城乡一体化背景下土地权利体系设置的困境与出路

宋晓丽，王湃，黄朝明

（海南大学 政治与公共管理学院，海南 海口570228）

大量事实和研究表明，打破城乡二元化的土地产权制度是推进新型城镇化建设、促进城乡统筹发展的突破口。而土地权利类型的设定以及土地权利内涵的界定又是进一步制定、完善、改革土地产权制度的理论基础。目前土地权利体系存在着重城市轻农村，重建设用地轻农用地，城乡土地权利类型划分标准不统一，农村土地权利类型相对简单、权利内涵界定笼统，新旧权利之间关系混乱等问题。因此，以城乡统筹发展为背景与契机，以城乡一体化发展为目标，重新思考土地权利体系设置的科学性与有效性是一重要的课题。

一、国内外研究现状与趋势

有关城乡土地权利体系方面的研究主要集中在以下两方面：

（一）对农村某种土地权利类型的单独研究，并形成了丰富的成果

主要围绕集体土地所有权、土地承包经营权、农地发展权，从权利性质、主体、权能、在权利体系中的地位等方面进行了深入的探讨。法学界绝大多数学者认为，集体土地所有权是一种民事权利，属于典型的私权。法律及相关行政规章、行政解释对集体土地所有权主体的界定已经趋于统一，即集体土地所有权之主体为农民集体，但 “农民集体”属于何种民事主体在法律上没有作出界定，肖方扬 （1999）［1］，丁关良、周菊香 （2000）［2］， 高 飞 （2011）［3］等 作 了 相 应研究。

陈甦 （1996）、张 少 鹏 （1998）、王 小 映（2000）、黎元生 （2007）等学者提出了将土地承包经营权通过 “物权化”的形式以增加农民收入的观点。［4］目前，《物权法》已经明确界定了土地承包经营权的物权性质，不过 《物权法》中的“土地使用权”主要是指城市的居民、法人和团体拥有的国有土地的使用权，而农村居民拥有的承包土地和宅基地的使用权却没有赋予其完整的“物权”权利内涵。刘俊 （2007）指出 “土地承包经营权”与我国土地公有制基础上的土地利用权利结构体系不相符。在该体系中，土地利用方面的权利均以 “土地使用权”的名称予以类型化，譬如，划拨土地使用权、出让土地使用权、宅基地使用权等，“土地承包经营权”在形式上与之不匹配。［5］

我国立法虽然还没有明确规定土地发展权，但学者们比较一致的观点是，土地发展权是一项可以与土地所有权分离而单独处分的财产权 （物权）（梁慧星1996，江平1999，柴强1993，胡兰玲2002，李世平2002）。［6］对农地发展权的归属主要有3种代表性观点。沈守愚 （1998）、胡兰玲 （2002）、贾海波 （2005）、张友安 （2005）认为农地发展权应归国家所有，土地权利人若要变更土地使用性质必须先向国家购买发展权，类似英国模式，赵琴 （2007）、刘明明 （2008）、沈志远 （2007）认为土地发展权应该归农民集体，季 禾 禾 等 （2005）、 臧 俊 梅 （2007）、 万 磊（2005）、刘国臻 （2007）认为农地发展权应该由国家和农村集体共同分享。［7］

（二）着眼于整个土地权利体系的构建，这方面的研究相对薄弱且比较零散

依据权利束理论，土地权利是一个权利束，由一组权利构成。刘俊 （2006）提出所有权下由设定权、使用权、收益权、发展权和回归权构成结构体系，并对权利内容进行了界定。并提出传统的土地所有权的四项权能，则相应地纳入新型权利结构的土地使用权之中。［5］土地权利应为多层次立体式的体系，且作为一种财产权利应区分公权和私权的范围。沈守愚 （2002），认为土地物权分为主物权和从物权，主物权包括地权 （主权性）、土地产权 （权利性），从物权包括地役权和相邻关系权等。主物权中的土地产权又分为自物权和他物权。自物权是指土地所有权 （国有土地所有权和集体土地所有权），这是一种公有权；他物权是指土地的利用权，包括土地用益物权和担保物权。［8］张金明、陈利根 （2010）认为在财产法的视阈下，土地权利体系远非物权法体系甚至民事权利体系所能涵盖，地权关系首先需要界定国家权利的问题，然后才是所有权主体问题和使用权。将土地财产权分为公法上的土地财产权（国家地权）和私法上的土地财产权 （土地所有权、土地使用权、继承权等）。［9］

