地方人大代表议案法规若干问题

肖巧平+++李咸武

在目前已有的法律中，对代表议案有一些规定，但这些规定相对简单、概括、零散，而且相互重复，缺乏系统性和整体性，没有形成一套完整的代表议案法律制度。

在目前已有的法律中，对代表议案有一些规定， 但这些规定相对简单、概括、零散，而且相互重复，缺乏系统性和整体性，没有形成一套完整的代表议案法律制度。可喜的是一些地方结合本地实际情况，积极探索，就代表议案工作制定了专门的地方性法规。这些地方性法规的制定，形成一套较为完整的代表议案制度，对于保障人大代表提案权、完善人民代表制度起到了积极的作用。但同时我们也看到，这些地方性法规还有进一步完善的空间。

一、代表议案法规应由代表大会制定

据不完全统计，截至2014年4月5日，共有9个省级（辽宁、内蒙古、青海、上海、天津、浙江、广西、云南、新疆）人大和11个较大市（沈阳、苏州、福州、厦门、武汉、广州、乌鲁木齐、昆明、大同、深圳、哈尔滨）的人大就代表议案办理工作制定了的地方性法规，其中浙江省、广西壮族自治区、云南省、内蒙古自治区、新疆自治区和福州市、深圳市的法规是由地方人大常委会制定的。代表议案法规是由代表大会制定，还是由常委会制定，目前没有明确的法律规定。

关于地方人大与常委会立法事项划分问题上，新修订的立法法只是将原来的“规定本行政区域特别重大事项的地方性法规，应当由人民代表大会通过”，修改为“规定本行政区域特别重大或者社会普遍关注事项的地方性法规，应当由人民代表大会通过”。代表大会议案是否是特别重大或者社会普遍关注事项没有明确的答案。因此，在实际中既有代表大会制定的，也有常委会制定的。但笔者认为，由代表大会制定更合适。首先，从代表大会与常委会的关系看，常委会是代表大会选举产生的，对代表大会负责，接受代表大会的监督。常委会的权力来源于代表大会。而代表议案关乎代表权力（或权利）的行使，是代表大会自身的问题，由代表大会决定是极其自然的事情。由常委会制定，有舍近求远、舍源求流的嫌疑。其次，符合新立法法的要求。如前所述，新立法法更加强调立法要发挥代表的作用，发挥代表立法的作用，一方面当然是指常委会立法时要多征求代表的意见，另一方面，直接由代表大会立法更能使代表的作用得到发挥。

从理论上来说，常委会作为代表大会的常设机构，就代表议案的形式、处理程序等非实质内容是可以立法的，而涉及实体的问题则应该由代表大会决定，或获得代表大会的授权。而代表议案的规定没有必要就实质与形式的问题分开立法，也没必要专门的授权，所以，由代表大会立法是最合法合理的选择。

二、代表议案的处理应该更尊重代表的意愿

（一）直接将代表议案转为建议、批评和意见的规定值得商榷

对代表议案处理，这些地方性法规规定了三种情况：列入大会议程；交由常委会或有关专门委员会在大会闭会期间审议；作为建议、批评和意见处理[1]。将代表议案列入大会议程的处理模式是完全正确、合理的。对于那些符合实质和形式要件的代表议案，其必要性和可行性需要进一步研究的，交由常委会或专门委员会在大会闭会期间审议，再由其建议是否列入下次大会议程，应该说这种处理模式也是谨慎、合理的。但直接将代表议案转为建议、批评和意见的处理模式很值得商榷。 首先， 议案和代表建议、批评、意见都是人大代表履行代表职务的重要形式，但两者有着本质区别。代表选择了议案，而不是建议、批评和意见，就表明了代表的意图不同，将代表议案直接转为建议、批评和意见违背了代表的最初意愿。其次，即使代表所提议案不符合议案要求，可以作为建议、批评和意见提出，人大也不宜越俎代庖。向国家机关提出建议、批评和意见属于人大代表的权利，代表可以提出也可以不提出。人大直接将代表议案转为建议、批评和意见，不够尊重代表的权利。退一步讲，人大这样做符合代表意愿，但代表完全可以自行完成，不需人大“代劳”。再次，这种处理模式为人大任意处置代表议案开了一个不好的“口子”。众所周知，在实践中，地方人大代表向本级人大提出议案的数量在逐年上升，但被列入会议议程的却凤毛麟角，大量的议案被作为代表建议、批评和意见处理，这导致代表议案制度形同虚设。地方性法规这样规定不仅不能扭转这种不正常的现象，反而为其提供了规范依据。

