基于SWOT分析的农村基层服务型党组织建设策略研究*——以黑龙江省为例

李天明

(中共哈尔滨市委党校，黑龙江 哈尔滨 150080)

SWOT分析是企业战略管理中基于企业内外部竞争环境和竞争条件下的态势分析。就是将与企业密切相关的各种主要内部竞争优势(strength)、劣势(weakness)和外部的机会(opportunity)和威胁(threat)通过调查列举出来，依照矩阵形式排列，用系统分析的思想把各种因素相互匹配起来加以分析，根据分析结果来制定发展战略和策略等。企业是一种经济组织，它的建设虽然有别于基层党组织建设，但两者都属于组织建设范围，具有一定的相似性。借鉴SWOT分析法，以农村基层服务型党组织为研究对象，将组织建设的影响因素和条件归纳为优势、存在的问题(劣势)、机遇(机会)和挑战(威胁)来进行系统的分析，这有利于科学的提出基层党组织建设的策略，从而提高农村党建的科学化水平。

一、农村基层服务型党组织建设的SWOT分析

(一)农村基层服务型党组织建设的优势

1.基层服务型党组织创建活动蓬勃开展。2013年4月黑龙江省委于制定出台了《关于加强基层服务型党组织建设的意见》。一年多来各县市结合本地实际，积极开展丰富多彩的基层服务型党组织创建活动，初步取得了良好的成效。如哈尔滨、佳木斯、牡丹江、大兴安岭、伊春等市县都开展建设基层服务型党组织的主题活动。哈尔滨巴彦县围绕“兴工、强农、扩城、惠民”战略，开展创建服务型党组织活动。宾县开展了以“支部明晰发展路、党员引领致富路、群众走向幸福路，党组织扶持弱势党员群众”为主要内容的“三路一扶”载体活动，为服务发展服务群众搭建有效平台。大兴安岭漠河县开展以“提标准、提质量、提实效”为主要特征的“阳光服务”主题实践活动，打造“四型堡垒”。牡丹江宁安市开展了“全党抓发展、全员在服务”的创建活动，激发基层党员干部的服务热情。黑河市以“服务领域宽泛化、服务资源一体化、服务载体特色化、服务机制常态化、服务成效优质化，让人民群众满意”为先进基层党组织目标，扎实基层党建各项工作等等。以上做法都为我省开展基层服务型党组织建设，积累了经验，起到了示范作用，打下了良好的基础。

2.农村基层党员干部队伍建设不断加强。全省近几年实施新农村建设“领头雁工程”，各级党组织培养造就一支守信念、讲奉献、有本领、重品行的村党支部书记队伍放在农村党员干部队伍建设的首位，通过开展“两推一选”、“公推直选”、机关选派、公开选拔、跨村任职等多种形式来选拔农村干部。通过鼓励民营企业家回村任职、支持优秀村党组织书记连选连任、大学生村官参与竞选等多种办法，把各方面的优秀人才选拔到村党组织书记岗位上。还将农村致富带头人、农村专业合作经济组织和行业协会负责人等选拔到村党组织领导岗位。同时，省委组织部联合涉农各部门和院校，开展了历时三年的农村党员干部素质提升活动，组织省市县三级千名专家入村入户进站点，对农村党员干部进行专业化培训，提升了农村人才队伍的整体素质。

3.农村基层党组织设置形式有所创新。全省各地积极探索新的农村党组织设置模式，本着地域相邻、行业相近、优势互补、自愿互利、便于管理和发挥作用的原则，先后推广了“支部+协会(合作社)+党员示范户”、“党员+农民股份公司”等党组织设置模式。到2012年底全省5万多城乡党员参与创办各类农村经济合作组织26427个，建立各类联合体产业型党组织2381个，建立党员示范基地7267个。

4.农村后进基层党组织整顿活动持续开展。全省在创先争优活动中开展了后进村党组织整顿工作。在2011年村“两委”集中换届前期准备中，安排了后进村排查和整顿工作任务，把软弱涣散，凝聚力、战斗力不强，党务、村务公开不及时，管理比较混乱，经济社会发展滞后，群众生活困难，矛盾问题比较突出，不稳定、不和谐因素较多的村党组织班子进行了调整。2013年以来，紧密结合群众路线教育实践活动，对一些基层党组织软弱涣散的突出问题，开展了新一轮的清理整顿，正在谋划实施省基层党组织建设提升工程。

