疏解北京非首都功能问题研究

范和香

疏解北京非首都功能是京津冀协同发展的关键环节和重中之重，是一项复杂的系统工程，对于推动京津冀协同发展具有重要的先导作用。自去年习近平总书记视察北京并发表重要讲话以来，市委市政府坚决贯彻落实讲话精神和《京津冀协同发展规划纲要》，把有序疏解北京非首都功能作为首要任务来抓，坚持严格控制增量、有序疏解存量，积极稳妥推动一般性制造业、区域性批发市场、部分教育医疗机构等重点领域调整疏解，并取得了初步成效。但同时也存在以下问题：一是推动非首都功能疏解的体制机制还不顺畅;二是疏解非首都功能的政策还不完善;三是承接地的基础设施和公共服务等配套条件还存在差距;四是在功能疏解的同時带动人口疏解的有效措施还比较缺乏。在深入调研的基础上，市政协联合调研组对有序疏解北京非首都功能若干重点问题进行了综合分析研究。

明晰实现路径

切实加强疏解非首都功能市级层面的统筹协调。疏解工作应强化市、区联动，加强统筹协调。一是在市级层面建立疏解非首都功能专项工作小组的基础上，注重整合各部门及部分区县已有的产业转移对接平台，建立市级疏解工作对接体系，实现各平台信息资源共享，并由市级层面整体与周边省市进行对接，促进产业转移有效有序推进，避免出现“多区对一市、一企多地争”的无序竞争局面;二是考虑到疏解工作的长期性和复杂性，有必要组建一个机构来专门研究调整疏解非首都功能问题，为市级层面加强调整疏解顶层设计提供智力支持。

把疏解非首都功能深度融入京津冀“十三五”规划。按照《京津冀协同发展规划纲要》和《关于贯彻〈京津冀协同发展规划纲要〉的意见》的要求，加快修改北京城市总体规划，重新调整区县功能定位，精心编制“十三五”规划，推进“多规合一”，加强与津冀的规划衔接，推动完善跨行政区、跨领域规划对接机制，将有序疏解非首都功能相关内容深度融入京津冀“十三五”规划之中，按照京津冀区域整体功能定位和三省市功能定位，形成三地统一的产业发展布局规划和上下游联动机制，促进产业有序转移。

进一步夯实有序疏解非首都功能的法律基础。依法疏解、依规操作是国外特大城市功能疏解的宝贵经验。比如为解决首都人口与产业过度集中问题，东京1956年制定了《首都圈整备法》，首尔1982年颁布了《首都圈整备规划法》，通过强制措施推动产业和人口向外疏解。疏解北京非首都功能也必须有充分的法律依据，应在中共中央、国务院颁发的《京津冀协同发展规划纲要》基础上，进一步运用法治思维和法治手段，积极推动京津冀区域发展规划的立法进程，并考虑将北京市疏解非首都功能实施方案提交市人大审议，用法律保障来夯实京津冀协同发展国家战略的严肃性和权威性，为疏解非首都功能执行层面打造有力的法律法规保障。

把握好疏解非首都功能的层次和节奏。疏解非首都功能重在优化北京空间布局，首先一定要做好本市城镇发展规划和产业布局规划;疏解非首都功能是京津冀协同发展的关键环节和重中之重，还必须做好与津冀两地的对接工作;疏解非首都功能应体现首都经济服务全国、辐射全国的特点，疏解的承接地可以不局限于京津冀。另外，疏解北京非首都功能不可能一蹴而就，必须把握好疏解的节奏和时序。一是按照“先易后难”的原则，对于能够达成共识、把握准确的领域和项目，要抓紧实施、全力推进;对于牵涉众多、关系全局的复杂问题，要深入研究、谋定后动。二是对于工业企业的疏解，应根据各地区企业集聚程度，结合我市总部经济特征和科技资源优势及企业实际情况，由内而外、先小后大分层有序疏解，可率先疏解三环以内的禁限企业，近期应把非总部企业或产品科技含量低的一般制造业作为主要疏解目标。

完善相关配套政策

科学评定疏解对象，统一执行层面的疏解标准。一是全市在执行疏解政策上要按照区域要求统一并细化标准，特别是统计与财税、工商等部门对于疏解项目或企业的评定标准要予以统一;二是北京市疏解后腾退出来的空间也需要规划、工商、消防等部门对新入驻企业使用统一规范的准入标准;三是要把非首都功能和城市保障功能区分开来，对一些保障城市运行和民生需求的功能不能简单地关停或疏解，比如生活性服务业和资源回收产业，可以通过加强管理、转型升级，使其更好地服务于城市运转和民生需求。

制定相关鼓励政策，调动疏解对象外迁积极性。为解决关停企业和外迁企业搬迁动力问题，提高其调整搬迁的积极性，在市级层面统一制定相关政策非常有必要。一是对本市调整疏解的企业在税收、土地、资金、人员安置补偿标准以及主动搬迁的奖励政策等方面，尽早出台详细规定，避免不同企业及职工相互攀比;二是对搬迁企业资产转让和拆迁补偿收入免征增值税、营业税和企业所得税，对搬迁企业购置房屋土地减免契税;三是对调整疏解企业职工安置、分流、培训等方面给予政策支持，并尽早研究转移人群在京津冀区域内社保同城化相关政策措施。通过引导企业主动转型或搬迁，有效降低北京疏解非首都功能的实施风险。