综上，关于我国土地权利结构及体系，学术界可谓仁者见仁，智者见智，这为以后的研究提供了思路和方向。今后的研究着重要解决以下问题：

1.土地权利体系的设计应立足于城乡一体化发展，以保障农民土地财产权利为重点，土地使用权的类型要细化，并要显化、强化农地的资产价值。

2.反思大陆法系传统财产权理论，尝试借鉴英美法系土地财产权理论，从以 “所有”为中心向以 “利用”为中心转化，将所有权做虚，使用权做实，以解决资源归属与利用之间的矛盾。

二、现行土地权利体系现状分析

（一）土地权利体系构成与特点

长期以来我国的土地产权结构中是以所有权、使用权、他项权利为一级类型；所有权、使用权下分别划分为国家土地所有权和集体土地所有权、国家土地使用权和集体土地使用权，他项权利下划分为租赁权、抵押权、耕作权等类型，这是二级分类；国有土地使用权按照取得方式划分为出让、划拨、租赁等，集体土地使用权按照用途划分为农地使用权、建设用地使用权；他项权利没有三级分类 （见表1）。

表1 土地权利体系构成

1.我国实行的是土地公有制，没有私有土地，一切土地归国家和集体所有，所有权是一项完整的权利，分为国家所有权和集体所有权。一般来讲，国家和集体分别为城市和农村土地的所有权主体。

2.土地使用权是所有权分离或派生出来的一种权利。所有权与使用权最大的区别在于，所有权主体 （国家或集体）有占用、使用、收益、处分四项完整的权能，最关键是有最终的处分权，而土地使用权主体拥有的土地权能是不完整的，占用、使用、收益和部分处分权，如不能随意改变用途，抵押、转让等。从这个意义上讲，土地使用权是属于二级权利。个人、单位、组织、家庭等拥有的是土地使用权。

3.土地他项权利是在土地所有权和土地使用权以外依法律、合同或者其他合法行为设定的土地权利。土地他项权利也是依法取得的一种权利，同样受法律保护，但它不同于所有权与使用权，如抵押权、承租权、耕作权，地役权等是基于使用权的基础上派生的一种权利，土地他项权利属于三级权利。

由此形成了以公有制为核心，以国家所有和集体所有为基础，以两权分离为特色，以他项权利为补充的特殊权利束构成的体系。

（二）土地权利体系存在的问题

1.所有权、使用权、他项权利逻辑关系不明晰

一级分类是由所有权、使用权、他项权利组成，它们之间是一种什么关系，并列或继分关系？由于没有一个统一的划分标准，在法律条文中也没有对此作出界定，很难说清权利之间的真实关系。新派生的权利也很难确定其在体系中的地位，很难纳入同一体系。如在现实中存在着土地承包经营权、林权、地上权、地下权、农地发展权等权利类型，由于目的不同、分类标准不同、称呼不同，各种权利有的各自为政，有的相互交织，很难做到对应与衔接。名目繁多、不同性质的权利类型、纵横交错的权利关系，对权利人权益的保护以及国家对地籍的管理都带来了很大的困难。

