中国地区安全合作政策的变化

陈寒溪 刘学勤

中国地区安全合作政策的变化

陈寒溪 刘学勤

中国周边存在多个地区安全制度，中国的应对政策大致可以分为积极主导、积极参与、谨慎参与、坚决反对等4种类型。随着实力的增长和周边形势的变化，中国的政策也在调整。2013～2014年，中国在地区安全合作问题上表现得更加积极主动，提出了很多新倡议，采取了一些新的外交行动，表现出争夺地区安全合作主导权的战略意图。

中国；地区安全制度；主导权

冷战结束以来，中国周边逐渐出现了多个地区安全制度，①在本文中，地区安全制度、地区安全合作、地区多边安全合作是同义词。如亚洲相互协作与信任措施会议 （以下简称亚信会议）、上海合作组织 （以下简称上合组织）、六方会谈、②2009年以来六方会谈陷入停顿，因此本文不加以讨论。香格里拉对话、东盟地区论坛、东盟防长扩大会议。中国从20世纪90年代中期开始参与这些地区安全合作进程，2000年以后表现越来越积极，逐渐形成了一套比较明确的地区安全合作政策。面对各种各样的地区安全合作进程，中国的政策选择大致可以分为积极主导、积极参与、谨慎参与、坚决反对等4种类型。③姜宅九较早对中国的地区安全合作政策进行了类型化分析。参见姜宅九：《中国地区多边安全合作的动因》，载《国际政治科学》2006年第1期，第1－27页。例如，中国积极主导上合组织和六方会谈，积极参与东盟地区论坛和东盟防长扩大会议，谨慎参与香格里拉对话，坚决反对美日澳印等国的三边、四边合作。2008年以来，有迹象表明，中国试图以更加积极的姿态应对和处理安全合作问题，提出了一些新的倡导和建议；2013～2014年，这种政策变化趋势变得更加明显。④周士新：《中国安全外交与地区多边机制》，载《国际安全研究》2014年第6期，第83－97页。本文打算讨论的问题是：近年来，中国和周边地区安全制度的关系发生了什么变化？中国是否在改变既有的政策？这种政策变化的方向和趋势是什么？

一、从参与到主导：中国在地区安全合作中的利益和选择

无论是安全领域还经济领域，中国周边的制度环境都有3个主要特征：数量众多、制度化程度低、效率低下。⑤关于经济领域的制度建设，参见李巍：《东亚经济地区主义的终结？制度过剩与经济整合的困境》，载《当代亚太》2011年第4期，第5－35页。除了上合组织，中国周边大部分地区安全制度都是论坛性质 （俗称 “清谈馆”），主要功能限于信息交换，即使在建立信任措施的建设方面有所进展，也缺乏有效的监督功能，缺乏有效的预防和解决冲突的功能。冷战结束以来，亚洲和太平洋国家就开始致力于建设地区安全制度，二十多年过去了，这个地区的制度建设主要还是数量增长，质量几乎没有多少提高，政治家和学者专家至今还在抱怨这个地区缺乏统一有效的安全构架。⑥十多年来，中国学者不断地在探讨东亚安全合作的条件，并致力于提出新的政策建议。最近的努力，参见徐进：《东亚多边安全合作机制：问题与构想》，载《当代亚太》2011年第4期，第92－106页；徐进：《未来中国东亚安全政策的“四轮”架构设想》，载《当代亚太》2014年第1期，第4－20页。

然而，关切东亚安全的国家，普遍积极参与现有的各种地区安全制度，热衷于成为各种地区安全制度的成员，唯恐被排除在外。这种现象表明，在亚洲或亚太地区，安全领域的信息交换有很大的需求和市场，建设数量众多的地区安全制度，能够在一定程度上满足这种需求。更重要的是，虽然缺乏预防冲突、解决冲突的功能，这些地区安全制度仍然有一定的工具价值，可以当作实现国家利益的手段，成为大国和小国实现制度制衡的工具。⑦关于国际制度的制衡效力，参见陈寒溪：《东盟地区论坛的效力评估——一种理性主义视角》，载《外交评论》2008年第5期，第89页。