开辟多元化融资渠道，弥补调整疏解资金缺口。企业调整疏解和停产退出涉及的人员比较多、历史包袱较重，资金缺口较为明显，单凭企业自身的力量是难以筹集的。建议：一是统筹疏解非首都功能所涉及的财税、土地政策和补偿机制，通过资产转让、提前搬迁奖励、人员安置补偿、政策性银行贷款等多种方式，建立多元化的融资渠道;二是市级财政设立非首都功能疏解专项资金，加大对区县重点疏解项目财政专项转移支付的力度;三是区分不同情况，允许被疏解的企业对原址土地在符合规划的前提下进行合理开发，并将土地开发所得资金用于企业搬迁、人员安置、产业转型和解决历史遗留下来的问题。

提高禁限企业经营成本，促进存量产业疏解转型。对于合法合规经营的企业，疏解工作推进中缺乏政策依据的，不宜用行政手段进行强制搬迁，尤其是对具有经营性质的企事业单位，必须尊重市场规律，主要依靠经济手段进行疏解，充分发挥市场机制的调节作用。一是通过加强公共资源使用管理提高需要疏解产业的经营成本。按照差别化、阶梯式方式，推进水、电、气、热等资源性产品价格改革，统筹研究本市不同区域的非居民差别电价、差别水价等一系列政策，并对禁限产业提高用电、用水价格。二是通过加强税收征管、严格排放标准提高需要疏解产业或商户的经营成本。三是通过加强农村合同规范管理提高土地收益，研究制定农村产业用地租金标准、产业准入标准等，引导其吸引规模化、产业集约型的项目入驻。通过以上政策措施，努力推动部分产业转移疏解和低端业态转型升级，引导经营者主动选择是否经营、在哪儿经营，进而实现存量疏解和产业转移。

优化疏解项目承接地产业发展环境

努力缩小承接地与北京基础设施和公共服务的差距。要尽快改变目前津冀两地尤其是河北省产业承接地基础设施、公共服务与北京差距大的状况，以调动本市企业外迁的积极性。一是在加强京津冀三地交通、物流网络体系建设基础上，协调当地政府加快产业承接园区水、电、气、热等基础设施建设，注重教育、医疗等公共服务机构的规划配套，切实缩小与迁出地的差距。二是协调承接地政府出台鼓励北京的教育医疗机构搬迁到当地、在当地办分校分院以及开展合作的相关政策，有效带动承接地提高公共服务水平。

明确承接地鼓励疏解企业在当地发展的各项政策。津冀两省市一些产业承接地相关政策不明确，也影响了企业转移疏解的积极性。建议北京市加强与承接地对接协调，明确承接地的各项鼓励政策：一是协调承接地进一步明确对搬迁企业在税收、土地、人才、社保等方面的优惠政策，推动完善跨区域的人才流动、子女入学、就医结算、养老保险转移等政策，建立京津冀相互衔接的劳动用工和企业资质互认制度;二是协调承接地做好园区规划，明确产业发展方向，为落户企业建立绿色通道，帮助企业在当地落地生根、改制转型、升级壮大;三是协调国家相关部门，争取在承接地建设的中关村科技园区分园享受中关村园区的同等政策，并协调推动将入园企业的新产品、新技术优先纳入京津冀政府采购目录;四是积极争取将现行的中关村国家自主创新示范区先行先试政策的适用范围扩大至北京新机场临空经济区、滨海新区、曹妃甸现代产业园区以及京津冀区域其他符合条件的产业园区。

积极推进共建产业园区，创新利益分享机制。异地共建产业园区是弥补疏解非首都功能对北京市财政收入影响的有效办法。北京应在落实好《京津冀协同发展产业转移对接企业税收收入分享办法》，解决税收大户外迁造成收入损失过渡期补偿问题的基础上，积极推动中关村科技园区及其分园在津冀两地和其他省市共建产业园区，这种方式既可打造北京产业疏解转移的有效平台，又可长期分享共建园区产值和税收分成。一是应借鉴长三角地区共建产业园区的成功经验，积极探索援建、托管、股份合作、总部经济异地生产等多种合作模式，创新共建产业园区税收分成、投资支持、税费优惠等互利共赢政策;二是在异地共建园区企业资质跨区域互认、产值核算入统、转移企业优惠政策、节能减排责任分担等方面强化制度对接协同，从而使产业转移承接有规可依、进程提速。