2.分类呈现城乡二元化格局，不利于城乡一体化的发展

二级分类按城乡的不同 （城市土地归国家所有、农村及郊区土地归集体所有）分为国家所有权与集体所有权、国家使用权与集体使用权。由此看来城乡土地权利在体系中属于并列关系，在制度设计上基本处于同等地位 （宪法明确规定国家和集体分别是城市土地和农村、郊区土地所有权的主体，国家为了公共利益的需要可以通过征收变集体土地为国有土地），但在现实中由于各种原因，城乡土地权利的不对等表现得越来越突出 （农村土地不能入市，不能抵押等，由于区位条件和农业用途的限制，农村土地资产价值没有得到切实的体现，同地不同价）。

不论当初制度设计的背景与初衷如何，现有的城乡二元化的土地权利格局，结果会造成或已经造成农民对国家的不信任 （国家是城市土地的所有者，国家以牺牲农民土地为代价来促进城市发展，城市化的主要受益者是市民，国家代表的主要是市民的利益），使得在国家与集体、市民与农民之间成了一种对立甚至矛盾的关系，城乡之间成了利益的博弈关系，这种关系反过来又会阻碍城镇化以及城乡统筹发展的步伐，从而与城乡一体化的宏伟目标背道而驰。

3.分类标准不统一，弱化、虚化了农地用途的权能，同地不同权不同价

国有土地使用权按照取得方式划分为出让国有土地使用权、划拨国有土地使用权、租赁国有土地使用权等，集体土地使用权按照用途划分为农地使用权、建设用地使用权。而土地是集资源属性与资产属性于一身的，前者要求明确土地适宜作为何种用途才能进行开发，后者要求对土地进行确权，确定权利的类型与权属状况，才能利用或交易，这二者应该是相辅相成的。土地 “身份”（市地或农地）的二元化，在一定程度上拉大了城乡居民收益差距 （不同用途带来的），加剧了城乡矛盾关系。

众所周知，农地尤其是耕地，解决的是全国人民吃饭的问题，它关系到粮食安全，乃至国家安全。美国生态经济学家布朗曾在上个世纪就提出 “中国能否养活自己”这一问题，之后中国13亿人口吃饭问题被国际上认为是 “中国威胁论”，且不论是否构成威胁，但就我国耕地数量已经接近1.2亿公顷红线这一铁的事实，对于农地尤其耕地，如同城市的能源、基础设施用地一样，它的社会性、公益性更加凸现。

三、土地权利体系重构的路径

随着我国社会主义市场经济体制的建立和不断完善，经济社会的快速发展，城市化的不断加快，我国土地权利制度与现实的矛盾日益突显。由传统的城乡分割的二元权利体系，过渡和改革为城乡统一的一元权利体系势在必行。

（一）重新定位土地权利体系设置的目标

同一国家和地区，在不同的社会制度下，或在不同的社会经济发展阶段，其土地权利体系的设置也往往不同。比较典型的例子是我国刚解放时期的土地权利有所有权和他项权，所有权包括国有、乡村公有、私有，他项权包括典权、抵押权等；而经过半个世纪的制度变迁，我国现行的土地权利有所有权、使用权、他项权利。随着经济社会发展主题的变化以及人们对土地资产价值的认识，重新定位体系设置的目标，并遵循一定的原则来构建权利体系是最根本性的。

土地权利的设置要与城乡一体化发展相适应，改变 “重城市轻农村、重建设轻吃饭”二元思维方式，将城市和农村的发展紧密结合起来，将国家、集体、农民、市民的利益统一起来，树立同地同权同价的理念。在这样一个指导思想下，取消城乡二元格局的权利结构，同时要求土地权利类型划分标准要与土地用途充分相结合，要将权能与土地用途相联系，重视农地的公益性、社会性，显化、强化农地的资产价值，以此来平衡不同用途带来的悬殊利益，让务农不再是赔钱的买卖，让农地本身变成一个可保值、增值的资产，农民的财产性权利得到体现与保证。

