对我国青少年足球运动发展的政策执行审视

2015-05-16杨成伟张德春孙德朝

沈阳体育学院学报 2015年1期

杨成伟，唐炎，张德春，孙德朝

(1.四川师范大学体育学院，四川成都 610101;2.上海体育学院体育教育训练学院，上海 200438)

在我国建设体育强国的背景下，青少年足球人口之匮乏和足球水平之落后，与我国各项事业的高速发展形成了强烈反差。为此国家出台一系列政策以解决这一问题，相关政策既涉及“举国体制”下的足球后备人才培养，也包括体教结合的校园足球开展;既有职业俱乐部的青少年足球梯队建设，也包含少儿足球的推广普及。然而，令人遗憾的是系列政策并没有产生应有的效果，各级足球国家队的成绩一再走低，青少年足球人口急剧萎缩。虽然2009年，国家体育总局、教育部联合下发了《关于开展全国青少年校园足球活动的通知》及《实施方案》，并启动校园足球活动后，青少年足球人口逐渐有所回升，但问题依然严峻，没有明显证据表明我国足球发展会有质的飞跃。按理说，在我国较为封闭的政治体制下，作为国家政策之一的体育政策理应具有较强的国家控管力，为何作为重点发展项目的足球，反而一直萎靡不振?这种尴尬现象的出现到底是政策本身的偏差引起，还是对政策的执行出现问题所致?美国政策学者艾利森说，在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余的90%取决于有效执行［1］。因此，通过对青少年足球发展的政策进行梳理，并选取经典的米特—霍恩政策执行系统模型对青少年足球政策执行状况进行分析，以期揭示影响执行效果的原因，寻求政策有效执行的优化路径，为后继政策的制定与执行提供参考。

1 米特—霍恩政策执行系统模型的理论阐述

目前，公共政策执行理论研究已发展到了第三代。美国政策学家范·米特和范·霍恩［2］指出:在政策决定与政策效果这一转变过程之间存在许多影响二者的变量，进而构造了一个解释政策执行过程的概念性模型，即米特—霍恩政策执行系统模型(图1)，构建了作为被解释变量的政策执行与大量影响因素之间的关系，认为影响政策执行的绩效要素包括:政策标准与目标、政策资源、组织间沟通与执行活动、执行机构的特性、经济社会与政治环境以及执行人员的价值取向等。其中，政策目标与标准的清晰程度可以影响组织间沟通和执行活动，政策资源是政策有效执行的前提和保障。而组织间沟通和执行活动对政策执行者理解政策目标和标准意义重大。此外，政策执行机构面临的经济、社会与政治环境对实施过程亦有着很强的影响。执行者的偏好对政策的认知、态度也会影响政策执行效果。米特—霍恩政策执行系统模型是典型的“自上而下”执行模式代表，其结合了传统政治科学与公共行政理论，以行政组织的层级原则和由上而下的指挥控制为核心，特别强调代议政治的有效性与行政裁量权的运用［3］，正好契合了在我国的民主集中制下的行政管理模式，直观地为我国的政策执行过程研究提供了一个有价值的起点，确定了一个分析性的范式和方向，为我们处理常见的政策执行问题，寻求到一个可以有效解决的途径。现将其应用于青少年足球政策执行的分析中，期望能更好地透视政策执行中可能存在问题，为政策的有效执行探寻可行性路径。

图1 米特—霍恩的政策执行系统模型

2 我国青少年足球运动的政策历史演进

2.1 青少年足球政策缓慢发展阶段(1952—1977)

新中国成立后各项事业蓬勃发展，1952年中华人民共和国体育运动委员会成立。1995年成立中国足球协会。1956年，国家体委设置球类司，并下设足球科，同年，国家体委发布《青少年业余体育学校章程》，开始学习苏联模式，建立青少年足球业余训练机构，逐步形成“基层业余体校—重点业余体校—专业运动队”的青少年足球后备人才培养体系。1964年共青团中央、教育部、国家体委等下发了《大力开展足球运动，迅速提高技术水平》以及《关于在男少年中开展小足球活动的联合通知》，对青少年足球运动的普及和提高起到了推动作用。这一阶段处于国家控制体育的计划经济时期，体育政策具有较强的公益性，足球政策制定较为合理和政策执行比较得力，为我国建立起了坚定的足球后备人才培养体系，并使得我国的足球运动始终保持在亚洲的上等水平。

