农村产权流转走向规范

伍振军

（作者为国务院发展研究中心农村经济研究部副研究员）

2014年12月,《国务院办公厅关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》（以下简称《意见》）印发。《意见》的出台，是保护农民权益、促进农村资产保值增值的需要，更为农村产权交易提供了制度保障。

规范农村产权流转交易行为

农村产权流转交易行为主要涉及交易品种、交易方式和交易主体。《意见》针对交易行为，一是规范了交易品种。近几年来，四川、湖北、浙江、江苏等多个地区相继建立综合性农村产权流转交易所，各个机构可交易的产权品种多种多样。涉及的产权从农村土地承包经营权、林权，到农村集体建设用地使用权、农村宅基地使用权，再到农村房屋、农村集体经济组织股权等各种产权。品种较少的重庆农村土地交易所只有3种，而昆明泛亚农村产权交易所、温州农村产权交易平台等都超过10种。但实际上，我国部分农村产权权能是不完整的，比如农村宅基地，《物权法》只赋予宅基地“占有权和使用权”，没有“收益权”和“处置权”，一些重要权能如抵押权、担保权、继承权没有落实给农民。同样，大部分农民对农村集体资产股权只有收益权，还缺乏抵押、担保、处分权能。过早地将这些权能不完整的农村产权推进市场，必然会损害农民利益，埋下隐患。针对这些问题，《意见》适时指出“农村产权类别较多，权属关系复杂，承载功能多样，适用规则不同，应实行分类指导”。《意见》对于交易品种只列举了包括农户承包土地经营权、林权等8类产权，并不包括现在一些农村产权交易机构列为可交易的农村宅基地使用权、集体资产股权等品种。

二是规范了农村产权受让方。大多数交易机构都没有对农村产权的受让方身份进行限制，我国现行政策文件对非成员资格者使用农村宅基地做了严格限制，大部分地区对非集体经济组

织成员购买集体资产股权也作出限制，农村集体资产股权还不能在集体经济组织之外实现有偿退出。《意见》明确指出：“除农户宅基地使用权、农民住房财产权、农户持有的集体资产股权之外，流转交易的受让方原则上没有资格限制。”可见，对宅基地使用权、农民住房财产权、集体资产股权的受让方还是有限制的。

规范农村产权流转交易机构建设

继2008年10月成都市正式成立农村产权交易所后，近几年全国各地陆续成立农村产权交易所，这些交易机构大部分以营利性为主。尽管农村产权交易主要由市场机制来主导，但这需要严格的制度来保证交易的完整和顺畅。这些至关重要的制度，包括政策法律支撑、政策法律信息咨询、产权确权登记、资产评估、产权核实变更登记、产权抵押质押、纠纷处理和仲裁等主要由政府和社会中介来完成。

但从目前来看，农村产权交易机构普遍存在着定位模糊、市场定位不统一等问题。现有的农村产权交易机构有的是企业性质，有的是事业单位；有的设立在国土部门，有的在农业部门；以致有人担心企业法人的服务机构为了赚钱会与农民争利，打击农民进场规范交易的积极性。

针对这些问题，《意见》指出“农村产权流转交易市场是政府主导、服务‘三农’的非营利性机构”。这就进一步明确了农村产权交易机构的性质，将其定位为基础性、公益性工作。《意见》指出“实行市场建设和运营财政补贴等优惠政策，通过采取购买社会化服务或公益性岗位等措施，支持充分利用现代信息技术建立农村产权流转交易和管理信息网络平台，完善服务功能和手段”，也进一步厘清了市场与政府的边界，明确了政府该做什么、该怎么做。

规范农村产权流转交易市场行业建设

名称 交易种类 交易品种 产权出让体 受让主体农村产权流转交易所（以温州农村产权交易平台为例）12类 ●农村土地承包经营权●林地使用权、林木所有权和山林股权●水域、滩涂养殖权●农村集体资产所有权●农村集体经济组织股权●依法可以交易的农村房屋所有权●依法可以交易的农村集体经营性建设用地使用权●农业装备所有权（包括渔业船舶所有权）●活体畜禽所有权●农产品期权●农业类知识产权●其他依法可以交易的农村产权农民、集体经济组织等对产权受让主体身份（是否为集体经济组织成员等）无明确限制《意见》的规定8类 ●农户承包土地经营权●林权●“四荒”使用权●农村集体经营性资产●农业生产设施设备●小型水利设施使用权●农业类知识产权●其他。农村建设项目招标、产业项目招商和转让等（不包括宅基地使用权、农民住房财产权、集体资产股权等）农民、集体经济组织等农村宅基地使用权只能在村或村民小组范围内流转，农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅

目前多数地区流转交易的主要是土地承包经营权和林权，但只有部分发生在场内，即全国800多个县（市）、13000多个乡（镇）土地流转服务中心内；林权交易也只有部分发生在全国1200多家依托林业管理部门设立的林权流转服务中心内。据统计，2013年转包（租赁给本集体经济组织内其他成员）的土地流转比重高达46.9%，另有6.2%的互换，5.0%的临时代耕，还有一部分自发进行的出租（租赁给本集体经济组织外的承租人），占比为31.7%。可见，土地流转大部分是农民自发进行的。其主要原因是大部分土地流转是农户之间的熟人交易，加上单个农户流转的土地面积小、交易金额低，去场内交易需要去交易所了解交易规则、熟悉交易过程，这些都需要时间和精力，大多数农民不愿意去场内交易。可以预见，部分综合交易机构通过农村产权交易取得的收益也十分有限，甚至难以维持下去。温州市首家农村产权流转交易中介机构——瑞安市中禾土地流转信息咨询有限公司仅仅存在了两年多，就在2013申请吊销营业执照。

为了解决这些问题，《意见》明确了政府对市场的指导和监管责任，提出“设立农村产权流转交易市场，要经过科学论证，由当地政府审批”，有需求再建设。《意见》同时指出，各地要加强统筹协调，理顺县、乡农村产权流转服务平台与更高层级农村产权流转交易市场的关系，统筹利用现有的各类交易市场来组建综合性交易市场，为建立农村产权流转交易市场找到现实依托。同时，《意见》也提出“探索建立农村产权流转交易市场行业协会，充分发挥其推动行业发展和行业自律的积极作用”，为整个农村产权流转交易行业健康发展指明了方向。