社会组织直接登记政策执行中的类别界定问题研究*

杨 丹

(中共湖南省委党校、湖南行政学院，湖南 长沙 410006)

一、政策执行中四类社会组织类别界定问题的提出

国务院机构改革职能转变方案和十八届三中全会《决定》明确提出“行业协会商会类、科技类、公益慈善类和城乡社区服务类这四类社会组织，可以依法直接向民政部门申请登记，不再经由业务主管单位审查和管理”。据民政部统计数据，自该政策出台之后，全国27 个省市自治区相继展开社会组织登记政策的调整，将之纳入执行层面。这意味着自2013 年3 月起，各地民政部门的实务工作者和拟成立社会组织的筹办人逐步面临着登记政策的变化。但是“直接登记的四类社会组织”，其内涵和外延并未相应形成统一的分类标准。

通过查找相关文献和各省市自治区自政策执行以来的有关社会组织直接登记政策的文件，展开针对民政登记实务工作人员的《“‘直接登记的四类社会组织’在登记工作中的应用”》问卷调查(发放问卷120 份，收回有效问卷105 份)，发现这一政策在执行过程中面临着类别界定的问题。在登记政策的变化过程中，由于缺乏对“直接登记的四类社会组织”的权威认定，仅应用原来民政部门沿用的分类体系已无法满足当前的登记工作需要。行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织都面临登记过程中的类别认定问题。如图1、图2 和图3 所示，在目前的实践工作中，认定过程依赖于查阅文件和主观判断，这使得实践工作难以开展，偏差难以避免。一些明显与某类社会组织字面意义相吻合的社会组织容易得到认定和登记，一些与四类社会组织的名称不完全吻合的社会组织则难以认定。实务工作人员在判定待登记社会组织是否应纳入“直接登记的四类社会组织”的考量时，存在着不同程度的疑问。根据调查数据，确定是否应登记为公益慈善类社会组织的过程中存在的问题最多，54%的受访者认为在这一领域出现了最多的难以判定的情形，其次是科技类(29.05%)、城乡社会服务类(16%)，认为行业协会商会类社会组织的判定在实务中存疑的情形最少(0.95%)。

图1 对拟登记的社会组织属于何种类别的判定依据

图2 在登记过程中是否出现过难以判定是否应直接登记的情形

图3 在“直接登记的四类社会组织”登记实务中难以判定的情形最多的类别

二、直接登记的四类社会组织类别界定问题的表现

(一)行业协会商会类社会组织的类别界定问题

行业协会和商会是社会团体中经济类社团中比较典型的一类。从1993 年11 月党的十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》等多个党中央、国务院的重要公报和文件中明确了行业协会、商会的范畴。因此对这一类社会组织的界定问题较小。问卷调查的结果也佐证了这一点：99%的被调查者认为“在难以判定社会组织是否属于“直接登记的四类社会组织”，判定是否属于行业协会商会类社会组织的情形最少”，92%的被调查者表示能否准确说出行业协会商会类社会组织的特征。

但是在已有的对行业协会商会的界定中，不同地区存在的一些差异影响着对行业协会商会类组织的判别：

1.“行业协会”与“商会”的区别是否重要。部分省市仅规范“行业协会”，而未对“商会”进行规范，要求商会参照行业协会进行登记管理。根据上海市的相关文件，行业协会是指由同类企业及其他经济组织自愿组成，实行行业服务和自律管理的社会团体。以企业为会员的商会，按照《上海市促进行业协会发展规定》，参照行业协会登记管理。广东省《广东省行业协会条例》认为行业协会是指从事相同性质经济活动的经济组织，为维护共同的合法经济利益而自愿组织的非营利性社会团体。……行业协会可命名为行业商会。而部分省市将行业协会和商会做出区分，认为行业协会是指按照国民经济行业分类，由同一行业内的企业、其他经济组织组成的行业性社会团体。而商会指由从事同一类商品或者劳务的贸易或服务企业组成的社会团体。认为行业协会是生产制造环节，而商会是商业流通环节的经济组织集合。

