城市土地政策对工业遗产保护与再利用的影响分析

徐苏斌，彭　飞，张　旭(天津大学建筑学院，天津300072)

城市土地政策对工业遗产保护与再利用的影响分析

徐苏斌，彭飞，张旭
(天津大学建筑学院，天津300072)

摘要:梳理了我国近年来出台的与工业遗产保护与再利用相关的城市土地政策，分析在不同的城市土地政策引导下，工业遗产所在用地向居住、商业、公共设施等用地性质转变的可能，结合已实施的工业遗产保护再利用实践案例，分析发现:转变为公共设施用地有益于工业遗产保护再利用中物质本体的保存，多功能复合的土地用途有益于工业遗产活力的重塑。制定配套及完善的城市土地政策是科学引导工业遗产保护再利用的运作及实施过程的关键。

关键词:城市土地政策;工业遗产;保护与再利用

一、研究背景

土地作为最基本的生产资料，是城市功能、城市发展、城市活动的基本资源与重要载体;土地利用的意义与性质，决定着其外观上的特征。而土地利用结构的变化则体现着产业结构的变化。随着经济的发展，在不同工业化发展时期我国针对城市土地制定的政策对城市的发展，城市要素的变化，土地利用构成产生了深远的影响。这一点对于工业遗产在其全生命周期的变化、延续、发展过程中的体现亦是如此。

1.我国目前城市发展及工业用地现状

改革开放三十余年以来，我国的城市土地政策为工业化提供了廉价土地和土地出让金收益，支撑了高速工业化和我国经济长久的高速增长势头，但粗放的经济发展模式与不合理的产业结构弊端日益彰显，并成为了发展道路上的制约，2007—2009年发生全球金融危机后，我国的产业结构转型大大提前。此后，工业在GDP中的占比开始下降，服务业占比呈现超越制造业占比的趋势。为谋求更大的社会福利，我国政府不断结合市场机制，利用政策引导产业转移及升级，合理调整城市用地的结构及规划，城市盲目扩张的现象正得到缓解，城市更新、土地集约利用与建设用地减量提质成为城市发展的新的机遇。

与此同时，我国城市发展目前的现状仍体现为多数城市以工业为主导，工业用地在城市中所占比例较高但产出较低，既未实现集约利用，又挤占城市宜居空间。工矿仓储用地占建设用地供应的比重多年连续超过40%。城市内部工业用地占比也过高，一般在20%以上，有些甚至超过30%，远高于国外15%的水平。以上海为例，目前全市产业用地约占全市建设用地的三分之一，但每平方公里产出较低，仅为一些国际化大都市的四分之一到十分之一。

产业结构的调整与土地政策的变化推动了城市功能的地域转换，旧工业区开始面临升级压力，许多传统工业基地发生了结构性衰退，大量企业从城市中迁出以配合第三产业在城市中心区域的兴起。部分旧工业区内出现局部的产业空洞化问题，在工业用地使用效率不断下降的情况下，大量空置厂房或工业建筑出现。在这些因产业调整、企业破产、搬迁而产生的闲置或废弃的工业用地中，承载着大量的见证了我国工业文明发展的重要工业遗产［1］。

2.城市转型背景下我国工业遗产保护与再利用现状

我国对于工业遗产的保护与再利用起步较晚，正式提出工业遗产保护概念始于2006年4月18日的国际文化遗产日，在无锡举办了第一届“中国工业遗产保护论坛”，并颁布了《无锡建议——注重经济高速发展时期的工业遗产保护》，同年5月，国家文物局下发了《关于加强工业遗产保护的通知》。此后的2007年，全国第三次文物普查工作正式启动，至此工业遗产开始作为新型遗产受到特别重视。尽管如此，由于历史原因，工业遗产所在地往往处于城镇较为中心的地段。而随着经济的快速发展，城市可建设用地不断减少，这些改变为工业遗产所处的用地提供了新的发展机遇，但究竟是被简单地推倒重来还是选择可持续的合理转身使其选择适当的方式“退出”城市舞台成为几乎所有城市都面临的问题。通过颁布实施具体有效的土地政策，能够为工业遗产保护与再利用规划的编制及实施提供支持，加强工业遗产保护与再利用工作，避免对工业遗产的巨大破坏，通过合理的功能置换实现空间资源的循环再利用，完成旧工业区的产业结构调整及优化土地规划管理，为进一步发掘新的城市空间推动经济的可持续发展［2］。