2.2 青少年足球政策调控阶段(1978—1991)

改革开放激发了无穷的社会发展动力。1979年国家体委发出《加速提高足球技术水平的通知》，组织编写足球少儿业余训练教学大纲、教材和运动员技术等级标准。同年，邓小平同志提出了“足球要从娃娃抓起”。1980年，国家体委、共青团中央、教育部联合发出《关于在全国中小学生中积极开展足球运动的联合通知》，提出把足球纳入学校体育和共青团、少先队体育活动，并增设了“萌芽杯”“希望杯”等系列赛事，同时完善了“举国体制”培养模式。然而，随着1984年中共中央下发《关于进一步发展体育运动的通知》，提出集中力量发展优势项目的“金牌战略”，使得参与人数多、投入多、见效慢的足球项目逐渐成为“举国体制”的“弃儿”，青少年足球运动发展开始受到影响。虽然1985年全国学校业余体育训练工作会上确定了“体教结合”培养高水平运动员的新型模式，但依然没有缓解宏观政策对青少年足球的冲击。到1991年，各级足球比赛参赛队及人数急剧萎缩，中国足球到了改革的前夜。此阶段的足球政策有所波动，青少年足球运动表现为先期蓬勃发展，之后成了体育政策利益调控的牺牲品，可见我国政策控管力影响之大。

2.3 青少年足球政策密集发展阶段(1992—2008)

1992年，在北京召开了史称“红山口会议”的全国足球工作会议，颁布了《中国足球运动改革总体方案》，明确了中国足球走职业化道路的方向。1993年制定足球事业发展十年规划(1993—2002年)，同时修订足协章程，规定职业俱乐部必须要有自己的梯队，初步建立了与国际接轨的青少年足球培养模式。之后，又颁布了《关于严格按年龄组设置青少年梯队的暂行规定》，首次将我国青少年足球队伍划分为“竞技”和“普及”两个系列。1995年，全国人大审议通过了《中华人民共和国体育法》，为足球改革提供了法律保障。然而，开展职业化足球后，不切实际地将培养青少年后备人才推向所谓的市场，由于足协管理不规范、足球人才培养过度市场化和商业化，导致足球发展环境不断恶化，致使青少年足球经过职业化初期的短暂蓬勃发展后，青少年足球人口迅速萎缩，人才质量急剧下降。虽然2000年全国青少年足球工作会议再次确立青少年足球工作的战略地位，但也无济于事。这一时期是制定政策最密集的时期，但由于宏观政策和中国足协自身因素，政策规划多但缺乏相应的执行方案和标准，导致执行不力，青少年足球发展陷入混乱。

2.4 青少年足球政策逐步完善阶段 (2009年至今)

北京奥运会后，青少年足球相关政策开始步入制度化和重视政策执行的新阶段。为贯彻《关于开展全国亿万学生阳光体育运动的决定》和《关于加强青少年体育增强青少年体质的意见》等文件精神，2009年，国家体育总局、教育部联合下发了《关于开展全国青少年校园足球活动的通知》及《全国青少年校园足球活动实施方案》，并正式启动了校园足球活动。2010年，中国足协推出《“十二五”中国青少年足球发展规划》。2011年《体育事业发展“十二五”规划》明确指出“努力提高足球运动水平”。2013年，国家体育总局、教育部又联合出台了《关于加强全国青少年校园足球工作的意见》，并制定了相关细则保证政策落实。2014年，时隔10年的足代会召开，第一次将教育部领导入选足协高层，为新的一轮“教体合作”共同执行足球政策打下了基础。这阶段的相关政策基本明确了政策执行主体权利和义务，详细制定了执行方案和规划，自此青少年足球政策执行步入新时期。