试点联合政府采购，促进京津冀金融协同发展。根据政府采购法律规定，围绕京津冀协同发展的重点任务，建议在环境保护、交通建设、药品采购等领域，试点京津冀联合政府采购，统一技术标准，降低服务成本。在推进京津冀金融协同发展方面，应重点解决金融政策衔接不足、金融监管协调不够、金融发展水平差距大等问题，建议：一是以金融政策协同、金融监管协同、金融资源协同为重点，制定京津冀金融合作规划，打造三地一体的监管体制，三地金融机构在区域内设置分支机构，视同在同一行政区划内，整体提升区域金融发展层次，使金融业能够更好地支撑产业转移;二是鼓励区域内金融机构跨行政区划参股，设立京津冀开发银行或组建跨行政区划的金融控股公司，为区域发展提供长期稳定的支撑;三是发起设立京津冀协同发展国家基金，为京津冀地区基础设施建设、产业合作等有关项目提供投融资支持。

把北京郊区县作为疏解非首都功能的重要承接地。一是要把北京郊區县作为承接北京中心城区非首都功能和人口疏解的重要承接地，中心城区需要疏解的教育、医疗机构要优先考虑远郊区县，并采取整体搬迁、办分校分院等多种方式，争取每个郊区县都有1—2所优质中学、高等院校和三级甲等医院，以吸引中心城区人口到远郊区县发展和居住，缓解中心城区人口、交通压力;二是进一步明确北京各类产业的疏解方向，哪些产业去天津，哪些产业去河北，哪些产业去远郊区县，要按照各区县功能定位，做好全市城镇发展规划和产业布局规划，把适合在北京远郊区县发展的产业留在北京，解决远郊区县职住不平衡问题;三是进一步加大对郊区县基础设施、公共服务设施投入力度，大力推进公共服务均等化，为郊区县承接部分非首都功能的疏解打好基础。

把人口调控任务落到实处

充分认识人口调控任务的艰巨性，把人口疏解作为头等大事来抓。《京津冀协同发展规划纲要》对本市城六区人口调控和全市人口总量提出了明确要求，这是疏解北京非首都功能最艰巨的一项任务。建议认真总结北京过去人口调控的经验和教训，把人口疏解作为头等大事来抓，尽快修订完善相关法规，单独制定北京市人口调控工作方案，分解工作任务，明确鼓励政策，制定具体措施，深入研究人往哪里走、怎么走等现实问题，并做到全市一盘棋，防止被疏解人群在北京范围内转圈;各区县也必须制定各自的人口调控方案，把人口疏解任务逐项落实到需要搬迁的企业、机构和项目，落实到每项具体行动和措施。

建立健全财政转移支付机制，鼓励人口疏解转移。围绕全市人口疏解的任务目标，发挥财政转移支付制度的调控作用。一是按照各区县人口调控目标，根据“多疏多得、少疏少得”的原则，建立市对区县一般性转移支付资金分配与人口调控挂钩机制，鼓励区县降低人口总量。二是调整现行人口疏解过程中的公共资源建设和后期社会管理费用补偿机制，由市、区县共担补偿费用改为全部由市级财政负担，支持输入区承接核心区疏解人口。

严格规范腾退空间、土地的利用与开发，防止疏解后人口再度聚集。对城六区疏解转移腾退出的建筑和土地，要区别不同情况审慎进行利用和开发，防止过度利用开发再度出现新的人口大量聚集。建议五环内的腾退土地禁止进行商业开发，主要用于增加城市绿地、增加停车位、改善居民生活条件等公共服务设施;腾退出的违规建筑应坚决拆除，恢复原定土地用途;腾退出的合法建筑除用于改善公共服务、提升生活服务业品质外，可适量发展聚人少的高精尖业态。五环至六环的腾退土地应限制进行商业开发，按照新修改的城市总体规划及土地利用规划的要求，在符合土地使用方向前提下适度进行腾退土地二次开发，且开发项目要符合首都新增产业目录要求。

进一步加大城市管理力度，遏制外来常住人口过快增长。要顺利完成北京人口调控任务，必须扭转外来常住人口增长过快态势，同时还要避免人口疏解后又重新出现新的外来人口无序聚集，加大城市管理力度势在必行，应从合法住所、合法租赁、合法经营、合法就业等方面来夯实执法依据，尽快解决北京城市管理“松”和“软”两大问题。一是加快破解直管公房管理滞后难题，在中心城区试点直管公房租金调整、房屋租赁、使用权交易以及准物业管理等方面改革政策，严禁新增直管公房擅自改变用途、转租转借等行为发生，防止造成与旧城文化保护不相符的一些低端产业和业态大量聚集;二是坚决严厉打击违法建设，建立拆违综合执法长效机制，对从事生产经营、出租牟利、占压公共空间、影响城市景观、存在安全隐患的违法建设进行重点拆除，并完善违法建设发现机制和执法机制，把违法建设消灭在初始阶段，防止积重难返;三是配合提升生活性服务业品质三年行动计划的实施，坚决取缔无照经营、违法经营和占道经营，挤压低端业态生存空间;四是对临街住宅拆墙打洞、群租房和地下空间违规住人等问题必须持续加大治理力度。

（作者单位：北京市政协经济委员会）

责任编辑：谭   丁