笔者认为，对于那些不符合议案实质或形式要件的代表议案，直接不列入会议议程、作为废案处理即可。至于作废案处理后，代表是否将其作为建议、批评和意见向有关国家机关提出，由代表自主决定，这是代表的权利。也许有的同志会认为这样对代表议案不够重视，会打击代表的积极性。其实不然，这样反而会对人大形成“倒逼机制”，让人大重视代表议案的审议，避免人大将代表议案转为建议、批评和意见以搪塞、敷衍人大代表。

（二）不经大会表决通过直接交由有关国家机关办理的规定值得商榷

对于人大主席团交由常委会或有关专门委员会在大会闭会期间审议的代表议案的最终处理方式，这些地方性法规一般也规定了三种情况：列入下一次人民代表大会会议议程；列入常委会会议议程；不经大会表决通过直接交由有关国家机关办理[2]。第一种毫无疑问是合理的。至于第二种模式，应该说也是有充分根据的。宪法和地方组织法都明文规定，人大常委会是人民代表大会的常设机关，这就从法律上注定常委会可以承担代表大会的某些任务和工作。代表所提议案的内容一般属于人大及常委会共同职权范围的事项，常委会审议通过代表议案也不存在越权问题[3]。但，至于第三种模式，其法理依据有待进一步考证。其实在实践中，交由常委会或专门委员会在大会闭会期间审议的代表议案，绝大多数是直接交有关国家机关办理，并未进入到人大或常委会会议议程[4]。

这种做法看似是对代表议案工作的重视，其实是理念上的模糊，将代表议案与建议、批评和意见相互混淆了。代表议案只有经过人大或常委会成员过半数表决通过，才能上升为权力机关的意志，对其他国家机关才具有强制约束力。这时交由有关国家机关办理，该机关必须严格执行，否则将承担不利的责任。对于未经人大或常委会表决通过而直接交由有关国家机关办理的代表议案，应当处于一个什么样的地位呢？对于这些代表议案，不可能从法理上推定其具有与被表决通过的代表议案有同样的效力。其法律地位与代表建议、批评和意见并无二致，对承办机关来说，没有强制的约束力[5]。这样规定实质上是将代表议案变相转为了代表建议、批评和意见。直接将代表议案转为代表建议、批评和意见所存在的问题[6]，这种变相的方式同样存在。虽然对于代表建议、批评和意见，承办机关也要重视，但肯定没有人大或常委会通过的法规、决定、决议更具约束力。笔者认为，对于未经表决通过的代表议案不宜直接交由有关机关办理。那些经常委会或专门委员会审议后，认为其必要性、合理性和可行性欠缺，不宜列入大会议程的，直接作为废案处理即可。

三、代表提议案权应该得到保障

关于人大代表提议案权的属性，目前学界有三种不同观点。第一种观点认为代表提议案权属于代表“权利”。将提议案权理解为“权利”是一种普遍的认识，宪法学教科书多将其归入人大代表的权利[7]。第二种将提议案权理解为代表的“权力”。马岭教授认为议员的质询权、调查权、提议案权、提名权、表决权、罢免权、批评建议权是“权力”而不是“权利”[8]。第三种观点认为代表提议案权兼具“权利”和“权力”属性。胡弘弘教授是持此观点的代表。她认为我国人大代表提议案权在属性上既是人大代表的权利，也是人大代表的权力，或者代表提议案权是基于代表职务而产生的权利，是职权而非纯粹的权利[9]。笔者无意卷入这场关于代表提议案权属性的争论。无论将代表提议案权定性为“权利”抑或是“权力”，代表要有效地行使提议案权都离不开相应的制度保障。

