论公共管理视角下中国政党制度的特征和优势

孙迎辉，周西蓓(1．天津大学管理与经济学部，天津00072;2．天津大学马克思主义学院，天津00072; ．昆明理工大学城市学院，昆明650051)



论公共管理视角下中国政党制度的特征和优势

孙迎辉1，2，周西蓓3
(1．天津大学管理与经济学部，天津300072;2．天津大学马克思主义学院，天津300072; 3．昆明理工大学城市学院，昆明650051)

摘要:中国的政党制度是以多党合作为外在表现，以共同参与政治管理为核心的协商民主体制。基于公共管理的理论视角，中国共产党作为执政党和各民主党派作为参政党体现了公共管理学理论的“主体性”特征。通过运用战略管理SWOT模型和创新动力模型的研究，剖析了中国政党制度的发展动力，最有效地规避了社会风险，使得公共政策的推行实施更为合理，更加科学化、民主化。

关键词:公共管理;中国政党制度;多党合作;政治协商;主体性

中国的政党制度是中国共产党领导的多党合作与政治协商，是以中国共产党为领导基础和核心，以多党合作政治协商为路径的协同模式。在公共治理的非平衡系统中，中国共产党为执政党，掌握决策权，各民主党派为参政党，享有参与权、管理权，双方在各自的子系统中协同所产生的行为效应超越了单独要素所发挥的影响力，从而形成执政党和参政党在功能展现过程中所起到的联合作用与统一作用。通过不断地信息交流、开拓发展思路实现多党合作政治协商路径的多元化良性发展。

党的十八大报告中强调:“坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用，围绕团结和民主两大主题，推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设，更好协调关系、汇聚力量、建言献策、服务大局。加强同民主党派的政治协商。把政治协商纳入决策程序，坚持协商于决策之前和决策之中，增强民主协商实效性。”本文运用管理学的相关理论和模型研究多党合作政治协商是区别于以政治学、历史学为手段的创新思维。

亨利·法约尔提出:“统一领导，即为达到同一目的而进行的各种活动，应由一位领导根据一项计划开展，这是统一行动、协调配合、集中力量的重要条件。”一个国家是一个社会组织，这样的组织要为实现一定的目标而存在的，要实现统一的目标就必须有具备影响力的领导带领执行者朝着一个方向努力，在实现这个目标过程中政治制度和政治格局的制定决定着是否可以动员一切能够调动和利用的力量，建立一套以执政党为管理核心，以多元化为主体的公共管理体系。坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是中国特色社会主义发展道路一条重要的成功经验，也是中国特色政治制度在公共管理领域的有效应用。

一、中国政党制度中的“主体性”特征

管理的主体回答由谁来进行管理的问题，管理的主体性则阐释了人在实践过程中表现出来的能力、作用、地位，即人的自主、主动、能动、自由、有目的活动的地位和特性。在中国共产党领导的多党合作政治协商中，中国共产党处于领导地位，是执政党，是多党合作的前提和基础，是社会主义革命和建设事业取得胜利的根本保证。没有共产党的领导，也就无从谈起新时期中国共产党领导的多党合作政治协商制度。从这个方面讲，中国共产党作为执政者，在管理的主体性中，起主导作用，主导中国特色社会主义建设路线、方针、政策，在决策过程中起着决定性作用，主导社会政治、经济和文化发展的进程，主导中国的内政外交策略的制定与实施。各民主党派作为参政者，在政治上保持相对自由，在机构组织上享有相对独立的设置，但是要接受共产党的领导，服从、服务于社会主义现代化建设事业。从这方面讲，在管理的主体性中是从属的、服务型的，因而是补充性作用。

1．参与主体的非排他性

参与主体的非排他性也可以称为非排斥性，是指执政者在对国家进行政治管理时，不排除其他政党或者政治组织也同时参与其中，享有一定的管理权力，执政者不会排斥不同的意见。多党合作政治协商的参与主体包括中国共产党和各民主党派。虽然中国共产党不是唯一的参与主体，但这并不意味着其核心地位的动摇，其代表的是公共利益，为公共服务提供政策性保障。