5.农村基层党组织服务设施不断完善。全省把村级组织活动场所建设工作作为农村基层组织建设的一项重要任务，到2010年底，全省共投入资金7.39亿元，新建活动场所5032个，改建、扩建1974个，村级组织场所实现全覆盖。全省还建立区、县级社区服务中心300个，街道社区服务中心1556个，便民利民网点3.6万个。同时，积极改善农村一线的党员干部的待遇和各种保障，初步形成了村党组织书记队伍“定权责立规范、工作有合理待遇、干好有发展前途、退岗有一定保障”的可喜局面。

6.“百局联百村”和场县合作共建活动初见成效。近年来省委围绕推动“千亿斤粮食产能工程”，启动了“百局联百村”和“场县共建”活动，推动基层党建工作创新。全省7637个机关部门通过“百局联百村”与8287个行政村党组织结成共建对子，统筹城乡基层党建工作的发展。垦区105个农(牧)场与省内66个县(市、区)的528个村开展合作共建，发挥垦区农业科技、社会服务、小城镇建设等方面的优势，为农民提供多方面的优质服务。

(二)农村基层服务型党组织建设存在的问题

1.农村基层党组织建设发展不平衡。全省农村基层党组织建设还存在发展不平衡的问题，部分地区农村基层党组织组织软弱涣散的问题还很突出。主要表现在村干部“空岗化”严重、一些村干部“走读”、“空岗”；村务管理混乱，村务党务不公开；村“两委”矛盾纠纷突出，不能形成合力；基层党建的基础保障薄弱，党组织形同虚设；包保挂点流于形式，帮扶作用和效果不明显。

2.农村基层党组织服务理念有待树立。一些农村基层党组织对服务型党组织的内涵认识不深，服务意识不强，在服务发展和服务群众上没有整体谋划。一些基层党组织服务思路不清晰，片面地认为经济工作是“硬指标”，党建工作是“软任务”，使党建工作与经济建设相互脱节，产生了“两层皮”的现象。部分党员干部“官本位”意识仍然存在，习惯高高在上，不深入群众，不愿意也不善于做群众工作，引起群众积怨和不满。

3.农村基层党组织服务能力有待加强。农村税费改革特别是“一免两补”实施后，一些惠民政策主要是通过“一折通”形式直接落实到农户，政府一些强农支农项目和惠民利民项目，需要村集体匹配部分资金，但一些村级组织因“无钱办事”无法落实，从而使党组织在服务项目上的能力下降。一些村党组织虽有心发展经济，但由于农村党员干部年龄偏大，人才结构失衡，文化层次偏低，知识化、专业化水平不够高，缺乏驾驭和发展市场经济的能力。同时，部分党员干部固守老传统、老办法，“等靠要”思想严重，缺乏创新精神和带领群众致富的办法，呈现能力素质弱化趋势。

4.农村基层党组织设置有待实现全覆盖。我省在农村基层党组织设置覆盖面日益扩大，但一些地方仍然存在“有党员无组织、有组织无服务、有服务无实效”的现象。[1]按行政村设置党组织的模式普遍存在，没有考虑到党员从业结构的变化和流动频繁的特点，出现了党员找不到党组织、党组织找不到党员的情况。虽然积极推进支部建在农村专业协会和专业合作社上，但还存在其覆盖面不广，党员管理滞后等问题。随着城镇化和新农村建设的开展，农村社区化趋势已经明显，我省农村社区化党组织设置还未完善，党建模式尚未成型。

5.农村基层党组织服务平台建设有待完善。在推进农村公共服务基础设施建设中，人口计生、卫生、教育、文化、金融等各部门都辟建了村级服务网点，把服务触角延伸到村屯。但由于在管理上缺乏统一的调度和安排，资源和职能在行业和部门之间的配置分散，加之缺少村级党组织参与，服务效果与农民的需求存在差距。一些地方仍然存在服务平台总量不足、重投入轻管理、资源浪费、利用率不高等问题。在一些僻的乡村，信息网络建设在很大程度上徒有虚名。

6.农村基层党组织建设制度有待深化改革。一些地方基层党组织建设制度不健全、不完备，停留在一般的号召、原则性的规定上。一些地方重视建立制度而忽视执行制度，检查落实没有及时跟进。一些地方在服务设施建设和相应服务配套资金的投入上没有制度保障，造成村干部待遇偏低，村级服务站活动经费太少，便民服务点难以运转，服务人员难以稳定，服务效果不够理想。

(三)农村基层服务型党组织建设的机遇

1.全面提高党的建设科学化水平为服务型党组织建设明确了方向。党的十七届四中全会提出了“党的建设科学化”命题，党的十八又提出了建设学习型、服务型、创新型的马克思主义执政党的目标。党的十八大报告在经济、政治、文化、社会、生态建设部分的部署中，处处体现了全方位为人民服务，对加强各方面、各领域服务体系建设，提高服务功能和效能做了系统安排，对基层服务型党组织建设作出了总体部署，这些都为农村基层服务型党组织建设，发挥推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的作用指明了方向。