3 我国青少年足球政策执行路径分析

3.1 青少年足球政策目标与标准情况分析

3.1.1 政策链缺乏连贯性，实施方案和标准缺失作为政策制定决策系统的体育总局及其中国足协和教育部，在制定青少年足球政策时随意性和功利性较大，使整个政策链缺乏连贯性和针对性，往往随着主要领导更替，对政策采取推倒重来的策略，致使延续性和继承性不足。如中国足协从2002年至今，就对中国足球的各项发展提出了9种不同的规划。虽然很多政策不乏真知灼见，政策目标也较为理想，但由于政策执行工具单一、实施方案的研究不够深入、具体执行目标和政策标准模糊，造成执行难的情况，致使政策目标最后往往形成空中楼阁。例如，受宏观政策的影响，青少年足球淡化了原有的“举国体制”，将青少年足球发展推向市场，推向职业俱乐部以及足球学校，但因后继政策缺乏，没有严格的规范和准入标准，致使青少年足球后备人才培养陷入困境。调查显示我国足球职业俱乐部有48.8%没有建立完善的足球后备人才梯队建设体系［4］，足球人才的“金字塔”塔基严重萎缩。

3.1.2 政策法律效力不足，政策目标定位不明确我国青少年足球政策大多由教育部、体育总局以及足协和地方相关部门以行政法规以及更低层次的文件、通知等形式进行颁发，实施中其法律效力明显不足，不能完全约束基层履行政策。如《实施方案》规定对政策经费“各布局城市原则上应按不小于1:1的比例进行配套，以用于地方校园足球各项活动开展”，但是事实上80%以上的布局城市并未执行［5］，可见执行效力之低。同时，具体政策目标定位不明确导致了可操作性差，如校园足球政策方面，按政策宗旨，校园足球活动是“阳光体育运动”的配套工程，其目标是“普及足球知识和技能，形成体教结合的青少年足球人才培养体系”。其指导思想是“以增强学生体质为宗旨，培养全面发展、特长突出的青少年足球后备人才”。那么其目标到底是“普及”层面的足球推广活动，还是“提高”层面的后备人才培养途径?这一具体目标比较模糊，导致执行主体按各自的理解进行执行，体育部门主导的按后备人才培养执行，而教育部门自然偏重兴趣培养，其政策效果自然不尽如人意。

3.2 青少年足球政策资源情况分析

政策执行资源是指政策执行过程中所需要的各种资源，包括经费资源、物质资源、人力资源和权威资源等［6］。影响我国青少年足球发展的政策资源主要是经费资源和人力资源。

3.2.1 政策执行经费资源有限尽管中国足协一再强调青少年足球的重要性，但政策执行经费资源投入却十分有限。在中国足协内部虽然设置了青少部，但每年划拨的经费仅400～500万元，却要负担U19国青队、U16国少队的各类费用以及举办全国各级青少年联赛(U19、U17、U15)和预备队联赛的经费。在校园足球方面，2009年体育总局计划每年划拨4千万元用于青少年校园足球工作，2013年将经费调整到5 600万，虽然总量看似可观，然而分摊到全国48个布局城市的5 000多所学校无疑是杯水车薪，而非试点学校经费还无从谈起。在职业俱乐部和足球学校的青少年后备人才培养方面，多数俱乐部和足球学校出于自身利益考虑，更是缺乏对青少年足球后备人才培养资金的投入。根据《中国足球协会注册管理暂行规定》:“各俱乐部每年应将俱乐部资金投入的10%用于青少年足球的发展”。然而调查发现，仅2家俱乐部经费投入超过10%。部分足球学校和俱乐部由于经费欠缺，不得不大肆收取学费以满足政策执行。同时，经费资源不足直接导致场地设施严重不足。资料显示，在校园足球布点学校，适合中小学开展足球活动的人工草场地和天然草场地仅占40%［7］，场地的缺乏也严重影响了青少年足球的开展。