二、与工业遗产保护与再利用相关的城市土地政策

随着我国政府对工业遗产保护与再利用的重视以及产业结构转型，近年来由国家相关部委和地方政府陆续出台了一些政策，支持工业遗产的保护与再利用工作。目前我国工业遗产所在地的土地使用权多是在20世纪80年代以前取得，而在当时土地使用权都是通过划拨的方式获得［3］。根据《土地管理法》与《中华人民共和国城市房地产管理法》中的相关规定和解释，除法律和行政法规另有规定外，划拨土地具有无偿使用、无期限使用与无流动性的特点。总的来说，与工业遗产保护与再利用相关的土地政策可分为与工业遗产所在地权属转移有关的城市土地政策与工业遗产所在地用地性质改变有关的城市土地政策。如表1所示。

表1　相关土地政策对工业遗产用地性质改变的说明

三、城市土地政策对工业遗产保护与再利用的影响

正处于转型期的中国，政策的导向很大程度决定了工业遗产的命运，对其保护与再利用有深远的影响。通过上文中所列举的近年来出台的土地政策可以看出，近年来不同部门的涉及工业遗产保护与再利用的土地政策呈上升趋势，目前针对与工业遗产相关的土地一级市场的宏观政策环境正不断优化，细化，政策支持的力度也在不断加大，推出的土地政策涵盖了土地供应、土地出让、土地利用、土地规划、土地管理、土地金融和税收多方面因素。城市土地政策对工业遗产保护与再利用的影响体现在以下几个方面。

1.城市土地发展政策转变对工业遗产保护与再利用的影响

由粗放型发展转为集约型发展的城市土地政策转变对工业遗产保护与再利用指导理念的影响。这主要体现在集约土地政策作用下，城市由扩张发展逐渐转向内在的改造与发展重构。在城市土地政策转向寻求合理规划与提高土地利用率的背景下，工业遗产保护与再利用的理念从旧城改造、城市更新、城市再生等理念中肇始并发展;从对工业遗产保护与再利用的漠视到日趋重视;从对工业遗产建筑本体的重视到与工业遗产相关的环境的重视;从工业遗产所在棕色用地的生态恢复到社区城市公共空间活力的提升［4］。

2.城市土地治理与开发政策转变对工业遗产保护与再利用的影响

日趋多样化与细化的土地治理与开发政策对工业遗产保护与再利用手段选择的影响。很多工业遗产所在企业处于城市较为中心的地段，但土地利用效率低下，而部分的服务业、商贸企业和高科技产业则缺乏较好的区位条件，这不利于城市产业的健康发展。根据《中华人民共和国土地管理法》:“为实施城市规划进行旧城改建，需要调整使用土地的，报经原批准用地的人民政府或有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。”这促进了工业遗产保护与再利用从现有的使用者手中，转到一个更有效率的使用者手中，使用权和所有权的分离催生了大量开发投资主体和决策主体，工业遗产保护与再利用的手段因此而丰富，从静态保护到动态的活化再生，工业遗产保护与再利用可根据用地调整规划，作为博物馆、工业遗产旅游、第三产业服务设施、城市公共设施、文化创意产业园区活化再利用。