在目前已生效的代表议案的地方性法规中，对于保障代表提议案权有效行使的制度是普遍缺失的。代表行使提议案权的阻碍可以来自于权力机关外部，也可以来自权力机关的内部。人大代表虽然是人民代表大会的组成人员，但两者之间也存在着张力。人大的某些行为很可能成为代表行使提议案权的障碍，导致人大提议案权无法正常地行使。比如人大不受理代表的议案，人大不将符合条件的代表议案列入大会的议程等。因此，为了保障人大代表有效地行使提议案权，有必要针对来自人大的侵害行为建立一定的保障制度。对此，在地方人民代表大会代表议案工作立法中，至少可以从程序保障和救济保障两方面加以完善。

具体而言，在程序方面，人大在作出不予受理或不予列入会议议程的决定时应当说明理由并听取提出议案的人大代表的陈述、申辩。对于不予立案或不列入会议程序处理决定可以增设救济途径。人大代表对处理决定不服的，可以向作出决定的机构申请复议。

四、 关于代表议案的内容

（一）代表议案的内容应该包含常委会的事项

在法治社会，国家机关只能在宪法、法律规定的职权范围内活动。人大代表作为人民代表大会的组成人员，提出的议案内容只能是人民代表大会职权范围内的事项，超出此范围，人大不能作出任何决定、决议。我国宪法和相关的法律对地方人民代表大会和地方人民代表大会常委会的职权分别作出了规定，并且两者的职权还存在一定的差异。代表议案是否可以包括属于人大常委会职权范围内的事项？地方性法规的规定不一致。部分地方性法规明确规定人大代表可以提出属于人民代表大会及其常务委员会职权范围内的事项，而有的仅规定提出“属于人民代表大会职权范围内的事项” [10]。而上位法的立场似乎是代表议案不能包括常委会职权范围内的事项。代表法第九条第一款规定“代表有权依照法律规定的程序向本级人民代表大会提出属于本级人民代表大会职权范围内的议案”。地方组织法第十八条第二款规定，代表“可以向本级人民代表大会提出属于本级人民代表大会职权范围内的议案……”。但，代表法和地方组织法所规定的“人民代表大会”是否可以包括人民代表大会的常务委员会？因为“人民代表大会”既可以狭义地理解为不包括常委会的人民代表大会，也可以广义地理解为包括常委会的人民代表大会。立法究竟是采取何种含义呢？2008年2月出版的由全国人大常委会办公厅组织编写的《人大代表履职学习读本》将“代表议案”定义为：“代表议案就是法定数量的国家权力机关组成人员向本级人民代表大会提出的，内容属于本级人大及常委会职权范围内的事项，要求列入本级人大及常委会会议议程进行审议的议事原案。”由此我们是否可以对“人民代表大会”做广义理解呢？笔者对此也不敢妄下结论，还需要全国人大常委会作出正式的法律解释。但代表议案内容可以包括人大常委会职权范围的事项确实具有其合理性。根本的原因在于代表大会与常委会的关系。众所周知，常务委员会是本级人民代表大会的常设机关，是由代表大会选举产生的。 地方人民代表大会设立常委会的目的主要是为了解决人民代表大会因会期短、开会次数少而不能经常行使权力的问题。赋予地方人大常委会一定的职权不是为了分化人民代表大会的权力，而是更好地辅助人民代表大会行使权力。人大常委会职权具有较强的附属性、派出性。因此，我们就不能理所当然地认为地方人民代表大会行使了其常委会职权属于越权行为，也不能理所当然地认为人大代表不能提出属于常委会职权范围的事项。地方人大常委会既然能够审议代表议案[11]，代表议案内容为什么就不能包含常委会职权范围内事项呢？