（二）反思土地权利设置的立法理念

自从物权制度产生以来，经过不断的发展演变，形成了在财产权理论的价值取向和思维方式上各具特色的罗马法物权体系和日耳曼法物权体系。这两个物权体系观念的差异对各国的物权立法产生了不同的影响。在罗马人看来，所有权是文明人类组织经济的基础，法律的最重要的目的就在于保护个人的所有权，故对财产权利之归属的界定是一切法律关系的前提。这种法律理念构成了大陆法系财产权制度的原点和核心。日耳曼法中的物权法体系与罗马法不同，它是以对物的“利用”为中心的。这种立法理念为英美法系各国所继受。尽管英美法系财产法中强调财产的利用，以使财产能够发挥出自身的最大效应的观念对现代大陆法系国家的物权立法有一些影响，并且该理念确实在一定程度上克服了罗马法物权体系中存在的诸多弊病，但是否能够在我国以此为依据来构建我国的物权法体系并非没有疑问，而能否以此构建我国物权法中土地权利更需要认真思考。［10］

我国传统的土地权利制度是以土地所有权为中心的财产权利制度安排，其理论基础是大陆法系以财产所有权为中心的物权理论。这一理论和制度安排将土地的所有权和使用权放在不同的层面，赋予不平等的法律地位，片面强化了土地所有权的地位和作用，忽视了对土地使用权 （尤其是农村集体土地使用权）的保护。两权分离是我国土地产权制度的基本特征，因而，在对传统物权理论、财产权理论和制度进行比较和反思的基础上，将土地归属和利用二元结构理论作为我国权利体系设置的理论基础，梳理、整合不同的权利类型，将其统一纳入以所有权为基础、使用权为核心的权利框架中。

（三）以 《物权法》为主要依据，重建权利体系

目前土地权利散见于不同的法律法规及部门规章中，没有统一于法典。土地权利缺乏系统性，对土地权利的名称、内涵均没有严格统一界定，包括哪些权利及其彼此之间的关系不明确。随着社会经济的发展，人们在土地上发生的关系越来越复杂，这种关系必须借助于规定和创设各种各样的权利来规范和理顺，对土地权利的种类和内容做出安排和规定。

《物权法》的制定，为重新解释和建构土地权利体系带来了良好的时机。但 《物权法》中土地权利的类型除所有权外，在用益物权下分为土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权和地役权等，但是这种分类没有包括土地使用权的全部类型，并不能穷尽所有用地类型的土地权利，如没有规定空间利用权、土地发展权。《物权法》在土地权利类型分类上互有交叉，存在重叠情况。如宅基地使用权，它其实就是建设用地使用权的一种类型，都属于土地使用权的范围内。因此，土地权利的设计，应在与物权法的衔接基础上有所突破。

［1］肖方扬.集体土地所有权的缺陷及完善对策 ［J］.中外法学，1999（4）：86－90.

［2］丁关良，周菊香.对完善农村集体土地所有权制度的法律思考 ［J］.中国农村经济，2000（11）：59－65.

［3］高飞.集体土地所有权主体制度研究 ［M］.北京：法律出版社，2011：103－166.

［4］刘灿，韩文龙.农民的土地财产权利：性质、内涵和实现问题——基于经济学和法学的分析视角 ［J］.当代经济研究，2012（6）：62.

［5］刘俊.土地承包经营权性质探讨 ［J］.现代法学，2007，29（2）：170－177.

［6］刘国臻.论土地发展权在我国土地权利体系中的法律地位 ［J］.学术研究，2007（4）：88.

［7］林晓雪，吴金辉，臧俊梅，等.我国土地发展权研究综述 ［J］.广东土地科学，2012，11（2）：13－14.

［8］沈守愚.土地法学通论 ［M］.北京：中国大地出版社，2002：606－610.

［9］张金明，陈利根.试述土地权利的财产法构造——以财产权二元性为基点对现行土地权利体系的反思 ［J］.经济经纬，2010（2）：153－156.

［10］高飞.物权立法与中国农村集体土地所有权改革的现实选择 ［J］.环境资源法论丛，2002，2（00）：119－153.