全力做好补齐短板这篇大文章

高尚全

《关于〈中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议〉的说明》（以下简称《说明》）中指出：“谋划‘十三五时期经济社会发展，必须全力做好补齐短板这篇大文章，着力提高发展的协调性和平衡性。”到2020年全面建成小康社会，是我们党确定的“两个一百年”奋斗目标的第一个百年奋斗目标。我们距离要求实现第一个百年建成小康社会目标的时间已经十分紧迫，在向全面建成小康社会目标迈进最后一个五年冲刺阶段，必须以问题导向，全力做好补齐短板这篇大文章。

老少边穷地区要发展

党的十八届五中全会提出“坚持共享发展”，强调“提高公共服务共建能力和共享水平，加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的转移支付”。老少边穷地区是全面建成小康社会的薄弱环节和短板，因此要把解决这些地区的问题作为重点和切入点。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（以下简称《建议》）指出：“支持革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区加快发展。”

针对我国城乡、东西部二元结构仍然普遍存在的情况，我们要有针对性地设置全面建成小康社会指标，以体现沿海发达地区、中西部地区以及老少边穷地区的不同特点。制定科学的、量化的具体目标和指标，是能否全面建成小康社会的重要依据。根据老少边穷地区的实际，可以制定更有针对性、长短期结合的扶持政策。短期政策方面，可以加大对老少边穷地区的转移支付力度，支持老少边穷地区大病医疗救助、学校免费午餐补助、助学基金、就业培训等；拓宽民间慈善资金对老少边穷地区的资助渠道，中央政府负责审计考核，这将有效引导和推动社会力量的有序参与，同时也利于短期内拉动消费。长期政策则通过迁居、移风易俗、改善交通环境、加强基础设施建设、发展绿色经济、加强基础组织建设乃至构建新的建立在社会主义新农村基础上又与中华传统相结合的“乡绅乡贤”群体等一系列举措来推动老少边穷地区的发展，全方位地实现全面建成小康社会的目标。

农村贫困人口要脱贫

农村贫困人口脱贫是全面建成小康社会的薄弱环节，也是最艰难的任务。《说明》指出：“‘十三五规划作为全面建成小康社会的收官规划，必须紧紧扭住全面建成小康社会存在的短板，在补齐短板上多用力。比如，农村贫困人口脱贫，就是一个突出短板。我们不能一边宣布全面建成了小康社会，另一边还有几千万人口的生活水平处在扶贫标准线以下，这既影响人民群众对全面建成小康社会的满意度，也影响国际社会对我国全面建成小康社会的认可度。

我国改革开放以来，大幅度减少了贫困人口，但贫困人口尤其是农村贫困人口数目仍然很大。《说明》指出：“农村贫困人口脱贫是全面建成小康社会最艰巨的任务。我国现行脱贫标准是农民年人均纯收入按2010年不变价计算为2300元，2014年现价脱贫标准为2800元。按照这个标准，2014年末全国还有7017万农村贫困人口。综合考虑物价水平和其他因素，逐年更新按现价计算的标准。据测算，若按每年6%的增长率调整，2020年全国脱贫标准约为人均纯收入4000元。今后，脱贫标准所代表的实际生活水平，大致能够达到2020年全面建成小康社会所要求的基本水平，可以继续采用。”

对于这7017万农村贫困人口如何脱贫，《说明》具体讲到：“到2020年，通过产业扶持，可以解决3000万人脱贫；通过转移就业，可以解决1000万人脱贫；通过易地搬迁，可以解决1000万人脱贫，总计5000万人左右。还有2000多万完全或部分丧失劳动能力的贫困人口，可以通过全部纳入低保覆盖范围，实现社保政策兜底脱贫。”

解决好“三农”问题始终是全党工作的重中之重。如果农村发展不起来、农民富不起来，全面建成小康社会的奋斗目标就会落空。《建议》指出：“农村贫困人口脱贫是全面建成小康社会最艰巨的任务。必须充分发挥政治优势和制度优势，坚决打赢脱贫攻坚战。”

如何发挥制度优势、打赢脱贫攻坚战？加快农民的资产变成资本，增加农民财产性收入是实现农村贫困人口脱贫的重要举措，是发挥制度优势全面建成小康社会的关键。我国长期存在的城乡二元结构，是农村发展滞后的重要因素。城乡二元结构的形成有着复杂的体制机制方面的原因，其中很重要的一个方面，就是农民手里的资产很难变成资本。由于我国土地制度的限制，农民承包的耕地、宅基地、房屋以及其他非农用的建设用地不能流通。不能流通就意味着农民的这些资产就不能转变为资本，难以用于抵押、变现实现资本运作，农民的财产性收入就降低了。与之对照的是，有些城市郊区的农民土地因为开发被征用，获得大笔补偿款，一夜致富，这实际上是农民资产变成资本一种扭曲的反映。城市居民住房可以进行商品交换，而农村居民住房不能进入市场，限制了农村居民增加财产性收入，造成了城乡居民之间最大的不平等。按重庆的试点，以农村宅基地平均每亩交易价格20万元计算，全国农村宅基地的市场价格约50多万亿元，考虑到远离城市的边远地区，按平均每亩价格10万元计算，全国也有25万亿元。这个红包如果给予农民，城乡差别将大大缩小，农村农民建成小康社会就大有希望。农民钱袋子鼓起来，就提高了消费能力，扩大了内需，这也可以作为当前扭转经济下行的重大举措。