对于亚太地区安全合作，中国在20世纪90年代初是一种怀疑和回避的态度，90年代中期以后逐渐积极参与，2000年以后开始选择性地谋求主导权。⑧姜宅九：《中国地区多边安全合作的动因》，载《国际政治科学》2006年第1期，第13－25页。中国对地区安全合作的态度变化，其实是利益变化和利益评估的过程。在这个过程中，中国逐渐形成了比较明确的地区安全合作政策，其总体目标是：维护国家安全利益，同时减少周边国家的担忧，避免与美国以及周边国家发生对抗冲突，促成有利于中国和平崛起的周边环境。为了达到以上目标，这个政策包括以下一些基本原则： （一）支持和维护东盟在东亚安全合作进程中的主导地位； （二）支持推进非传统安全合作，不支持推进传统安全合作，反对把涉及中国的主权问题、统一问题、领土争端问题纳入合作框架； （三）不支持建设有强制约束力的制度安排；（四）支持开放性、包容性，接受模糊的地区概念。⑨关于中国地区合作政策的目标、原则、策略的分析，参见孙学峰、陈寒溪：《中国地区主义政策的战略效应》，载《世界经济与政治》2006年第5期，第26－30页。

当前亚洲和太平洋地区的安全制度建设，东盟仍然发挥较大作用，制度效率不高，传统安全合作没有多少进展，这种情况基本满足中国的目标和原则。然而，上合组织、香山论坛由中国主导，能够较好地维护中国的安全利益，其他安全制度由东盟或西方国家主导，常常会挑战中国的安全利益。这种制度框架结构可能越来越不符合中国变化的实力地位和利益需求。 （见表1）

2013年以来，新一届中国政府不断释放出一些信号，表达了推进地区安全合作的意图。2013年10月，李克强总理在文莱举行的第八届东亚峰会上表示，亚太地区经济合作架构众多， “建立一个符合地区实际、满足各方需要的区域安全架构势在必行”。这是中国政府首脑在亚太地区首次倡议建立统一的安全架构。⑩《经济外交转安全外交，李克强倡亚太安全架构》，新华网，2013年10月11日，http：／／news.xinhuanet.com／world／2013－10／11／c＿117670103.htm当月，习近平主席在周边外交工作座谈会上提出， “要着力推进区域安全合作。······推进同周边国家的安全合作，主动参与区域和次区域安全合作，深化有关合作机制，增进战略互信。”11《习近平在周边外交工作座谈会上发表重要讲话》，载《人民日报》2013年10月25日，第1版。2015年5月，中国政府发表 《中国的军事战略》白皮书，明确提出中国军队要全方位发展对外军事关系，既包括发展双边军事关系，也包括积极开展多边军事对话、交流与合作，要深化上海合作组织防务安全合作，参加东盟防长扩大会、东盟地区论坛、香格里拉对话会、雅加达国际防务对话会、西太平洋海军论坛等多边对话与合作机制，举办香山论坛等多边活动， “推动建立有利于亚太地区和平稳定繁荣的安全和合作新架构”。12《中国的军事战略》，中华人民共和国国务院新闻办公室，2015年5月，新华网，http：／／news.xinhuanet.com／2015－05／26／c＿1115408217.htm

表1 ：亚洲和亚太地区的安全制度

2014年，中国的变化不仅仅表现在口头辞令方面，而是落实在外交行动中。5月，习近平主席在亚信峰会上倡导打造一个新的、更高效的亚信会议，这种积极进取的行为前所未有，体现了中国政府主导地区安全合作的意图和决心。11月，中国把自己主导的香山论坛从二轨机制升级为一轨半机制，且由两年召开一次改为一年一次，这种升级使它和西方主导的香格里拉对话会并驾齐驱，也使中国拥有了第二个能够自己主导的地区安全制度 （第一个是上合组织），显示了在地区安全合作中争夺主导权、话语权的决心。除此之外，中国政府还不断在加强对博鳌论坛、世界和平论坛等中国主导的半官方、非官方论坛的支持，使它们成为讨论亚太安全问题的平台。以上这些政策宣示和实际行动表明，中国的地区安全合作政策正在向着更为积极进取的方向调整。