2.深化党的建设制度改革为服务型党组织建设增添了动力。党的十八届三中全会提出紧紧围绕提高科学执政、民主执政、依法执政水平深化党的建设制度改革。深化党的建设制度改革，既是全面深化改革的重要内容，又是使党成为全面深化改革的坚强领导核心的内在要求。农村党建是党的建设重要组成部分，深化党的建设制度改革也包含了农村基层党建的相应制度改革。农村基层党组织要借深化党的建设制度改革契机，以改革为动力，按照中央对基层党组织建设的要求来安排和开展好各项工作。

3.中央和省委相关文件为基层服务型党组织建设提供指引。全省《关于加强基层服务型党组织建设的意见》将服务现代农业发展作为一项主要任务来提出，这有利于推动农村基层党组织增强服务功能、提高服务能力、创新服务载体、完善服务机制、夯实服务基础。2014年5月中央办公厅印发的《关于加强基层服务型党组织建设的意见》，对基层服务型党组织建设的总体要求、主要任务、建设目标、措施方法和保障机制都提出了具体要求，这为农村基层服务型党组织建设提供了依据和指引。

4.“两大平原”农业综合改革试验为基层服务型党组织建设提供机遇。全省“两大平原”现代农业综合改革试验规划，为农村发展带来了前所未有的发展机遇和政策红利。[1]深化现代农业综合配套改革，推动新型农业经营主体创新，推动农村土地管理制度创新，推动农村金融服务创新，推动农业支持保护政策创新，推动农产品价格形成机制创新。这五项任务都是围绕着服务农业发展，促进农民增收来开展，这就为农村基层党组织服务发展，服务农民提供了新的机遇，为拓展服务领域和服务内容提供了抓手。

(四)农村基层服务型党组织建设面临的挑战

1.农村集体经济薄弱和集体意识淡化。改革开放以来，我省农村经济由高度集体化走向分散化，使得基层党组织掌握的经济资源减少。农业税取消后，从农业税或是“农业提留”中获取的农村基层党组织运行经费的途径被切断，一些地方基层党组织总体运行经费匮乏。农村个体经济的发展改变了以往社会高度组织和集中的状态，农村党员的管理方式相对松散。一些农村党员开始追寻自身经济利益的最大化，集体意识逐渐淡化，对基层党组织建设关注热情正在降低。

2.农村多种组织相对独立形成各种势力。《村民委员会组织法》颁布实施后，村民自治逐渐成为农村治理的基本模式，国家政权只延伸到乡镇一级。村委会作为农民自治组织与村党支部同时存在，由于缺乏必要的规范，一些地方农村“两委”权力界限不清，基层党组织在农村的控制力减弱。随着市场经济的发展，一些专业合作组织、行业组织和社会组织纷纷成立，规模不断扩大，形成了一定的势力范围。同时，由于家族意识还广泛存在，促使农民在生产和经营活动中以宗族形式联合，宗族势力有所抬头。

3.农民思想价值观念和利益取向多元化。市场经济的发展使农村阶层逐步分化，形成了不同的利益群体，一些党员和农民的思想观念日趋复杂化，价值观念由“单一化”转向“多元化”。特别是涉及自身利益的征地拆迁、土地承包等问题，农民思想难引导、利益难协调，如处理不及时、不到位，容易导致矛盾激化。农民从业方式多元化，个体的独立性、自主性、流动性增强，加上户籍、行政审批等政策的开放，农民对集体的依赖度降低，部分农民个人价值追求个性化，趋于功利性十分严重，接受党组织领导的意识十分淡薄。

4.农村公共服务需求转向“高层次”化。随着农村社区的蓬勃发展和农民生活水平的日益提高，农民盼富、盼美、盼和谐的愿望更加强烈，对精神文化、社会保障、公共管理等提出更高的要求。但目前“民富村弱”现象较为突出，缺少为群众提供服务的必要物资条件，农民需求与公共服务供给的矛盾突出。

基于以上的分析作出黑龙江省农村基层服务型党组织建设的SWOT矩阵图，本着以问题为导向，发挥优势、直面挑战、善用机遇、借势发展、规避风险、解决问题思路，确定深化改革，强化功能；固本强基，创新服务；发挥优势，直面挑战，团结借力，规避风险的发展策略。