民族资产阶级、小资产阶级及其知识分子为主要成员的各民主党派逐步改造为社会主义劳动者的一部分，重要的是民主党派的政党性质和群众基础逐渐发生本质性变化，政治目标由建立资产阶级政府转变为拥护建立社会主义政府，由以阶级联盟为基础的革命统一战线转变为以政治联盟为基础的目标立场更加一致、关系更加牢固的爱国统一战线，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度得到进一步巩固和壮大。参与主体在国家政权体系构建和社会管理中具有基础话语权，在政治利益格局的分配中执政党和参政党协商共识，使民主价值得以彰显。

2．管理主体的服务性

在公共管理的范式下，政党的服务在价值体系中由边缘位移至中心，成为基本的价值取向。在管理主体的服务理念统摄下，传统政党政治管理中的一切服从“统治秩序”的理念开始动摇，价值实现中的理论与实践、手段与目的冲突和矛盾得到化解，协调意识、合作意识得到提升。

中国的多党合作政治协商机制体现了在此种模式下管理主体的服务性，服务作为核心价值通过管理途径、政治途径、法律途径和政策途径来实现，执政党与参政党建立双边合作伙伴关系，统一领导，多党配合协调，达成统一的目标，不仅要在观念、结构、制度和政策等方面突破创新，还要在政党互信的基础上，更加突出了执政党和参政党与公民所保持的直接、密切的关系，遵循着公开透明、高效便捷和以人为本的原则，为公民参与政治治理提供机会，满足不同群体的高层次要求，“满足社会在转型期对公共权威的需求，避免了由于政治异见相互牵制而造成的内耗，又能扩大社会利益表达渠道，实现人民民主权利”［1］。

3．监督主体的共治性

现代社会日益朝着一个权利的多中心社会发展，社会越来越成为一个多元化系统，因此，社会治理也应该是多元化的，政治体制中政党合作也就具有了共治性。多党合作政治协商的监督主体的共治性集中地表现为执政党、参政党在相互依存的环境中，以相互监督为条件，共同分享权利，共同管理公共事务。但是在权利分享和公共事务管理过程中产生的影响和效应是不同的。

执政党与参政党互相监督是政党之间高层次的非权力性政治监督，管理学中认为“没有监督的权力必然导致腐败”。中国共产党处于执政地位，监督主要是民主党派对共产党执政情况和社会管理的监督。

中国共产党和各民主党派以民主协商的方式达成一致意见，产生相互协作的关系，是一种高度的社会性交换，打破了片面强调执政党单一责任的态势，转向一种所有参与监督主体的公共责任。各民主党派通过政协会议、人大会议以及民主恳谈会等多种途径在国家大政方针的制定、实施上提出建议，客观上实现对公共利益的监督。

从公共管理过程的角度看，参与主体的非排他性、管理主体的服务性、监督主体的共治性是中国共产党领导的多党合作政治协商“主体性”特征的表现，体现了执政党和参政党对公共管理活动的广泛参与，同时表明政权体系中权力运作的多向度，不仅是执政党行使权责，也需要参政党加入和责任的行使，更需要参与主体之间有紧密互动、沟通与协作，一方面通过公民的需求进行合理施政，另一方面通过具体制度的建立来保障公民的权益。

二、中国政党制度蕴涵公共管理学意义

中国共产党领导的多党合作政治协商制度是由我国具体历史条件和现实条件所决定的。中国共产党和各民主党派合作共事，在我国社会发展中具有很深刻的政治影响和历史影响。同时，这也是先进公共管理思想的表达，体现了公共管理主体相互的信任，规避了某些社会风险，推动着合理公共政策的产生。