二、积极主导：新理念、新行动

地区安全合作必然存在主导国，主导国决定合作的理念、范围、内容、原则、规范，以及地区安全制度的形式。中国从2000年以后开始有选择地谋求地区安全合作主导权，最成功的是上合组织。在中国和俄罗斯的共同主导下，上合组织的安全合作卓有成效。2013成员国为中国、俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、乌兹别克斯坦等6个国家。现有蒙古、巴基斯坦、伊朗、印度、阿富汗5个观察员国，白俄罗斯、斯里兰卡、土耳其3个对话伙伴。2009年6月给予白俄罗斯、斯里兰卡对话伙伴地位，2012年6月给予土耳其对话伙伴地位。～20142006年6月上海峰会期间，胡锦涛主席提出倡议，获得其他成员国元首的支持。9月中国向其他成员国提交了文件草案。经过多轮磋商，最终就条约文本达成一致。2007年8月比什凯克峰会签署。年，中国继续积极推进上合组织的合作，同时开始谋划推进另外两个合作制度，一个是中国主导的香山论坛，另一个是哈萨克斯坦主导的亚信会议。

（一）上合组织

2001年成立的上合组织是唯一在我国境内成立、以我国城市命名、常设机构 （秘书处）设在我国境内的地区组织。13中国和俄罗斯联合推动上合组织成员国之间的双边和多边军事合作，加大打击三股势力的力度。从2003年开始， “和平使命”联合反恐军事演习成为上合组织制度化的合作机制。2007年，在中国单方面的倡导和推动下，上合组织成员国签署了 《上海合作组织睦邻友好合作条约》，是欧亚地区首份这种内容的多边政治文件，具有十分重要的历史意义，体现了中国在上合组织中的领导力。14上合组织在政治、安全、经济领域的合作取得了很多进展，对成员国的凝聚力、对周边国家的吸引力都越来越大，被看作中亚地区 “最成功的”地区安全组织。15关于上合组织的进展和影响，参见王涛：《上海合作组织安全合作的回顾与展望》，载《军事历史》2014年第1期，第38－44页；曾向红、李廷康：《上海合作组织扩员的学理与政治分析》，载《当代亚太》2014年第3期，第120－150页；刘华芹：《深化上海合作组织区域经济合作的构想》，载《俄罗斯东欧中亚研究》，2014年第1期，第31－37页。

通过积极主导上合组织，中国至少获取了以下利益：1.获得稳定而友好的周边外交环境；2.打击了三股势力，控制了疆独势力，更好地维护了领土主权完整统一；3.促进了中俄战略互信与合作，改善了中国的战略环境；4.成功地试验了 “上海精神”和中国的 “新安全观”，提高了中国的软实力，显示了中国主导地区安全合作的能力。16李兴：《论上海合作组织的发展前途——基于中俄战略构想比较分析的视角》，载《东北亚论坛》2009年第1期，第60页。（见表2）

表2 ：习近平主席在2013、2014年上合组织峰会上的建议和承诺17习近平：《弘扬“上海精神”，促进共同发展——在上海合作组织成员国元首理事会第十三次会议上的讲话》，比什凯克，2013年9月13日，外交部网站：http：／／www.fmprc.gov.cn／mfa＿chn／ziliao＿611306／zyjh＿611308／t1076570.shtml；《凝心聚力精诚协作推动上海合作组织再上新台阶——在上海合作组织成员国元首理事会第十四次会议上的讲话》，杜尚别，2014年9月12日，外交部网站：http：／／www.fmprc.gov.cn／mfa＿chn／zyxw＿602251／t1190748.shtml

在十多年成功经验的基础上，中国开始探索进一步推进上合组织的路径和方法。除了推进上合组织成员国之间的政治、安全合作，中国越来越重视经济、人文合作。在2013年和2014年的上合组织峰会上，习近平主席分别提出四点主张，这些主张包含了加强政治合作、安全合作、经济合作、人文合作的一揽子建议，说明中国政府越来越积极推动上合组织扩大合作范围、深化合作内容，试图强化上合组织的功能和作用。特别是在经济和人文合作方面，习近平主席提出了更多的建议，也做出了单方面承诺，表明中国政府将推动这两个领域的合作作为今后工作的重点。