3.2.2 政策执行人力资源不足足球教练员是青少年足球政策执行中的主要人力资源因素，对实现政策目标起着决定性作用。政策人力资源不足表现为足球师资力量短缺和素质不高。数据统计显示，截至2013年12月，中国足协培训各级教练员15 188人，其中大部分为C、D级，共12 617人，反观日本获得各级足球教练资格人数达61 291人。由此可见，教练员短缺是我国青少年足球发展的短板。同时，调查显示，作为校园足球执行人员的教师及教练员48.4%为体育院校非足球专业毕业生，34.4%为足球专业毕业生，10.1%为退役足球运动员，而不具备任何教练员等级的人员比例占到53.4%［4］，可见青少年足球从业人员业务水平不尽如人意。此外，足协对教练员培训投入非常有限，教练员的职后培养严重不足。因此足球师资问题导致了政策执行不力。

3.3 青少年足球政策执行组织间沟通和执行活动分析

政策执行组织理论学派认为，任何政策都要通过一定的组织得以执行。我国青少年足球政策执行组织主要包括:体育总局领导下的足协和地方体育部门及其管辖的职业足球俱乐部、教育部门领导下的地方教育部门及其管辖的学校。足球俱乐部和足球学校的青少年足球后备人才培养由于市场化需要，其政策执行组织体系较为简单，但由于梯队建设见效慢，经常出现消极执行政策、轻视足球后备人才培养的情况。而在校园足球活动中，政策执行组织沟通采用自上而下的垂直领导模式。各级足球领导小组虽由体育部门和教育部门的有关领导共同组建而成，但是其下设办事机构基本上设在足协或体育局相关处室;体育部门处于管理主导地位，足协承担起“既管且办”的角色，联合领导小组形同虚设［7］。然而，作为政策目标群体的青少年所在学校隶属于教育部门管辖，校园足球开展管理权却在体育部门，由此造成管理权限与管理范围不匹配的情况，最终造成执行的效率低下。公共政策执行的理论指出，多机构共同作用于一个公共政策并不是完善的设置，因为这样会增加绩效考核的难度和政策的执行成本，以及可能产生各自为政的问题。因此经常出现教育部门和体育部门举办的部分足球赛事各自为政，互不认可对方主办的比赛，使得各方利益受损。

政策的有效执行需要执行组织间通过各种方式，明确制度化程序、规范、激励和惩罚机制。虽然为保障青少年足球政策的执行，各级政策执行主体制定了相关规章制度，但也存在评估标准不规范、政策执行机制不健全、评价机制不完善的问题。对学生、教练学校和基层政府的评价体系里没有或少有足球开展考核指标，加上缺乏激励和惩罚的政策执行动力机制和监控机制，造成政策在执行中失效。如《实施方案》明确规定，对参加培训和持有足球教练员证书的教师，在职称评定上将作为一个重要条件，地方体育部门也应将“全国青少年校园足球活动的联赛”纳入体育竞赛等级运动员评定计划中去。但从调查的结果得知，这些激励政策落实的学校只占6%，部分落实占26%，没有落实的占68%［5］。同时没有相应的制度化规范，导致没能建立起完善的青少年足球联赛体系，部分高中、大学联赛断层，致使青少年的足球前景入口不通、出口不畅，进一步影响了青少年足球政策的有序执行。

3.4 青少年足球政策执行机构特性因素分析

政策执行机构特性包括组织的结构特征和组织人事的非正式属性，如机构层次组织能力和内部科层控制力等。青少年足球运动发展是一项宏大工程，政策涉及的场地设施、资金来源和组织机构具有涵盖多部门和多领域特征。我国青少年足球政策执行的机构主要包括教育部、体育总局及中国足协和地方教育、体育部门等少数领域。中国足协是青少年足球政策制定和执行的最主要机构，其职能是“管理和普及”足球运动。然而中国足协地位一直以来饱受质疑，其更多地体现了国家体育战略和政府体制改革的意志通过法律、政策推行赋予了主体合法性，但其缺乏坚实的民间性和自发性，却享有国家法律赋予的法律地位和具有强制性的法律权限，加之由于其本身的“官办”色彩，行政监督变为了行政控制和渗透，几乎不存在独立的外部行政监督体系［8］，造成出现相关的法律规范不完善，权力赋予不民主，内部管理混乱和司法监督缺失等问题。加上其政策咨询系统能力不足，政策决策系统科学化、民主化不足，致使在足球政策的实施方案制定和具体执行上出现大量问题。而作为青少年足球政策执行机构的地方体育部门，其主要任务是挖掘培养足球后备人才，其政绩体现在球队出成绩上，在其主导的校园足球管理所制定的组织目标、执行方式必然从自身利益出发，将校园足球政策执行逐步演变为对少数精英的培养。而教育部门开展足球运动的宗旨是将足球作为促进学生的全面发展的一种教育手段，目的是增强学生体质，培养足球运动兴趣、普及足球知识和技能。政策执行理论认为，政策执行过程是各个执行主体为实现自身利益，进行各种策略较量的利益博弈过程。因此，体育、教育分属不同部门，拥有各自的属性，作为青少年足球政策的共同执行主体也必然各自争取不同利益，致使政策执行结果偏离政策的初衷。