（二）代表议案不宜排除“政府的职权范围内的事项 ”

一些地方性法规不仅从正面对议案的内容进行规定，而且通过排除的方式从反面对议案内容作出限制。采用这一方式的地方性法规，先是列举代表议案内容可以涉及的事项，然后又明确列举一些代表议案所不能涉及的排除性事项。这些排除性事项一般包括：上级人民代表大会及其常务委员会职权范围的事项；本级人民政府行政管理职权范围内的事项；下级人民代表大会及其常务委员会和上、下级人民政府处理的地方性事务；人民法院和人民检察院审判权、检察权范围内的事项；政党、社会团体、企事业单位和个人的事务[12]。这种做法，在立法中是值得肯定的。这使得法律的规定很明确，符合十八届三中全会提出的“立法精细化”的要求。但具体到代表议案内容则产生了以下问题。

在法律上，人大与本级行政机关职权并非泾渭分明，它们的职权存在重合的地方。例如：地方组织法第八条规定了县级以上地方各级人民代表大会十五项职权，第五十九条规定了县级以上地方人民政府十项职权。在规定的地方人民政府的职权中，其中第五、六、七、八、九项是与本级人大的职权大致相同[13]。因为两者的职权有交叉重合，如果明确规定代表议案不能涉及人民政府职权的事项，那么，那些涉及到了两者交叉职能事项的议案就很容易被认为“超出了人大职权范围”，作为废案处理，或不予立案。这对发挥代表的作用，调动代表的积极性是不利的，也不符合法治的精神。

五、应明确代表议案进入大会议程的标准

虽然宪法和法律赋予代表依法提出议案的权利，但在实践中，所有代表议案均列入会议议程的极少。在立法新常态下，各级人大应当充分地认识到这一工作的重要性，并予以足够的重视。但同时，促使人大将代表议案列入大会议程，不能仅仅依靠人大的自觉，更重要的是要有制度保障。因为“制度”往往比“自觉”更靠谱。笔者认为比较可行的办法是设定代表议案进入大会议程的标准。

通过查阅，可以发现在这些关于代表议案工作的地方性法规中，对代表议案是否列入会议议程的标准的规定是普遍缺失的。这20部地方性法规，只有《广西壮族自治区人民代表大会代表议案工作规则》《广州市人民代表大会代表议案条例》《厦门市人民代表大会代表议案提出和处理办法》规定了主席团处理代表议案的标准，而且所确立的标准也比较模糊，缺乏可操作性[14]。

代表议案不能被列入人大会议议程，固然与代表议案质量不高有关，但跟代表议案列入会议议程的标准的缺失也有很大的关系。由于缺乏列入会议议程的标准，一方面提案人对提案是否能列入议程不好把握，另一方面，人大主席团对议案的处置拥有很大的自由裁量权。加之人大会期短、开会成本高，人大主席团会尽量地压缩会议议程，往往将“无关紧要”的代表议案排除在会议议程之外。导致一些符合实质要件和形式要件的代表议案进不了会议议程，这严重挫伤了人大代表参与国家事务管理的积极性。因此，设定代表议案进入会议议程的标准，十分必要。

总之，我国地方代表议案法规在规范代表议案方面有重要意义，但需要进一步完善。相信随着立法法的修改，随着依法治国的强力推进，代表议案法规会得到进一步完善 。

注释：

[1]参见《上海市人民代表大会关于代表议案的规定》第九条、《辽宁省人民代表大会代表议案工作条例》第九条、《武汉市人民代表大会代表议案和建议工作条例》第九条等，其他省市的地方性法规也有类似规定，限于篇幅，在此不一一列举。