（二）亚信会议

亚信会议是亚洲覆盖范围最大、成员数量最多、代表性最广的地区安全论坛，被称为亚洲版本的欧安会。然而，亚信的首脑峰会和外长会议都是每隔四年才召开一次，是一个不太活跃的安全制度。亚信会议长期由哈萨克斯坦主导，属于论坛性质，处于安全合作的初级阶段，具有很大的可塑性，为中国的积极参与和主导提供了机遇。

2002年和2006年，江泽民主席和胡锦涛主席分别出席了哈萨克斯坦主办的头两届亚信峰会。2010年，由于上合组织峰会与亚信峰会时间冲突，国务委员戴秉国作为胡锦涛主席的特别代表，参加了土耳其主办的第三届峰会。从2014年开始，中国将连续三年担任亚信主席国。5月，当中国在上海举办亚信历史上最大规模的元首会议时，习近平主席在演讲中指出，亚洲的 “地区安全合作进程正处在承前启后的关键阶段”。这种判断表明，中国政府对三年主席国身份抱有很大的责任感和使命感，也充满期待。在演讲中，习近平主席首次提出了 “亚洲安全观”，并对亚洲安全问题做出了系统、全面、深刻的阐述，这种前所未有的阐述释放了三个重要的外交信号，体现了中国积极主导地区安全合作的意图和决心。18外交部发言人洪磊在答记者问时表示，习主席的讲话“充分表明了中方坚定致力于维护亚洲安全、稳定、发展的真诚意愿，体现了中国胸怀、中国智慧、中国担当”。参见外交部网站：http：／／www.fmprc.gov.cn／mfa＿chn／wjdt＿611265／fyrbt＿611275／t1158617.shtml.

首先，习近平主席进一步强调了亚洲的独立性，试图明确亚信成员的地理资格。2002年6月，江泽民主席在哈萨克斯坦出席首届亚信峰会时提出， “办好亚洲的事情，要靠亚洲人自己，靠亚洲各国人民的团结与合作。”19江泽民：《加强对话与合作，促进和平与安全——在“亚洲相互协作与信任措施会议”领导人会议上的讲话》，阿拉木图，2002年6月4日，新华网：http：／／news.xinhuanet.com／newscenter／2002－06／04／content＿424486.htm.习近平主席进一步强调亚洲的独立性，强调 “亚洲的事情，归根结底要靠亚洲人民办；亚洲的问题，归根结底要靠亚洲人民来处理。”长期以来，中国接受 “开放的地区主义”，接受模糊的地理边界，担心支持有明确边界的地区合作会被理解为中国推行 “亚洲门罗主义”。习近平主席对亚洲独立性的刻意强调，体现了对 “开放的地区主义”的立场和态度的一种变化。当然，这种调整的决心和力度到底有多大，仍然需要继续观察。

其次，为了配合亚洲的区域独立性、特殊性，习近平主席提出了新的安全概念——亚洲安全观，并主张以亚洲安全观为基础，搭建地区安全合作新架构。亚洲安全观的核心理念包括共同安全、综合安全、合作安全、可持续安全。20习近平：《积极树立亚洲安全观 共创安全合作新局面，在亚洲相互协作与信任措施会议第四次峰会上的讲话》，上海，2014年5月21日，外交部网站，http：／／www.fmprc.gov.cn／mfa＿chn／ziliao＿611306／zt＿611380／dnzt＿611382／yxhy＿667356／zxxx／t1158070.shtml.这个新安全观继承和发展了二十多年来中国政府对国际安全的理解。1996年中国政府提出了以 “互信、互利、平等、协作”为核心理念的新安全观；2011年 《中国的和平发展》白皮书提出了寻求实现综合安全、共同安全、合作安全的倡议。此次习近平主席提出的亚洲安全观，最大的变化是增加了 “可持续安全”理念，将安全与发展问题密切地联系起来，是对以上安全理念的继承和超越。