内部环境分析策略分析外部因素内部因素优势1.基层服务型党组织创建活动蓬勃开展2.基层党员干部队伍建设不断加强3.基层党组织设置形式有所创新4.农村后进基层党组织整顿活动持续开展5.基层党组织服务设施不断完善6.“百局联百村”和场县合作共建活动初见成效问题1.基层党组织建设发展不平衡2.基层党组织服务理念有待树立3.基层党组织服务能力有待加强4.基层党组织设置有待实现全覆盖5.基层党组织服务平台建设有待完善6.基层党组织建设制度有待强化外部环境分析机遇1.全面提高党的建设科学化水平2.深化党的建设制度改革3.中央和省委相关文件4.“两大平原”农业综合改革试验深化改革，强化功能1.加强顶层设计科学推进2.全面落实农村各项改革3.增强基层党组织的服务功能强本固基，创新服务1.构建全面覆盖的服务组织体系2.创新服务平台和载体3.健全完善工作保障机制4.加强 “三支队伍”建设

外部环境分析挑战1.农村集体经济薄弱和集体意识淡化2.农村多种组织相对独立和形成各种势力3.农民思想价值观念和利益取向多元化4.农村公共服务需求转向“高层次”化发挥优势，直面挑战1.发挥基层党组织政治核心和领导作用2.拓展服务领域和服务内容团结借力，规避风险1.正确处理基层党组织与其他组织的关系2.团结各种组织和整合各方力量

二、农村基层服务型党组织建设的策略和措施

(一)围绕中心和服务大局，加强顶层设计科学推进

要认真总结我省农村各地的实践经验，积极借鉴国内其他地区已经取得的好经验和好作法，加强各级党委对农村基层党建工作的指导，将农村基层服务型党组织建设放到实施“两大平原”农业综合改革试验规划，推动农村科学发展的大局中去谋划。把基层服务型党组织建设纳入新农村建设的总体规划和农村党建工作的整体布局，制定农村基层服务型党组织建设的整体规划，有重点、有计划、有步骤地科学推进。上级党委应当及时出台指导性的意见，规范农村基层服务型党组织建设主题、模式和要求，使农村基层服务型党组织建设可持续的开展。同时，要尊重基层首创精神，鼓励基层结合实际创新，探索服务群众的新途径和新方法，创新工作机制和工作方式，实现基层党组织建设的转型升级。

(二)全面深化农村改革，增强基层党组织的服务功能

基层党组织要围绕推动新型农业经营主体创新的任务要求，通过带领群众、能人领办、政策引导等措施，培育壮大各类农民合作组织，提高农业生产组织化、产业化、社会化和市场化程度。要依托农产品优势产业带，鼓励、培育和服务各类专业大户，推动农户专业化分工、规模化生产和集约化经营。要积极引导和扶持家庭农场的建立，协调各涉农部门，帮助开发产品、打造品牌、开拓市场。要围绕农村土地管理制度创新，按照集体经营性建设用地流转管理制度，引导农民群众在自愿有偿前提下，实行村集体建设用地整合流转，将集体建设用地用于产业项目建设，增加集体经济收入，增强服务能力。在农村土地征用过程中，要积极维护被征地农民利益。要深化农村基层党组织建设制度改革，厘清镇、乡、村基层党组织与农村合作组织党组织关系，通过强化基层党组织对专业合作组织的领导，促进基层党组织依托专业合作组织实现服务。

(三)完善基层组织设置模式，构建全面覆盖的服务组织体系

按照“有利于加强管理，有利于开展活动，有利于发挥作用”原则，创新基层组织设置模式，构建科学严密、全面覆盖的服务组织体系。要结合新型农业经营主体，继续完善和推广“党组织+合作经济组织”、“龙头企业+支部”、“支部+协会+基地”、“党群共建致富联合体”模式，[2]把农村基层党组织建在产业链上，把党组织触角延伸到企业、社会组织和基地。要积极探索和构建农村社区党建新模式。随着“两大平原”农业综合改革试验的实施，一批小城镇和中心村将建立，要开展以中心村和居民社区为单位，整合式设置基层党组织。探索在选择交通便利，基础较好，发展潜力较大的中心村成立农村社区党总支，形成“乡镇党委-农村社区党总支一村党支部”组织架构，有效消除村与村之间的壁垒，推动优势资源对接融合。要扩大联合基层党组织设置。以“村社联建”、“村企联建”等为手段，联建式设置基层党组织。引导城市社区、垦区、林区、企业等基层党组织与农村基层党组织联合建立党组织，实行党组织设置从农村区域联合向城乡纵向联合的延伸。要加快在农村非公经济组织和社会组织中设置基层党组织，通过单独建、联合建、挂靠建和选派党建工作指导员等办法，实现党组织全覆盖。