[2]参见《天津市人民代表大会代表议案条例》第二十条、《厦门市人民代表大会代表议案提出和处理办法》《上海市人民代表大会关于代表议案的规定》第十五条等，其他省市的地方性法规也有类似的规定，限于篇幅，在此不一一列举。在此还需说明的是，有些地方性法规规定由常委会对由有关专门委员会提交的审议报告作出决议，审议结果报告内容只是对代表议案的处理的意见，常委会对审议结果报告的决议不是对特定代表议案的决议。不能认为常委会通过了审议结果报告，代表议案对办理机关就具有强制的约束力。

[3]吴文泰：《关于代表议案问题的思考》，载《中国法学》1993年第1期。

[4]参见《上海市人大常委会人事代表工作委员会关于市十四届人大一次会议代表议案审议结果报告办理情况的报告》，其开篇就提到“市十四届人大一次会议期间，大会主席团交付市人大有关专门委员会审议的代表议案共37件。经市人大有关专门委员会审议，全部交人民政府有关部门办理。市十四届人大常委会第三次会议审议通过了有关专门委员会关于市十四届人大一次会议主席团交付审议的代表审议结果的报告”。由此可知在实践中，上海市运用的主要是第三种处理模式。

[5]从《上海市人大常委会人事代表工作委员会关于市十四届人大一次会议代表议案审议结果报告办理情况的报告》可以看出承办未经审议表决代表议案的机关，在办理这些代表议案时一般都没有采取针对性的措施，很多都只是一般性的答复。有些地方的人大为了突出对这类议案的重视，还对个别议案进行专门的督办，如北京。暂且不论这种督办的法理基础，但这种督办从反面印证了在实践中承办机关对这类代表议案的不重视，如果重视了，就不需要督办了。

[6]这一问题在上文中已论述。

[7]周叶中主编：《宪法》，高等教育出版社、北京大学出版社2000年版。

[8]马岭：《议员的权利与权力》，载《中国青年政治学院学报》2010年第4期。

[9]胡弘弘：《论人大代表提案权的有效行使》，载《法学》2012年第5期。

[10]《天津市人民代表大会代表议案条例》第四条、《浙江省人民代表大会代表议案处理办法》第二条、《广西壮族自治区人民代表大会代表议案工作规则》第二条、《大同市人民代表大会代表议案，质询案，建议、批评和意见的提出和办理办法》第七条规定代表议案内容既可以包括人民代表大会职权范围内的事项也可以包括人大常委会职权范围内的事项，其他省市的地方性法规则仅规定代表议案内容包括人民代表大会职权范围内的事项。

[11]参见《上海市人民代表大会关于代表议案的规定》第十五条、《广州市人民代表大会代表议案条例》第十七条等，其他省市的地方性法规也普遍规定了人大常委会可以审议并表决代表议案，限于篇幅不再一一列举。对此，笔者在上文中也有阐述。

[12]采用这类方式的地方性法规有：《天津市人民代表大会代表议案条例》《浙江省人民代表大会代表议案处理办法》《广西壮族自治区人民代表大会代表议案工作规则》《广州市人民代表大会代表议案条例》《大同市人代表代表议案、质询案，建议、批评和意见的提出和办理办法》。

[13]具体参见《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第八条。

[14]一般是这样规定：（一）符合法定条件并且所提出需要解决问题的条件比较成熟的，决定列入人民代表大会会议议程；（二）符合法定条件但在必要性、合理性和可行性等方面需要进一步研究的，决定交由人民代表大会有关专门委员会在代表大会闭会期间审议或者审查，并且由其提出是否列入代表大会或者常务委员会会议议程的意见；（三）不属于本款第一项、第二项规定情况的，决定不列入人民代表大会会议议程。

（作者单位：湖南师范大学法学院。本文系2011年教育部人文社会科学课题“地方人大与其常委会立法权限划分研究”〔编号11YJA820087〕的阶段性成果，本文得到湖南师范大学法学院重点学科资助）