第三，习近平主席主张完善亚信的功能，提高亚信的地位和作用。习近平主席提出了四个建议： （1）推动亚信成为覆盖全亚洲的安全对话合作平台，并在此基础上探讨建立地区安全合作新架构； （2）加强亚信能力和机制建设，适当增加亚信外长会乃至峰会频率； （3）通过举办亚信非政府论坛等方式，建立亚信各方民间交流网络； （4）增强亚信的包容性和开放性。21习近平：《积极树立亚洲安全观 共创安全合作新局面，在亚洲相互协作与信任措施会议第四次峰会上的讲话》，上海，2014年5月21日，外交部网站，http：／／www.fmprc.gov.cn／mfa＿chn／ziliao＿611306／zt＿611380／dnzt＿611382／yxhy＿667356／zxxx／t1158070.shtml.如果中国利用主席国身份，在今后两年里按照这四个建议来推进亚信的功能建设、制度建设，中国将取代哈萨克斯坦，成为亚信的主导国。

（三）香山论坛

香山论坛原本是由中国军事科学学会主办的 “国际安全合作与亚太地区安全”论坛，从2006年起每隔两年在北京举办一次，是中外防务专家学者交流互动的平台。2014年11月，在第五届香山论坛召开时，中国政府宣布把香山论坛从二轨升级为一轨半，并改为每年举办一次。中国国防部长首次出席香山论坛，国务委员兼国防部长常万全发表了主旨演讲，来自47个国家的防务部门和军队代表团、4个国际组织代表团以及专家学者约300人与会。22耿雁生：《香山论坛有助于地区国家增进相互了解与信任》，2014年11月27日，国防部外事办公室，国防部网站：http：／／www.mod.gov.cn／affair／2014－11／27／content＿4560644.htm

升级版的香山论坛，其性质、功能、形式几乎和香格里拉对话会一致，形成了并驾齐驱、相互竞争的关系。由于香山论坛完全由中国主导，美国、日本等国采取了消极回避的态度。美国政府只是派出了驻华大使馆武官出席，日本政府拒绝了中国的邀请，没有派出任何官方代表团。

三、积极参与：老政策、新挑战

在亚太特别是东亚地区，最有代表性的两个地区安全合作是东盟主导的东盟地区论坛和东盟防长扩大会议。相对于时间较短的、成立于2010年的东盟防长扩大会议，成立于1994年的东盟地区论坛的影响更为广泛一些，制度建设进展相对较多一些。由于涉及南海争端，越南、菲律宾等国试图利用东盟地区论坛来抗衡中国。东盟地区论坛也成为美国拉近与东盟及其成员的合作的一个机会，以便形成制衡中国的力量。虽然面临制度制衡的压力，对于东盟主导的地区安全合作，中国仍然采取积极支持、积极参与的政策。对于东盟地区论坛的合作，中国政府坚持3点基本原则：东盟主导、以建立信任措施而不是预防性外交为合作重点、不讨论与中国核心利益直接相关的安全问题。只要满足这3个条件，中国都采取积极参与的政策。

（一）东盟防长扩大会议

2010年开始的东盟防长扩大会议，是东盟成员国与8个对话伙伴国之间商讨地区安全问题的最高级别 （部长级）的防务安全磋商合作机制，和东亚峰会成员国重叠一致，每隔3年召开一次，主要讨论非传统安全合作，目前主要在人道主义援助与救灾、海上安全、军事医学、反恐、维和行动等5个非传统安全领域讨论合作，成立了相应的专家组。

东盟防长扩大会议是东盟主导的，但美国却是幕后的主要推动者。2011年美国加入东亚峰会之后，就主张增加东亚峰会的安全合作功能。东盟的应对办法是设立东盟防长扩大会议，以便保持其在地区安全合作进程中的主导地位。接着，美国建议把这个会议改为每年召开一次，但东盟只是接受了一步——2012年宣布东盟防长扩大会议改为两年一次。

由于东盟仍然是主导国，中国积极参与了东盟防长扩大会议。2010年10月中国国防部长梁光烈出席了首届会议并发表演讲，支持东盟的主导地位，支持东盟防长扩大会议以非传统安全问题为合作重点领域。梁光烈借机宣传了中国的和平发展战略，介绍了中国的国防政策的防御性特征。23《梁光烈：加强互信协作以维护地区和平稳定》，新华网，2010年10月12日，http：／／news.xinhuanet.com／world／2010－10／12／c＿13553091.htm.2013年8月，中国国防部长常万全出席第二届东盟防长扩大会议，和其他各国防长一起，再次确认东盟是推动东盟防长扩大会进程的主要驱动力，东盟防长扩大会议是建立积极、有效、开放和包容的地区安全架构的关键组成部分。第三届东盟防长扩大会议将于2015年在马来西亚举行。

