彭真在北京郊区土地改革中的法治思想

肖谢

1949年10月至1950年3月，彭真同志经过三个批次实施，成功领导了北京郊区的土地改革。北京作为首都的特殊地位，京郊土地改革的顺利完成不仅对于北京的政治稳定和生产发展具有重要意义，而且对全国其他城市郊区的土地改革具有重要的借鉴意义。分析京郊土地改革面临的形势任务，总结彭真同志采取的具体措施，揭示出其背后蕴含的法治精神，对于当前我国正在推进的农村土地制度改革具有重要价值。

当时北京郊区土地改革的形势任务

解放初，由于新中国处于特殊的历史时期，北京郊区土地改革形势复杂、任务艰巨。概括起来讲，彭真同志在京郊进行土地改革时，主要面临着如何对待和处理四大关系。

一是老解放区经验与北京郊区实践的关系。在京郊土地改革之前，老解放区已经完成了土地改革，积累了丰富的实践经验，老解放区与京郊的改革背景存在差异，能否将老解放区的土改经验直接运用到京郊是一个需要面对的问题。京郊土改之前，毛泽东同志就曾提出：“‘实行土地改革一条，实行于大城市附近的种菜地有很多不适宜的地方，乡村中的土地改革办法，决不能施行于大城市附近。”彭真面对的是与老解放区情况完全不同的，具有新情况、新问题的京郊地区，需要在老解放区土改经验基础上走实事求是的路线，探索京郊土改模式。

二是阶级斗争与社会稳定关系。革命历史时期，阶级斗争十分必要且不容松懈，但是各个时期的阶级斗争需要与社会形势相结合。京郊土改的社会形势是饱受战争摧残后，农民需要休养生息，渴望安定的生产生活环境，这就要求在土改过程中正确处理阶级斗争和社会稳定的关系。在《我们应如何执行中央关于一九四八年工作的指示》中，彭真就曾提到：“华北解放区基本地区的土地改革业已大部完成，今后华北解放区后方全年的中心任务就应转到恢复与发展生产方面去，使农业、工业生产都提高一寸，使农民实际获得土改的物质利益，以扩大与巩固土地改革的胜利。”

三是土地所有权与使用权关系。自古以来，土地作为农民生存的重要依赖，是农民安身立命的根本，同时土地也是整个社会的最宝贵的财富，在历史的各个时期发挥着不同作用。土地归谁所有是一个重要的问题，马克思主义理论将土地产权制度分为土地所有权以及由其衍生出来的占有权、使用权、收益权、处分权、转让权、抵押权等权能组成的权利束，中国共产党在历次土改中关于土地权属的调整是至关重要的内容。因此，解决京郊土地改革的关键就在于土地权属的确立，而这其中土地所有权与使用权的关系则是重中之重。

四是农民对土地的需求与土地的现状关系。京郊人口密集，土地有限，本就存在着人多地少的矛盾，全郊区人均只有大约一亩八分地，教堂、寺庙、外国侨民以及军队、公营企业工厂、政府部门等种类繁多的单位群体占据了部分土地，进一步加剧了人地矛盾。与此同时，北京作为政治中心，在城市扩张发展过程中，京郊土地承担着城市建设的重任，这要求京郊土改具有前瞻性和预见性，与北京城市建设规划相配套。京郊土改必须有效化解农民的土地需求和土地现状之间的矛盾关系。

彭真同志采取的主要措施及其法治精神

面对复杂的新情况新问题，彭真同志领导的工作组深入调研，认真筹划，解放思想，積极工作，采取了诸多行之有效的措施，有力地推动了京郊土地改革，彰显出了丰富的法治精神。

实事求是，开展广泛的实地调研。实事求是中国共产党永葆生机的法宝，是一切工作的思想路线。彭真将实事求是贯彻在京郊土改的整个过程当中，京郊土改就是一部实事求是的生动的工作案例。1949年1月，彭真指出：“对农民应该宣传我们的土改政策，北平近郊今年是否分地还未决定，打算先调查一下，提出具体办法以后解决……此外，尚有农民的借粮问题，可以从恶霸手中取粮借给贫苦农民，但事先须先好好调查研究。”

调查和研究成为彭真工作的指导思想。鉴于京郊土地情况复杂，彭真领导工作组全面深入地调查土地构成、性质、使用等具体情况，于1949年5月31日形成了《北平市军管会关于北平市辖区农业土地问题的决定》，做出了以下分析：京郊土地为少数所有人侵吞;封建土地制度不仅束缚农业生产，也妨碍了工业及城市建设;封建地租影响园艺进而影响到人民生活;蔬菜供给主体成分复杂，需妥善处理;存在大量非农业人口，且鉴于城市建设需要不宜采用老区土地均分私有制的模式。在详尽调研分析的基础上，总结出了相应的处理办法，该《决定》成为引领京郊土改的指导性文件，并通过更为广泛和深入的调研和试点对《决定》不断补充。10月7日，彭真审定了《关于郊区特殊土地问题的处理办法向华北局并中央的请示报告》，解决了特殊土地问题，确保了政策的正确性。

加强党的领导，发展农村基层党支部。彭真在土改工作中注重党的领导，保证了土改政策的科学合理和切实可行。北京市委专门成立了郊区工作委员会，负责郊区土改的具体工作，在土改前组织了大量的调查研究，为市委决策提供了现实支撑，土改进行中成功开展了酝酿准备、没收土地和分配土地的三个阶段工作，郊区工作委员会深入到群众中去，听取群众心声，密切了党和群众的关系。