1．公共管理主体相互信任的体现

信任可以说是一个具有普遍性、原始性和历史性的道德规范，是调节社会秩序的基础，是社会稳定不可或缺的因素。中国共产党领导的多党合作政治协商以合作和共治为基本方式，相互信任作为必备资源，又是一种政治行为的衡量机制，可以凝聚最广泛的社会关系。

不同于以往单一的社会治理模式，在公共利益和价值认同基本一致的基础上建立的信任合作关系，是多党合作的精髓。非排斥性、共治性和服务性作为公共管理领域中多党合作体制的基本属性促成参与、管理主体行政责任和道德责任，执政党与参政党之间相互信任，相互了解，相互协商的合作关系取代了官僚化社会中“命令—服从—执行”关系，在制度设计和安排上不断地被增强和扩展，进而成为推进和谐有序社会的情感保证。

2．有效规避社会风险

全球化不断地融入，中国现代化的发展和社会转型过程中容易出现利益的失衡，不同社会群体之间利益的分化加剧，“从利益平均化到利益的多极化、从利益依赖性到利益的独立性、从利益的稳定性到利益的多变性”［2］，累积了一定的社会风险，如果累积到一定程度必然会引发更大程度和范围的政治冲突。中国参政党可以从多角度向执政党建言献策，“有效地避免了各种非制度化政治参与所引起的社会风险”［3］。

面对社会风险，要求执政党强化多元化公共责任，从宏观角度来考虑逐步建立和完善社会利益分配和协调机制，平衡各参政党的利益诉求，相对平稳地实现利益均衡化，规避社会风险。现阶段，中国共产党和各民主党派要以科学发展观统领于政治构想制定、国家职能显现、政策思维创新等各个领域，将规避社会风险的思想理念贯穿于民主协商和社会治理整个过程。

在多党合作政治协商的推进中还要树立社会风险的常态预防和非常态应急意识，构筑社会风险应对机制，可以迅速发现政治治理中潜在的社会风险，从而改变协商策略和方式，达到政治协商效能的最大化。

3．公共政策合理化的动力

公共政策是指一定的社会公权力为实现公共目标所产生的方案，以求解决社会矛盾和社会问题。从政治系统分析理论观点出发，公共政策是由政治系统的权力机构制定的，对社会价值输出权威性的分配。政治系统的权力机构的建立和社会价值的分配是中国共产党领导的多党合作政治协商的结果，这样的结果则具有政治性、权威性、原则性和普遍性。

公共政策的制定是执政党为实现特定的政治、经济和文化目标而采取的政治行为，多党合作政治协商可以弥补制度短缺和思维单一所引发的问题，推动公共政策合理化决策，巩固政权，维持政治稳定。传统政治弊端就在于其趋于神秘性，现代政治突出标志在于透明度，公民享有政策的知情权，我国这样一种多党合作政治协商的制度使各政党所代表阶层充分了解公共政策出台的全过程，对在认识上产生的偏差、体制的不完善、法制化的不标准及时提出合理化建议，满足人民日益增长的物质文化需求。

中国共产党领导的多党合作政治协商借助于相互信任的正确价值导向，统一各政党政策理念，充分发挥其主观能动性，合理有效地抑制了外来干扰，规避社会风险，将执政党和参政党公共政策的思维有机融合，保证了合理性政策的制定与实施。

三、多党合作政治协商的公共管理学理论模型分析

以SWOT模型、创新动力模型分析研究多党合作政治协商可以充分展示其优势所在，显示了在公共管理中的重要意义，有助于完善协商机制中的不足之处，积极应对政治变革的挑战，改善治理能力，提升施政品质，提供制度层面的价值思考与启示。

1．SWOT分析模型——对多党合作政治协商 优势的客观认识

在现在的战略规划报告里，SWOT分析是一个比较客观的分析工具，分析群体组织优势(S)、不足(W)、机会(O)和威胁(T)。因此，SWOT分析实际上也可以运用对中国多党合作政治协商运作方式内外部条件各方面内容进行综合和概括，进而分析这样的政党制度的优势、不足、面临的机会和威胁等(见图1)。