2.在衡量能否登记为行业协会和商会时，对会员数量和会员形式规定的差异。如个体工商户能否作为行业协会和商会的会员在各省的认定上是有所不同的，部分地区的登记管理规定要求行业协会和商会的会员必须为企业或包含其他经济组织的单位会员；部分地区对个体工商户参与商会予以认可，但在衡量会员规模时，对于个体会员和单位会员混合的情况与全部为单位会员的情况，登记要求的数目是有差异的；部分地区对个体工商户参与商会予以认可，并且未将个体会员和单位会员混合的情况与全部位单位会员的情况区别对待。

3.对异地商会能否纳入直接登记之列存在分歧。异地商会可定义为是由同一原籍地的外来投资企业(包括个体工商户)等经营性单位在其注册登记地依法自愿成立的社会团体。在对异地商会是否纳入直接登记的判定中，在抽查的12 省份对“直接登记的四类社会组织”的判定文件中，2 省份明文规定“直接登记的四类社会组织”中的行业协会商会类社会组织包含“异地商会”，2 省份明文规定“直接登记的四类社会组织”中的行业协会商会类社会组织不包含“异地商会”，其他8 省份并未在文件中明确是否包含。

(二)科技类社会组织的类别界定问题

科技类社会组织在国际通行的几种社会组织分类中都没有设为专门的类别。问卷显示，仅73%被调查的登记实务工作者能准确说出科技类社会组织的特征，显著低于对行业协会商会类社会组织的认知。根据我国关于科技类社会组织的规范文件，科技类社会组织包括：科技类社会团体和科技类民办非企业单位。科技类社会团体主要指科技类协会、学会和研究会等学术团体。科技类民办非企业单位，是指主要利用非国有资产举办，不以营利为目的，专门从事科学研究与技术开发、成果转让、科技咨询与服务、科技成果评估以及科学技术知识传播和普及等业务的民办非企业单位。据国科发政字[2000]209 号文件《科技类民办非企业单位登记审查与管理暂行办法》，可将此类组织划分为六类：(1)主要从事科学研究与技术开发业务的科学技术研究院(所、中心)；(2)主要从事科技成果转让与扩散业务的科学技术转移(促进)中心；(3)主要从事科技咨询、服务和培训业务的科技咨询中心(部)、技术服务中心(部)和技术培训中心(部)；(4)主要从事科技成果评估业务的科技评估事务中心(所)；(5)主要从事科学技术知识普及业务的科技普及(传播)中心；(6)其他从事科学技术活动的科技类民办非企业单位。

在对科技类社会组织的直接登记问题上，涉及到如下问题：

1.软科学和哲学社会科学类的社会组织能否纳入此类？从各省(除目前已试点所有社会组织直接登记改革的省份)的相关文件中，都能看到将“科技类社会组织”局限在“自然科学和技术工程科学”或“自然科学、农业科学、医药科学和技术工程科学”这些领域。虽没有明文规定哲社科学和管理科学不能纳入直接登记的范畴，但从字义理解，应将哲社科学和管理科学相关的社会团体和民办非企业单位排除在直接登记的范畴之外。同为学术团体，因为学科不同却依据不同的登记规则。这一做法符合什么原则呢？在实务操作中如何看待，这需要在分类原则中予以阐明。

2.科技类社会组织的非营利问题如何保证？在调查和访谈中发现，在科技类社会组织的登记问题上，困惑亦存在于对科技类组织的定性——这涉及到一个社会组织认定的基本特征问题即“非营利性”。从事科技方面的工作，与创新紧密相连，除了基础科研难以直接市场化之外，其他很多科学技术的开发、科技的评估、推广和科技咨询都可以与市场密切联系，而这些在登记之时却无法非常明确地予以判定(在科技类社会组织所阐明的几种类型中，均有类似的企业组织或企业内设机构存在并发挥作用)。而一个作用于科技领域的组织，在存在非常显著的营利可能的情况下，直接登记为社会组织，享受免税待遇，能否在直接登记之后保证其“非营利性”。

(三)公益慈善类社会组织的类别界定问题

被问及能否准确说出公益慈善类社会组织的特征时，20%的被调查者给出否定答案，这在直接登记的四类社会组织中是最高的，从侧面印证了公益慈善类社会组织的类别界定在实务登记中的疑问最多。首先，从涉及的组织形式来看，公益慈善类社会组织涵盖了社会团体、民办非企业单位和基金会三种；其次，公益慈善类社会组织代表了社会组织的主要功能，涉及到最广泛的内容。(甚至在广义的理解中，“社会组织”和“慈善组织”是相互通用的。)但是在当前政策中，公益慈善类组织应仅涵盖社会组织中的某些类别。