3.5 青少年足球政策执行人员价值取向分析

公共政策执行人员的价值取向即对政策的认知、认同程度和反映倾向将严重影响政策执行的成败。学校和足球俱乐部以及足球学校是青少年足球政策的基层执行组织，而具体的执行人员主要包括各级相关管理者、学校校长、足球教师、教练员等。职业足球俱乐部和足球学校管理者由于自身利益和认知有限，过多追求短期效益，对青少年足球政策的执行采取回避和敷衍执行，调查表明我国足球职业俱乐部中建有完善的青少年足球后备人才梯队还不到50%［9］。在校园足球政策执行方面，校长是影响校园足球政策执行的第一人。正如足球名宿金志扬所言:“在校园里他们踢不踢球，不是听足协的，也不是听教练的，而是听校长的。”［10］然而，在“分数第一”的教育评价体制下，因害怕体育锻炼影响升学率，学校校长政策认同自然不会太强，加之其对校园足球政策认知的欠缺，使政策的执行被敷衍和推脱，导致除校园足球布点学校外的很多学校禁止踢足球的现象屡见不鲜。作为基层足球教练员而言，尽管对青少年足球政策的认同度高，但因普遍相对缺乏再学习能力和创新能力，政策理解能力和主动解决问题的执行能力有限，导致容易出现执行偏差。加上体育教学工作和其他学科教学工作在学校相关待遇中得不到均等对待现象也较为普遍［11］，也影响了其政策执行的积极性。另外，足球是运动伤害风险较大的项目，由于我国学校体育伤害事故处理机制不完善、伤害事故的责任分担机制和社会赔偿的保障制度不健全，基层执行者担心承担赔偿风险，也导致执行动力不足。

3.6 青少年足球政策执行社会环境因素分析

有利的政治经济和社会环境容易动员政策执行所需要的资源，以激励有关组织或目标群体的参与和支持。目前足球发展的外部社会环境影响了青少年足球政策的有效执行。一直以来，“万般皆下品，唯有读书高”的价值标准决定了包括足球在内的体育在校园的实际地位，传统的应试教育体制使升学率成为评价各级教育主管部门政绩及学校优劣的主要标准，导致青少年足球在升学率和分数面前都显得苍白无力。调查显示，在升学和考试压力下，我国近70%的毕业班学生在休息日和节假日参加课外辅导，平均每人要参加3个辅导班;将近70%的学生在上课日每天的家庭作业时间超过两小时，50.9%的学生课外活动时间不足半个小时［12］，学生空闲时间不足，足球活动自然更是难以开展。同时，一段时间内的职业足球“假赌黑”等负面形象以及国家足球队长期处于低水平，致使足球发展环境和足球文化氛围不断恶化，也一度引发了人们对足球的反感之情。加之因城市化的发展，我国60%以上学生的居住环境已不具备进行体育运动的条件［12］。此外一些落后的观念致使整个社会缺乏对体育的信仰和敬畏，甚至把踢足球视为不务正业。因此，青少年足球问题不仅仅是球的问题，也是民族精神、社会风貌的浓缩。这些社会环境因素客观上造成了青少年足球政策不利的执行环境。