通过对优势、机会和威胁排列组合分析可以看出:可以避免泛政治化所带来复杂化，对多党合作政治协商制度本身运行的优势从战略角度有客观的认识，既描述其现状，又与西方的政党制度进行了比较，用简洁化方式说明了我国政党制度的优越性。

虽然公共管理的主体呈现多元化，然而政府还是处于中心地位，行使具体的执行权。对于执政党与参政党进行民主协商或者参政党本身所提议案最终形成的公共政策，由于各部门可能存在的利益不均等、部门协调不畅、领导的政治偏好、执行机构的职能不健全等原因可能使得政策执行无效率，甚至导致公共政策失效。这是一定要避免发生的。同时，也要防止西方“宪政”和多党制对现行合理制度的干扰。

2．创新动力模型——创新政党制度的新典范

制度创新能使政治、经济、文化超越目前边界和能力，是新思想的理论来源和实践，也为政党提供了在竞争中领先的条件。中国特色政党制度创新带来比以往更突出的优越性，一是政党关系产生实质性的变化，由朝野对抗、竞争转为合作、协商;二是执政党、参政党整体竞争优势明显，催生公共管理的合力;三是制度运行的效果超越西方多党制，为世界政党制度的创新提供借鉴。创新动力模型中的两个动力同时也是检验创新成败的标准(见图2)。

图1　多党合作政治协商SWOT分析模型

但是，政党制度创新是机遇与风险并存，既要符合本国实际情况，又要超越现行制度优势。如果运行取得了成功，社会公共管理和建设就会有巨大的驱动力。

中国政党制度的创新是以理念的进步为动力，以实践为基础，逐步形成社会管理与建设的合力。然而，理念的进步又源于不停地学习，获取不断发展的机会和空间。这标志着中国共产党和各民主党派均是学习型政党。学习型政党就是不断突破自己能力的上限，掌握社会的动态变化，通过系统思维的方法提升组织的学习能力，以期满足服务对象的需求变化。

中国共产党领导的多党合作政治协商推进了执政党和参政党派社会主体意识，使得多党合作形成了强大的社会整合力，体现了在公共管理领域的参与主体的非排他性、管理主体的服务性和监督主体的共治性特征。在实现“中国梦”的大背景下，在建设中国现代化建设的目标下，中国共产党紧密团结各民主党派，形成高度的政治信任与认同，促进政治、经济资源的优化配置，避免了社会内部能量的损耗，调动各方面的积极性，整合各阶层利益需求，推动了合理化公共政策实施。

参考文献:

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［5］胡锦涛．坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗:在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告(2012年11月8日)［J］．党的建设，2012(12):12．

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On the Characteristics and Advantages of China's Political Party System from the Perspective of Public Administration

Sun Yinghui1，2，Zhou Xibei3
(1．College of Management and Economics，Tianjin University，Tianjin 300072，China; 2．School of Marxism，Tianjin University，Tianjin 300072，China; 3．City College，Kunming University of Science and Technology，Kunming 650051，China)

Abstract:Chinese political party system，featuring the multi-party cooperation，is consultative democracy whose core is joint participation in the political management．Based on the theory of public management，as the ruling party，the Chinese Communist Party and democratic parties which serve as participating parties embody the feature of“subjectivity”of public management theory．Through the research of SWOT model and innovation model，this paper analyzes the dynamic China development of political party system so that social risks can be avoided in the most effective manner and the promotion of public policy can be more reasonable，scientific and democratic．

Keywords:public management;Chinese political party system;the multi-party cooperation;political consultation;subjectivity

通讯作者:孙迎辉，04guojizhengzhi@sina．com．

作者简介:孙迎辉(1984—)，男，讲师．

收稿日期:2013-11-28．

中图分类号:D053

文献标志码:A

文章编号:1008-4339(2015)02-167-05