在对公益慈善类社会组织进行界定的过程中，涉及到如下问题：

1.环保类社会组织是否纳入这一类别？在不同地区对“四类直接登记的社会组织”的界定中，对“公益慈善类”社会组织的解读详略各不相同。有些涉及到了绝大部分的社会组织，有些仅仅提到某几个领域。如广东省对公益服务类社会组织这样界定：“本规定所称公益服务类社会组织是指承担面向社会，为社会公众和社会发展提供公益慈善和社会服务，具有社会性、保障性和非营利性特点的社会组织，包括基金会、公益性民办非企业单位和公益性社会团体。其业务范围涵盖以下内容：开展救灾救助、扶贫济困、扶助残疾人等活动；为劳动就业、教育培训、科学技术、文化体育、卫生医疗事业提供资助和公益性服务；为环境保护、社会公共设施建设提供资助和公益性服务；为促进社会发展和进步的其他社会公共和福利事业提供资助和公益性服务。”河南省对“公益慈善类”社会组织的界定是指从事扶贫济困、救孤助残、助老扶弱、赈灾救援以及教育、卫生、文化、体育、环境保护等公益服务活动的社会组织。河北省则是：开展扶贫济困、扶老助孤、赈灾救助等社会服务活动的服务性、公益性、非营利性社会团体及民办非企业单位，未将社会事业单位在界定中列举出来。

2.维权类社会组织比如上访人员的扶助组织、农民工的维权组织应否纳入这一类别？

3.互益类的慈善组织应否纳入这一类别？现实中一些以互益为主要特征的兴趣团体同时从事微公益(如：驴友组织，在旅途中对途径偏远学校捐助物品)，它们是否作为“公益慈善类社会组织”处理呢？

4.在对公益慈善进行判别时可能出现的理解偏差。在辨识是否“公益慈善”时，人们的认知上出现的偏差，比如，对一些在道义上价值理念上存在分歧的领域如何判断？比如，某位发起人意欲发起建立类似同性恋者扶助的组织。而对待“同性恋”这一现象，当前社会发展中民众的态度和官方的态度有所分歧，一方面这一现象客观存在，另一方面这一现象的存在并未受到官方支持(我国并非支持同性婚姻的国家)，这类组织能否纳入公益慈善类组织而直接登记，应依据什么来做出判断？

(四)城乡社区服务类社会组织的类别界定问题

“城乡社区服务类社会组织”在社会组织的界定上是一种新颖的提法，在对其进行界定的过程中，简单的如《上海市社会组织直接登记管理若干规定》为“围绕城乡社区居民的多样化需求提供服务的社会组织”；略为详尽的如《浙江省民政厅关于开展四类社会组织直接登记工作的通知》规定：“为城乡社区居民提供公益服务、慈善救助、文化娱乐、社区协同管理等服务的基层社会组织”；《四川省民政厅关于开展社会组织直接登记的通知(试行)》规定：“街道(乡镇)或者社区(村)地域范围内开展或从事以满足社区居民各种生活需求为目的的各类社区社会组织”；江苏省四类社会组织直接登记管理暂行办法(征求意见稿)则规定：“面向社区，为满足城乡社区居民生活需求、促进社区和谐发展，以开展或参与开展公共服务、公益服务、志愿服务、便民利民服务为主要内容的社会组织”。在调查过程中，84%的被调查者能准确说出城乡社区服务类社会组织的特征，略低于行业协会商会类，但是高于其他两类，说明虽对此类社会组织的界定并不十分统一，但在实务中造成的困扰并不大。

在本类社会组织的界定中，存在的问题是：

1.如何看待城乡社区服务类社会组织与公益慈善类社会组织的重叠问题。因“城乡社区服务类社会组织”涉及到的分类方式与前三类有所区别，在界定中存在的一个绕不开的问题就是：与第三类“公益慈善类社会组织”的范畴必有重叠，如需将四个分类彼此独立(一般而言，任何一个分类体系中的各个类别应各自独立)，则须在第三类“公益慈善类”中排除服务于“城乡社区”的各种社会组织。

