地域面积也相对固定，“后天”再努力也很难改变。如果将人口数量和地域面积作为一个重要因素，那就意味着人口较少和地域面积较小的市，将直接成为立法权授权的“替补队员”，只能放在最后一个梯队，这显然有失公平。

评价指标体系的第一个构成，是经济社会发展情况。笔者认为，这应当是一个权重较高的指标。经济社会发展情况，不仅指GDP、人均GDP、财政收入等经济总量指标，也应当涵盖科研、教育、卫生、人才、社会保障等社会发展水平指标。实际上，地方经济社会发展情况与立法需求紧密相联。总体来看，由于经济社会快速发展，农民市民化的速度会不断加快，城市规模会不断膨胀，环境对发展的限制也会越来越紧，城乡建设管理领域、环境保护领域必然会遇到很多新情况新问题，需要以地方立法权来为城市发展提供法治保障。

评价指标的第二个构成，是立法需求。如前所述，经济社会发展对地方立法产生了需求。比如在城乡建设管理领域，住宅小区车辆乱停乱放、城市养犬、乱张贴与小广告、擅自改变小区内停车场、菜场及其他物业配套设施用途等问题，在环境保护领域，烟花爆竹限放、建筑施工扬尘等问题，上位法律法规或者没作规定，或者规定得不够详细、操作性不强，这些“真空”地带就是立法需求。

评价指标的第三个构成，是立法能力。一方面是“硬件”，指机构，包括设立人大法制委员会、人大常委会法工委，市政府的法制工作机构。另一方面是“软件”，指人，包括市人大代表、市人大常委会委员中法律专业背景的比例，全市公务员队伍法律人才比例、全市法律从业人员数量，市民的法治意识等等。

笔者认为，授权机关应当综合考虑这三个指标构成，形成一个相对客观与合理的授权评价体系，并且要尽快启动授权工作，为设区的市的发展提供立法引领。