除了积极参加防长会议，中国还和越南一起担任人道主义援助与救灾专家组共同主席。2011年11月，由中国国防部和越南国防部共同主办的东盟防长扩大会议人道主义援助与救灾专家组首次会议在北京举行，中国人民解放军副总长马晓天空军上将出席了会议并致辞。

（二）东盟地区论坛

东盟地区论坛是亚太地区最主要的安全论坛，自1994年成立以来已经举行了21届外长会议。东盟地区论坛的安全合作进程分为三个阶段：建立信任措施、开展预防性外交、探讨解决冲突的方式。目前处于建立信任措施阶段，以及预防性外交的讨论和计划阶段。截至2014／2015年度，实施了200多个建立信任措施项目；2011年7月第18届外长会通过了《ARF预防性外交工作计划》。

这是一个完全由东盟主导的安全论坛，只要前文所述三条基本原则满足，就会得到中国的积极支持和参与。2013年7月，外交部长王毅出席东盟地区论坛外长会时强调，论坛发展应坚持以下三个基本点：一是坚持协商一致、循序渐进、照顾各方舒适度、互不干涉内政等行之有效的原则，二是坚持以建立信任措施为核心，三是要坚持东盟的主导。2013－2014年，除了出席最高级别的外长会议，中国参加了东盟地区论坛的大量活动，如出席东盟地区论坛的高官会、两次会间会、第六届海上安全会间会、第十二届反恐与打击跨国犯罪会间会、第六届防扩散与裁军会间会、打击走私核生化和放射性材料研讨会、第十七届国防院校长会、第八届专家名人会、网络建立信任措施研讨会、第二届联合国海洋法公约研讨会等会议。中国还为东盟地区论坛成员国主办了多个合作项目，这包括五项非传统安全合作项目： “海上航道安全研讨会”、 “预防性外交培训班”、 “网络安全能力建设培训班”、 “地震减灾及应急救援培训班”和 “ARF第四次救灾演习”。2013年9月，中国与马来西亚在北京举办 “加强网络安全措施研讨会——法律和文化视角”。10月，中国与柬埔寨在北京举办第六届维和专家会。2014年2月，中国与缅甸、日本在成都共同举办第十三届救灾会间会。3月，中国与文莱、新加坡、美国在青岛共同举办海上溢油区域合作研讨会，与文莱、美国、日本在夏威夷共同举办海洋环境安全研讨会，与文莱、美国、新西兰在惠灵顿共同举办预防性外交培训资源圆桌会议。24外交部网站：http：／／www.fmprc.gov.cn／mfa＿chn／zyxw＿602251／t1055330.shtml

不过，持积极参与态度的中国，在东盟地区论坛这个平台上仍然面临很多外交压力。美国政府宣布 “重返亚洲”政策以来，就积极参加东盟地区论坛，试图通过这个渠道来凝聚东南亚国家，借助南海争端的激化，形成对中国的制度制衡。2009年上任以来，奥巴马政府一届不落地参加了历届东盟地区论坛，与小布什政府时期三年两次缺席的做法形成鲜明对比。25陈寒溪：《美国“重返亚洲”对东亚合作的影响》，载《国际关系学院学报》2012年第4期，第45页。2010年7月，在东盟地区论坛外长会上，美国国务卿希拉里发表了南海问题声明，是美国政府第一次在这个平台上公开介入南海问题，从而改变了美国长期以来的中立立场，试图联合部分东盟国家来打击中国。希拉里国务卿的声明随后遭到了中国外交部长杨洁篪的批评和反击。26《杨洁篪外长驳斥南海问题上的歪论》，2010年7月25日，外交部网站：http：／／www.fmprc.gov.cn／chn／gxh／tyb／zyxw／t719371.htm.