2.城乡社区服务类社会组织界定的关键是什么？在判定一个拟登记的社会组织是否纳入“城乡社区服务类社会组织”并予以直接登记，应主要考虑哪些问题呢？在基层存在的社会组织中，往往发育不全，一些传统组织带有宗族色彩，一些基层组织虽使民众获益，但收取费用难以确定其是否“非营利”，如当前农村形成的众多“合作社”，有些地方作为企业(经济性组织)，有些地方作为互益性社团来看待，此类情形究竟应如何来判断？

(五)普遍存在的共性问题

根据对各省市相关文件的收集整理、文献分析、问卷调查和实地访谈，虽然不同类别在实务中因类别界定不明所产生的疑问的多少不同，甚至界定标准有无的紧迫性不一，却普遍存在着这样的一些共性问题：

1.语焉不详。各省市都有针对中央文件的政策发布通知，并且在通知中或多或少会对四类社会组织进行解释说明，但往往不够详尽，既没有与原执行文件间的比对，也没有范围或特征的界定，难以直接作为实务工作的参照物。

2.标尺不一。在不同省市对这四类社会组织的认定中，存在着不同的标准。比如，在对“行业协会商会”直接登记的认定中，有些省市将“异地商会”排除在外，而有些省市将之涵盖在直接登记的范畴之内。

3.特征描述缺乏。要罗列出直接登记的四类社会组织中任何一类的全部表现形式，事实上是很难实现的，但是归纳出每类组织的基本特征，以利于在实务操作中进行判别，则是可以实现的，而在目前的各省市实务中，都罕见对各类社会组织基本特点的描述。这些问题的解决最终需要由建立完善的分类依据和类别边界来实现。

三、直接登记的四类社会组织类别界定问题的解决思路

在对社会组织分类的研究和实务中，国际通用的做法是按照社会组织的功能(或提供的产品或服务的领域)来分类，鲜见将社会组织按照登记的难易来分类。但是，在日本的社会组织发展过程中，曾有通过《特定非营利活动促进法》来推动特定的社会组织登记成立的做法。根据我国的社会组织发展现状和当前的社会治理水平，将社会组织按照“直接登记”和“非直接登记”来区分，是我国在对社会组织管理体制改革中的过渡性做法。这一做法的开创性使得类别界定的标准难以通过参照别国做法的方式解决。通过紧紧围绕政策目的本身并结合我国社会组织登记的特点来定位直接登记的社会组织的类别标准是可行的。我国目前在社会组织直接登记政策执行过程中的类别界定问题实际上可以描述为：当与基本分类方法存在冲突或疑问的情况下，采取何种逻辑(原则)进行分析和判断？这将意味着可以考虑通过建立一套分类原则，使之符合本项政策的本意。

因此，在试图解决上述类别界定问题，展开进一步研究中，必须明确，“直接登记的四类社会组织”这一分类方式是对社会组织登记制度改革探索中的过渡性政策，具有强烈的时代特色。这种时效性决定了分类标准必须要满足过渡性政策所应达到的功能：(1)梳理出四类社会组织的意义在于按照“直接登记的四类社会组织”政策展开改革，对现有体制的冲击最小。因此立足于当前已有的官方对社会组织的基本分类是需要把握的第一个重要依据(不排除对现有基本分类方法的微调)；(2)对四类社会组织进行区分的意义在于按照“直接登记的四类社会组织”政策展开改革，对新的社会组织管理体制的形成作用最大。因此必须在衡量各类组织可能与政府产生冲突的可能性、各类组织可能带来的矛盾缓解能力来解读政策并形成分类。因此，各地区社会组织的发育情况、历史条件等也应作为确定各地各类边界的分类依据，允许在定义四类直接登记的社会组织的边界时范围的弹性——即根据各地区社会组织的发育程度和历史条件等决定改革的步伐大小和速度快慢。

遵循上述思路，针对政策执行中甄别出的具体类别界定问题，设置一套认定标准(或分类原则)，将有利于这一政策执行的可行性和准确性。

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