3.城市土地政策扶持对工业遗产保护与再利用的影响

相对灵活并且扶持性的城市土地政策对工业遗产保护与再利用的具体实施过程的影响也很大。工业遗产保护与再利用过程中，其用地性质的变更不仅仅体现在规划图纸中用地颜色的改变，更意味着不同的业态植入。与工业遗产保护与再利用相关的土地政策中对土地权属与用地性质的变更的引导尤为重要，这意味着对工业遗产保护与再利用规划编制中工业遗产建筑或构筑物的拆除或保留。根据目前土地政策中相关说明，当工业遗产所在用地性质用途改变时，通常意味着其使用形式由行政划拨转而公开出让，需补交土地出让金，或以收益抵交。《国务院办公厅关于加快发展服务业若干政策措施的实施意见》、《关于推进土地节约集约利用的指导意见》、《国务院办公厅关于推进城区老工业区搬迁改造的指导意见》对此都提出了差别化的土地政策，这些土地政策有益于工业遗产保护与再利用的运作与实施，但同时要注意到工业遗产所在划拨土地作为公有或国家所有财产在物权转换过程中的规范问题。

4.后工业时期城市土地政策的转变对工业遗产保护与再利用的影响

体现后工业时期的城市土地政策对工业遗产保护与再利用的促进影响。以北京与上海为例，2012年北京的第三产业比重已经达到76.4%(北京市统计年鉴2013)，上海的比重也已经超过60%(上海市统计年鉴2013)，基本达到主业为第三产业的城市产业布局。产业布局的空间结构也体现为土地的利用结构。从《国务院关于推进文化创意和设计服务与相关产业融合发展的若干意见》中就可以看出，为解决用地矛盾，优化资源配置，城市土地政策在一定程度上成为这些进入后工业化的城市工业遗产保护与再利用的推动力。在《国务院办公厅关于推进城区老工业区搬迁改造的指导意见》的指导下，国家发改委将21个城区老工业区纳入全国城区老工业区搬迁改造试点，其中对于工业遗产保护与再利用项目还可申请中央预算内的专项资金补助，鉴于工业遗产所在土地的动迁费用相对较低，改造周期相对于民用建筑较短，这都在一定程度上推进了各级城市对于工业遗产保护与再利用的积极性。如张家口市利用原宣化造纸厂老厂区保护与再利用而成的造纸文化博览园博物馆，北京首钢老工业区的保护与再利用工作得以进一步推进，咸阳纺织工业博物馆列入国家老工业区搬迁改造试点项目等。

四、工业遗产保护与再利用运作中的用地转变

在不同的城市土地政策环境下，工业遗产保护与再利用的实际操作常体现出不同的结果。这主要体现在工业遗产用地产权转移与用地性质改变两个大的方面。其中工业遗产用地产权的转移，主要体现为划拨土地使用权的转移，而划拨土地使用权的转移也可分为两种情况:一种是原土地使用权权利主体与出让后之主体相异，土地利用关系或其地上活动的权利义务改变，比如工业遗产所在企业破产、搬迁后原用地使用权由国家收回，作为储备用地或通过出让由其他使用者持有作为其他的用途，这个其他用途使用的主体可能是政府部门，也可能是国资企业，或是其他私营企业;另一种是原土地使用权权利主体与出让后之主体相同，即土地使用权仍由原使用者持有，只是其地上活动的权利义务自出让后改变(或与出让前相同)，当然也有工业遗产用地主体部分出让的情况，混合了上述的两种情况［5］。只要用地产权转移，就存在着用地性质改变的过程，即原有划拨工业用地性质的转变。如图1所示。

图1　工业遗产保护与再利用用地转变示意

图2　天津万科水晶城

1.工业遗产用地性质转为居住用地

工业用地转为居住用地的情况较为常见，通常表现为政府将工业遗产所在土地收为国有后，通过“招拍挂”的方式将原工业用地在土地一级市场将原有土地进行出让，委托于新的使用者进行功能重置与开发，图2为公开出让后改为居住用地的天津万科水晶城。天津万科水晶城位于原天津玻璃厂旧址，保留了部分工业建、构筑物与老厂区原有的景观资源，在赋予新功能的同时保留了吊装车间、铁轨、水塔，并作为新建社区历史文脉的延续［6］。在这种情况下，用地获得者不会轻易放弃对土地的大规模更新，工业遗产一般只有部分能够得以保留，得到重视的只有部分工业景观元素，装置设备或构筑物存续的可能性较大，工业遗产大部分被拆除重建，或是因其良好的区位而被高强度的开发所覆盖。例如在天津拖拉机厂的改造再利用中，用地转换过程中高额的交易费用(2013年天拖地块以103.2亿元创天津土地总价成交纪录)促使开发商对基地进行了高强度开发，根据天津市规划局网站的规划公示，其一期开发容积率达到2.75，老厂区的大量建筑被拆除，过度开发现象严重。