4 促进青少年足球政策有效执行的优化路径

4.1 明晰政策目标，健全政策体系

我国体育公共政策应为促进国民健康水平与构建和谐社会服务。因而，在政策制定导向上，要将包括青少年足球在内的体育项目和体育公共服务作为大众福利、促进社会公平、改善人民生活质量、减缓社会矛盾，以及培养现代化公民等重要手段与方式，提升到践行“伟大中国梦”的高度上，加强政策执行方案的规划和执行标准的研究，提升政策目标、完善政策体系。具体到青少年足球方面要明晰足球发展目标，在广泛普及的基础上发掘资质优秀的青少年运动员。在“普及”方面，以教育系统为主导发挥校园足球活动的作用，提升青少年足球兴趣，提升体质健康水平，提升足球人口，在此基础上为青少年足球后备人才尽微薄之力。在“提高”方面，以体育系统及足协为主导，借鉴日本“足球俱乐部训练中心制度”［13］。恢复以前“举国体制”模式下以“业余体校”为核心的三级训练网，并加以适当改造，形成县、市、省、国家相衔接的足球训练中心，作为我国青少年足球训练的重要基地。形成青少年足球运动员文化学习在学校、专业训练在中心的新型体教结合的后备人才发展模式。

完善青少年足球政策体系，加强相关政策配套。理性选择制度主义认为外部制度规则的改变必然会引起人们选择的改变。因此修改部分影响本政策执行的其他政策，为政策执行创造条件，如国家体育总局决定从第11届全运会开始增设了男女青少年组比赛，并增加了奖牌的权重，以提升各地方对青少年足球培养的重视度。据统计，已经有22个省市恢复组建了消失多年的青少年足球队［14］。此外，还应调整学校意外伤害的处理办法，可参照国外，学校可以政府免责权、共同过失和免责协议等抗辩理由免除自身及教师的民事责任，并根据甘冒风险理论［15］，强化个人责任意识，通过保险获得救助，将个人运动风险转由社会分担，从而减轻了足球运动的目标群体和执行者的压力。

4.2 多渠道拓宽政策执行资源

从宏观上来说，正是由于资源不足才会引发政策问题，而资源不足又导致政策问题解决滞后［16］。在足球发达的荷兰、西班牙等国家，每年足协收入近50%都要投入到青少年足球中，以保证执行经费的充足。日本足协仅2010年在教练培训方面投入就达33.74亿日元，为执行人员素质发展提供了有力的保障。因此我国应加大划拨足球专项基金力度，同时开辟青少年足球开展经费的多元投入途径，鼓励公共体育资源、企事业单位、社会团体、个人为青少年足球活动服务。2014年全国学校体育工作会议上，教育部提出用3年时间把校园足球试点学校从5 000余扩至2万所，对足球场地师资需求进一步加大。因此，应加大足球场地设施建设力度，加强足球师资队伍建设，大幅度增加足球师资，调整中小学体育人才引进制度，吸收退役足球运动员进入本领域，加大足球教练员、裁判员培训力度，保证政策执行人力资源的数量与质量。同时为弥补政策执行的人力资源不足的问题，可以借鉴英国的志愿者服务，在英国仅2001年就有超过43万人次的志愿者为各种足球活动提供了总数超过960万小时的志愿服务［17］。因此，应大力引入退役球员和志愿者，采用“请进来”和“送出去”的方式缓解足球师资和学校足球教学服务供给不足的问题。

4.3 整合政策执行机构组织体系

政策执行组织理论认为政策的执行需要依托高效和强有力的组织体系。青少年足球工程量巨大。应以多部门、跨领域和多层次的理念进行政策规划和执行，逐渐形成政策制定、细化和执行的科学化管理体制与运行机制。成立以国务院为领导的教育部、体育总局及足协、卫生部、社会与保障部以及共青团中央等部门联合的政策制定主体，建立包含依托体育院校专家、科研人员和教练员在内的专家库形成政策咨询系统，制定切实可行的政策规划方案。成立地方政府领导下的教育、体育、财政以及卫生等多部门联合的第二层级政策执行主体，以确保具有足够的决策权力来调动大量的政策资源保障政策的顺利实施。成立以校长为领导和足球老师为执行者的基层学校以及社区联合的具体执行体系。在政策方案制定或再制定阶段，校园足球方面应主要发挥教育系统的重要作用，在竞技足球方面应主要发挥体育系统的重要作用。在政策执行阶段则应得到学校、社区、地方政府和公益机构的大力协助，同时加强青少年足球俱乐部或足球组织建设，为青少年参与足球活动创造条件。