(四)加强农村“三支队伍”建设，提升党员干部服务能力

要选优配强农村基层党组织书记。按照“信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁”标准，坚持选能人、用强人，改进用人方式。全面推行“两推一选”、公推直选、公开选拔等方式，选好配强基层党组织班子，着力把懂产业项目、熟悉社会管理、[3]密切联系群众，敢闯、敢试、敢于担当的优秀干部选拔到基层党组织书记岗位。要打破地域、年龄、身份、资历职业的界限，扩大选人视野，注重从农村致富带头人、退伍军人、回乡青年、外出务工人员及“大学生村官”中，把政治素质好、带富能力强、有知识、有见识的年轻党员，选拔到基层党组织中来。要加强党务工作者队伍建设，创新培养模式，储备后续力量。按照“一推(民主推荐)二考(考试考核)三评(民主测评、组织评议和服务对象评议)四挂(上挂、外挂、选挂和互挂)”的模式，加大对年轻干部的培养选拔，实施“递进培养”工程，保证农村基层党组织后继有人。要抓好骨干队伍建设。严把党员入口，优化党员干部结构。要按照《中国共产党发展党员工作细则》的总要求“控制总量、优化结构、提高质量、发挥作用”，做好农村党员发展工作，优化党员队伍结构，注重把党员培养成服务骨干。

(五)创新服务平台和载体，拓展服务领域和内容

要创新服务载体，打造服务品牌。要大胆创造具有鲜明地方特色、行业特色、岗位特色的活动载体，构建以党员服务区、百局联百村、助民服务队为主体的服务群众工作网络，深化“网格化管理、组团式服务”。要统筹县镇乡各级政务服务、党员服务、便民服务中心和镇乡站所、村级办公阵地资源，搭建服务内容多元、资源有效整合的服务平台和载体，[4]为党员和群众提供组织关系挂靠和转接、政策咨询、技能培训、远程教育、信息管理等多项服务。对于一些物质条件较差的乡村，要通过政府资助、村级组织自筹和部门帮扶等办法，建立农村党员群众服务中心。开展农村党组织与挂点单位党组织共驻共建活动，以不同单位、不同行业、不同类型的党员为主体组建志愿者服务队伍，根据志愿者的专长和意愿，认领服务岗位和服务项目，开展党员与困难群众结对帮扶活动。要立足于更好地知民情、听民声、解民忧、帮民难，积极推进农村基层党建工作信息化服务平台建设，以网络信息技术助推服务创新，为群众提供全方位、多层次的服务。要充分发挥农村党员干部现代远程教育平台、党建信息网站的辐射带动作用，通过开辟网上课堂、网络论坛、专家热线等专栏，切实提升为民服务水平。

(六)健全完善工作保障机制，保证服务型党组织建设持续开展

要健全服务责任的落实机制，建立县乡村三级党委书记履行基层党建工作责任制和专项述职制度，推动各级党员领导干部在基层单位建立基层党建工作联系点。要健全农民服务诉求的提取机制，建立对群众服务诉求的调研、报告、整合制度，综合考量和提取群众服务诉求。要健全服务保障的长效机制，对《黑龙江省基层党建工作经费保障办法》等有关规定落实情况进行集中检查，把基层党建工作经费全部纳入各级财政预算，保障基层党组织活动的正常开展。条件允许的地方要探索建立规模不等的“基层党组织服务群众基金”，作为基层党组织服务群众的“蓄水池”，及时对生活困难党员实施救助帮扶。要健全有效服务的运作机制，制定出台“加强农村基层服务型党组织规范化建设的意见”，对基层党组织服务农民的事前、事中、事后全过程进行规范。要完善服务工作的考核机制，制定科学合理的考核制度，定期进行服务绩效考核，强化考核结果运用，把服务成效作为党员干部考核奖惩、选拔任用的重要依据。要健全全面服务的外联机制，通过制度设计来加强对外联络、整合力量、有效借力。特别是协调好基层的公共服务、市场服务和社会服务，带动群众组织、自治组织和社会组织开展服务，形成以党组织为核心、全社会共同参与的服务格局。

[1]中共黑龙江省委关于贯彻落实《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的意见[N].黑龙江日报.2014-01-03.

[2]关于加强基层服务型党组织建设的意见[N].人民日报.2014-05-29.

[3]肖功为.改革开放以来中央推进我国农业现代化政策创新的历史逻辑——基于16个中央“一号文件”政策的考察[J].邵阳学院学报(社会科学版 )，2014，(2).

[4]刘铁明.论人力资源管理的对象[J].湖南财政经济学院学报，2013，(1).