土地改革与农民利益息息相关，组织协调好农民是一项重要而艰巨的任务。党的领导不仅需要自上而下，还应当贯彻到农民中去，充分发动农民，土地改革不仅仅是经济上的改革，更是政治上的改革，农民因为土改获得了独立自主的土地权利，需要对农民政治上的权利进行确认，农民也具有巩固和加强土改成果的期望。因此，彭真大力推动农村党支部的建立，农民中的先进分子参加了中国共产党和新民主主义青年团，先后有两百余个村建立了党支部和青年团支部。只有在党的领导下人民事业才能蓬勃发展。在土改过程中彭真始终把握住党的领导的重要性，有力推动了工作顺利开展。

发扬民主精神，组织农民代表会议。土改工作的对象是人数众多的农民，农民作为个体依附在土地上生活，不应该成为管治的对象，而应该以主人翁的姿态平等地参与到土改中来。在京郊地区，打破了旧有的封建的国家机器，就需要建立新的人民当家作主的政权组织。在谈到乡村政权建设的问题时，彭真指出：“土地改革以来的经验更加证明，人民掌握政权的最好的形式是人民代表会议。人民不但应有选出其代表的完整权利，而且必须有随时召回其代表的充分权利。”彭真领导成立了农民代表会议，农民代表会议成为土改调查研究的主要方式，是农民当家作主的政治地位的体现。农民代表会议充分发扬民主精神，彭真在《开好人民代表会议，改善党对政权的领导》中做了生动阐释：“有不同意见，就要讨论一下，交换意见。少数人的意见不一定都是错的，也许是对的。在讨论中，正确的意见，就接受;对不正确的意见，要说服;有误解的，加以解释。这样，才能达成一致意见。”在土改完成准备工作后，各村纷纷成立了农民代表会议，在重大问题上需要召开农民大会表决通过，并张榜公示，在会议上代表们能够充分发表意见。彭真自始至终坚持发扬民主精神，充分吸收农民意见，保证政策务实有效。

强调法律面前人人平等，保障地主合法权利。彭真在谈到对敌专政的问题上，一向主张有法可依，依法办事，强调法律面前人人平等。在京郊土改中，彭真始终强调要用法治精神对待地主问题。在阶级斗争的方式上，走法律程序，《决定》第十条规定：人民对于土劣恶霸的罪行，有向人民法院提起控诉及要求赔偿之权，群众不得采取吊打或其他直接行动，直接侵犯被控诉者之财权人权，应听候人民法院之判处。

在这一思想指导下，北京市专门成立了郊区法院，接受关于针对土劣恶霸的申诉，避免了乱打乱杀的现象。同时，在阶级斗争的过程中十分注重程序正义，在《发动农民自己动手消灭封建》中提到，划分阶级时，先由农民开会讨论，最后定阶级时，本人可以到场，地主、富农可以提意见，划了以后不服，可以告到法院。赋予了地主、富农参与权，能够充分表达自己的意见，对结果不服的还拥有申诉的权利，充分体现了法律面前人人平等的精神。在划分过程中出现偏差的，郊区委员会对各村进行普遍检查，及时予以糾正，充分发挥检查制度的作用，保证京郊土改工作在法治的范围内进行。在阶级斗争中贯彻法治精神妥善处理了阶级斗争和社会稳定的关系，对广大农民也起到了法治宣传教育的作用。

树立可持续发展战略眼光，创新土地权属制度。土地改革意味着农民能够“打土豪，分田地”，加之京郊地区人多地少，农民以及非农业人口均对土地需求十分旺盛。如果将土地所有权分配给农民，农村的非农业人口也将参与进来，在获得土地后即使自己不耕种也可以出售换得利益，势必会导致国家利益的丧失以及京郊土地权属的混乱。同时，北京作为国家首都，随着城市建设事业的发展，将有大批的农村土地变为市区土地，如按老解放区那样，把没收和征收的土地全部分给农民所有，在国家需要土地时，就将面临土地权属调整的问题，势必给城市发展造成阻力。经过反复周密的调研和讨论后，彭真领导北京市委在《决定》中确立了处理原则：没收和征收的土地所有权属于国家，缺地少地的贫苦农民无偿地享有使用权，不享有出卖的权利。这项在土地改革中的创造性的安排深化了土地的权属，一分为二，所有权归国家，使用权归农民，使农民分享了土改成果，保持了京郊土地权属稳定，为城市发展建设创设了空间。在具体实施过程中，向农民颁发《国有土地使用证》，对农民分配到的土地权利进行确认，解除了农民耕种的后顾之忧，农民可以在分配的土地上发展生产，彻底摆脱了地主富农的剥削，翻身做了主人的农民并不会因为土地没有私有化而产生抵触情绪。

综上，彭真同志领导的北京郊区的土地改革取得了突出成绩，注重与京郊实际情况相结合，实事求是，大胆创新，成功地应对了复杂的时代任务，妥当地处理了四对主要关系，认真调研，科学决策，在土地改革的整个过程中善于运用法律制度和法治思维处理各类问题，体现出先进的法治思想理念，巩固和维护了党的领导，充实了农民政权组织，满足了农民土地需求，保障了地主的合法权利，创造性地解决了土地权属问题，前瞻性地为北京城市建设发展提供了广阔空间。京郊土地改革成为了城市郊区土改的范例，为后来国家城市郊区土改政策的制定提供了宝贵而丰富的经验。当前我国农村土地面临着新一轮的改革使命，彭真同志在京郊土改中的法治思想和具体措施对当前的土地改革仍然具有重要启示意义。

（作者单位：中国人民大学法学院）

责任编辑：梁齐勇