2.工业遗产用地性质转为商业用地

工业用地转为商业用地性质的过程中，存在两种情况:一种对工业遗产本体的影响相对较小，对工业遗产建筑本体大部分保留，通过功能置换以满足新需求的可能。图3为改为商业用地模式的青岛天幕城。青岛天幕城项目利用原来的青岛印染厂及丝织厂厂房之间的道路作为为主要景观大道，新的商业功能空间通过对原有厂房的功能置换与改造而成，仍保存了老厂房的建筑风貌。另一种则体现为对短期经济效益的追求而给工业遗产保护再利用带来的负面影响［7］。例如由原济南市电焊机厂再利用而成的意匠351艺术中心，曾作为山东省首家以工业遗产改造而成的创意产业园受到关注，由于用地性质转变及其他方面原因，建成三年后即被拆除并建成银座商业，见图4。在工业遗产所在用地性质变更为商业用地的过程中，政府在土地政策中的扶植手段尤为重要，这主要体现在土地财政收入方面，当政府在用地性质变更的报批过程中收取较低的费用，转向通过合同规定未来的收益比例分配，对工业遗产所在地的交通服务体系及其他配套设施的增加做出相应举措，使生地变为熟地，则会更容易吸引其他开发商的投资，促进工业遗产的保护与再利用。

图3　青岛天幕城

3.工业遗产用地性质转为公共设施用地

工业用地转为公共设施用地后，在工业遗产的保护与再利用的过程中更加重视遗产的历史与文化价值，重视工业景观的重塑与展示，以通过对工业遗产的保护与再利用来提升公共环境品质，塑造城市特色。图5是转为公共设施用地模式的中山岐江公园［8］，由原中山粤中造船厂旧址改建而成，在保护与再利用的过程中，保留了原有的工业遗产物质与非物质元素，重视不同时代建筑物、构筑物、建筑设备、时代标语对场所氛围的渲染塑造。在此类用地置换的情况下，工业遗产一般可在保证较大的真实性与完整性的基础上得以适应性的保护与再利用。越来越多的城市希望通过此类策略挽留城市工业文脉，但在城市快速开发的背景下，由于缺乏事先的战略引导，工业遗产的保护再利用往往都是在城市开发之后被动进行，其开发用途达成一致要涉及多方的博弈，保护再利用的速度要滞后于城市开发的速度，工业遗产未经利用便被拆除的情况仍然屡见不鲜。

图4　意匠351艺术中心(已被拆除)

图5　中山岐江公园

4.工业遗产用地性质转为多功能复合的用地

工业用地转为多种功能复合的用地性质主要表现为工业用地更新后，通过对工业遗产的保护与再利用来复合各种有机的城市活动，将居住、商业、办公、文化、创业产业等几种或多种方式在土地的空间维度上进行延伸和有机融合，提升所在地的区域城市价值。在土地集约节约利用的政策引导下，在城区产业结构转型及城区老工业区搬迁的过程中，支持工业遗产保护与再利用结合创意产业发展的土地政策使此类案例近年来尤为常见，图6为利用原北京第二棉纺织厂功能更新后改造而成的莱锦创意产业园。在部分城市的此类工业遗产保护再利用取得成功后，一些工业遗产再利用项目不结合自身条件，在缺乏足够的历史调研与科学论证的前提下，将模仿与照搬变为常态，雷同的命名方式与再利用后相似的功能属性并未给工业遗产用地性质转变带来预期的效果，如原天津纺织机械厂改造而成的产业孵化园、D17文化创意产业园等。