党的十八届三中全会《决定》提出：“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营。”按照中央精神，农村土地所有权、承包权、经营权实行三权分置，所有权归集体、承包权归农户、经营权可有序流转，这对于促进农民资产转变为资本具有积极作用。日前，中办国办印发的《深化农村改革综合性实施方案》对深化农村集体产权制度改革作出了具体部署，提出开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点，深化农村土地承包经营制度改革等。其中，明确指出宅基地制度改革的基本思路是：在保障农户依法取得的宅基地用益物权基础上，改革完善农村宅基地制度，探索农民住房保障新机制，对农民住房财产权作出明确界定，探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制，探索农民住房财产权抵押、担保、转让的有效途径。

户籍人口城镇化率要提高

与农村贫困人口脱贫和增加农民收入息息相关的另一个问题，是广大进入城市的农民工如何在城市安家落户的问题。我国过去十多年城镇化建设虽然取得了很大的成就，但是因为财税体制改革不到位，也造成了房价畸高，人民群众靠正常工薪收入难以购房、挤占消费能力等弊端。农民工更是只就业不落户，不能真正和城市居民融入到一起，没能在城镇享受到相应的公共服务，也没有相应的市民权利。《说明》直面问题指出：“现在，按照常住人口计算，我国城镇化率已经接近55%，城镇常住人口达到7.5亿。问题是这7.5亿人口中包括2.5亿的以农民工为主体的外来常住人口，他们在城镇还不能平等享受教育、就业服务、社会保障、医疗、保障性住房等方面的公共服务，带来一些复杂的经济社会问题。”

从根本上解决当前农民工只就业不落户这一问题，需要全面深化改革。《建议》指出：“深化户籍制度改革，促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户，并与城镇居民有同等权利和义务。”而要让农民工短期内在城镇站稳脚跟，除了相关配套制度改革，最直接有效的途径是让他们能够通过农村宅基地和住房等转让变现在城镇购房安居。因此，在不动产统一登记和健全物业税（房地产税）基础上，赋予农民宅基地和住房一定的商品属性。根据建议规划，“健全财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制。维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，支持引导其依法自愿有偿转让上述权益”。

城镇化是经济发展最大的动力， 农民工市民化或提高户籍人口城镇化率的水平，在全局上影响着我国的经济增长，进而影响全面小康建设进程，我们要补足这一短板。就像《说明》指出的那样：“实现这个目标，既有利于稳定经济增长，也有利于促进社会公平正义与和谐稳定，是全面小康社会惠及更多人口的内在要求。”

城乡要素资源要流动

《建议》指出：“推动区域协调发展。塑造要素有序自由流动、主体功能约束有效、基本公共服务均等、资源环境可承载的区域协调发展新格局。”我们要使城乡之间要素资源互相流动，促进城乡平衡协同发展。

过去十几年来，我国进入了快速的城镇化发展阶段，包括劳动力、资金等等各种市场资源纷纷涌向城市。这固然是经济发展到了一定阶段的必然过程，但是由于我国特殊的户籍制度、土地制度等体制机制原因，城乡之间的资源要素流动长期处于从农村到城市的单向流动的状态当中。这既区别于其他市场经济国家在资源可以自由双向流动的情况下逐渐实现城镇化发展的过程，也与市场决定资源要素配置的要求格格不入，人为地挡住了市场资源向农村回哺的通道。这就使得我们要改变城乡二元结构变得更加困难。要促进城乡之间要素资源互相流动，使城乡平衡发展必须对土地制度、户籍制度进行改革，使得市场资源要素能够回流农村。

有些人担心工商资本流入农村会导致土地的兼并等等问题，这个顾虑是对的，但是不能因此简单否定市场资源要素的回流，更不能以此来拖延土地制度、户籍制度的改革，而是要做好另一层基础制度的设计落实，就是财税体制的改革，其中对于城乡之间资源要素市场配置的是物业税（或者说是房地产税）的落实和改革。先落实包括农村不动产在内的物业税，对非农业用途不动产实行有效的税收调节管理，就能够合理合法地节制工商资本在农村的副作用，就能放心大胆地推进农村的土地制度、税收制度改革，继而促进城乡之间要素资源互相流动，使城乡平衡协调发展。因此，在全面深化改革的大背景下，我们要注重改革的系统性、协调性。

补足以上几块短板，必将激发出巨大的需求潜力，必将带来农村生产力又一次大解放，成为未来五年拉动经济增长的强大动力，进而实现全面建成小康社会目标，并提升国际社会对我国全面建成小康社会的认可度。

（作者：国家体改委原副主任）

责任编辑：杜梅萍