4.4 加强政策执行机制和监控机制建设，提升执行主客体对政策的认同

公共政策也是为解决冲突性要求并为合作提供激励的一种行动模式，因此应加强青少年足球政策执行机制建设，建立更为有效的评价体系和激励机制。在竞技足球方面，对职业足球俱乐部和足球学校加强监管，提升其对青少年足球后备人才培训的认识，使其自觉有效地加强青少年足球梯队建设。校园足球方面，将青少年校园足球指标纳入各级政府考核和各类学校的评价体系，对各级政府以及学校按地区进行评比和排名，排名靠前的可给予办学评估、资金或者政策上的奖励，并对开展不力的地区给予通报批评和实行行政问责。同时，建立学校内部激励机制，对校园足球工作开展得好的班主任和体育教师进行奖励，提高其执行待遇，以增加执行积极性和对政策的认同。将学生足球等体育活动纳入个人综合考核的评价体系内，以激发青少年参与足球运动的驱动力。建立政策执行监控保障体系、完善政策执行监控机制，成立以政策制定主体、政策执行主体和青少年群体结合的多层次政策监控主体，建立青少年足球活动档案，教育、体育行政主管部门定期督导稽查并及时发布监控报告，对政策执行情况进行切实有效的监控。此外，政府职能由“管制型”政府向“服务型”转型的背景下，青少年足球管理机构应增强服务意识，提升政策执行主客体对政策的认同。

4.5 优化政策执行环境

青少年足球问题单纯在体育领域做文章还不能有效解决政策问题，应突破学校体育的限制，使青少年足球向社会与自然环境回归，将校园足球运动延展至家庭、社区和各体育组织之中。在整个社会、各个相关领域都要为青少年足球锻炼创造一个良好的条件。首先，媒体要多对足球进行正面宣传。大众传媒对人们的价值观念具有导向作用，对人们的行为活动具有暗示作用［18］，如日本漫画《足球小子》就影响了一代人，很多日本球星受其影响走上了足球之路，因此要多报道足球运动，提高整个社会对足球运动的认识。其次，要完善体育公共服务，特别是要完善社区青少年体育服务平台，发挥社会在青少年足球活动中的应有作用，保证学生校外足球活动的组织性和系统性。最后，加强家庭教育，养成家长孩子一起进行足球活动等项目的锻炼习惯。家庭的体育态度和家长参与体育锻炼的频度与时间对青少年体育锻炼认知度、喜欢度和参与度影响具有显著性意义［19］。家长不仅要在态度上支持青少年参加锻炼，还要在行动上做青少年的榜样，带动孩子一起响应政策。如此，方可形成三位一体的青少年足球运动促进体系，使青少年足球政策的执行有一个多方协调互动的良好环境。

5 结语

我国青少年足球政策经过缓慢发展、政策调控、密集发展和逐步完善等阶段后，青少年足球政策执行逐渐步入正轨。然而其政策执行效果并不理想，通过米特—霍恩政策执行系统模型分析发现:青少年足球政策链缺乏连贯性、执行标准缺失，政策法律效力低下、政策目标定位不明确，政策执行投入经费资源和人力资源不足，政策执行手段单一、政策执行组织互动沟通不足，政策执行的各机构自身存在缺陷，执行者政策认同度不高、执行动力不足和政策环境不利等因素，加上各因素之间相互作用制约了青少年足球政策有效执行。因此，应在明晰青少年足球政策目标、完善政策体系和拓宽政策资源的前提下，整合政策执行组织机构，完善执行机制与监督机制和优化政策环境，以提升执行主客体的政策认同。如此下去，青少年有条件、能主动进行足球运动，可以预见，随着青少年足球人口不断增加，我国整体足球水平的提升指日可待。

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