图片来源:作者自摄

五、结语

我国近些年来对工业遗产保护与再利用宏观政策扶持力度不断加强，宏观城市土地政策的制定也在不断地注重工业遗产保护与再利用。转型后的城市功能定位促进了城市土地利用的混合发展政策，为工业遗产探讨多用途的改造再利用创造了更多的条件。但总体来说，工业遗产保护与再利用仍缺乏成体系并且配套的专项城市土地政策，这也是由于工业遗产用地常与模糊的产权关系相伴造成的。加之处于城市产业转型和功能布局调整背景下的工业遗产保护与再利用运作过程中涉及多方面的利益博弈，即便有政府的大力提倡，如果在地方层面的城市土地专项配套政策得不到完全落实，工业遗产保护与再利用的实施就很难落到实处［9］。

目前已付诸实施的诸多工业遗产保护与再利用案例多数是由政府，或者是具有国有性质的运营企业主导，自主更新或其他雾途径的资金力量介入较少，这与相关政策仍处在探索之中有关。只有通过科学合理的城市土地政策，允许工业遗产的原业主对其进行功能更新，工业遗产保护与再利用时可以选择某些“临时性质”的用途，并在规划的制定与审批过程给予扶持;或者是通过土地税收政策、土地金融政策、土地收益分配政策对工业遗产保护与再利用后产生的利益与增值利益进行分配，从而吸引更多的资金投入工业遗产保护与再利用中，才能为工业遗产保护与再利用带来持续活力，提高土地利用效率，推动文化保育，真正落实可持续的工业遗产保护与再利用与城市环境发展。

参考文献:

［1］刘伯英，马钟平.城市工业用地更新与工业遗产保护［M］.北京:中国建筑工业出版社，2009.

［2］王建国.后工业时代产业建筑遗产保护更新［M］.北京:中国建筑工业出版社，2008.

［3］冯立，唐子来产权制度视角下的划拨工业用地更新:以上海市虹口区为例［J］.城市规划学刊，2013(5):23-29.

［4］卢月梅.规划:走向存量改造与旧区更新:“三旧”改造规划思路探索［J］.城市发展研究2013(6):43-48.

［5］卫芷言.划拨土地使用权制度之归整［D］.上海:华东师范大学法律学院，2013.

［6］王受之.水晶城:历史中构筑未来［M］.北京:东方出版社，2006.

［7］于凡，李继军.城市产业遗存再利用过程中存在的若干问题［J］.城市规划，2010(9):57-60.

［8］［美］Padua M G.工业的力量:中山岐江公园:一个打破常规的公园设计［J］，中国园林，2003(9):6-12.

［9］周岚，宫浩钦.城市工业遗产保护的困境及原因［J］.城市问题，2011(7):49-53.

Analysis of the Impact of Urban Land Policy on the Protection and Reuse of Industrial Heritage

Xu Subin，Peng Fei，Zhang Xu
(School of Architecture，Tianjin University，Tianjin 300072，China)

Abstract:Reviewing our country’s urban land policies related to the protection and reuse of industrial heritage in recent years，this paper analyzes the possibility of the site of industrial heritage changing into the land for resident，commerce and public facilities etc.under the guidance of different urban land policies.Additionally，combined with implemented practical cases，it is found out that the change is good for the conservation of the substance of industrial heritage，and that multifunctional compound lands also benefits the restoration of the vigor.Making assorted and perfect urban land policies is the key to scientifically conduct the operation of the protection and reuse of industrial heritage.

Keywords:urban land policy;industrial heritage;protection and reuse

通讯作者:彭飞，kenan4869@126.com.

作者简介:徐苏斌(1962—)女，博士，教授.

基金项目:国家社会科学重大基金资助项目(12＆ZD230).

收稿日期:2015-01-10.

中图分类号:TU-05

文献标志码:A

文章编号:1008-4339(2015)05-385-06