2014年至2015年，中国和越南、菲律宾在南海地区的争议不断，美国、日本加强对越、菲两国的支持力度，在这两年的东盟地区论坛外长会上，中国面临更大的压力，不得不应对来自菲律宾、美国、日本等国的批评。美国对中国的批评力度明显有所增大，对南海争端的介入程度继续加深。2014年2月的一次国会听证会上，美国主管东亚和太平洋事务的助理国务卿拉塞尔批评中国在南海的声索主张；7月，拉塞尔的助手福克斯向南海各方提出了 “三不建议”，即冻结现状，不填海造地、施工建设、设立据点，不夺取另一方在2002年 《南海各方行为宣言》签署以前已经占领的岛礁，不采取针对他国的单边行动。27《克里出席东盟论坛准备再炒南海问题》，新华网，2014年8月11日，http：／／news.xinhuanet.com／world／2014－08／11／c＿126853643.htm.面对来自美日菲的批评，以及美国的强势介入，中国外长王毅分别给与了反击。28《王毅外长：反对域外国家到南海指手画脚》，人民网，2014年8月11日，http：／／world.people.com.cn／n／2014／0811／c1002－25439399.html，“王毅在东盟地区论坛上谈南海问题”，2015年8月6日，外交部网站，http：／／www.fmprc.gov.cn／mfa＿chn／zyxw＿602251／t1286976.shtml.

中国参与东盟地区论坛的经验表明，尽管东盟主导地位是稳固的，但中国积极参与论坛的三个基本原则还是面临着一些挑战，在美国加强介入和南海争端激化之后，这一点越来越明显。毕竟，这不是一个由中国主导的安全制度，被动的局面难免时有发生。

四、谨慎参与：从被动到主动

2002年开始的年度香格里拉对话会 （正式名称是亚洲安全会议），是亚太地区规模最大、出席层级最高的 “一轨半”对话机制，由于参会代表主要是各国政府首脑、国防部部长、高级军事官员，使它成为亚太地区新型防务外交的代表。该对话机制没有固定的成员，不产生任何集体决议、声明、共识，没有任何政治、法律约束力。该机制由英国国际战略研究所和新加坡国防部联合发起和主办，以欧洲的安全理念为基础，被看作是亚洲版的慕尼黑安全会议。29周士新：《香格里拉对话会的演进与前景》，载《东南亚南亚研究》，2012年第3期，第1－2页；杨丹志：《香格里拉对话会：缘起、特征及其对亚太安全的影响》，载《现代国际关系》2007年第2期，第12－13页；随着中国实力的增长和国际影响增大，中国议题的分量不断增加。

中国对香格里拉对话会的态度比较谨慎，甚至比较消极。2002～2006年前五届对话会，中国只派司局级代表参会，而且只是参与小组讨论，没有在大会上发言。2007年6月，解放军副总参谋长章沁生出席第六届对话会并做了大会发言，是第一次突破性进展。此后连续3年由副总参谋长率团参会。2011年6月梁光烈出席第十届对话会，是迄今为止唯一的一次国防部长出席。此后，中国代表团的级别大致恢复到副总参谋长级别。2014年第十三届对话会，全国人大外事委员会主任委员傅莹与解放军副总参谋长王冠中一起出席，并参加了电视辩论会。这是一个新的变化，表明中国对香格里拉对话会的重视程度有所提高，并使用了新的外交措施来提高中国的影响力。302014年5月30日，外交部发言人秦刚表示，香格里拉对话会“是讨论亚洲防务安全的重要平台，中方非常重视这个平台。”参加外交部网站：http：／／www.fmprc.gov.cn／mfa＿chn／fyrbt＿602243／jzhsl＿602247／t1161094.shtml.2014／05／30。（见表3）

中国采取谨慎政策的主要原因可能基于两点。第一，香格里拉对话会是一个相当 “西化”的论坛。会议主要英国国际战略研究所管理，赞助资金主要来自新加坡、澳大利亚、日本、英国，以及这些国家的一些私人企业。这些国家都是美国的盟国或者亲密的军事伙伴。议题设置、发言安排，都由西方国家控制。

表3 ：中国参加香格里拉对话会的情况

香格里拉对话会的 “西方属性”的另一个明显表现，就是它支持、维护美国的霸权地位。每次对话会的第一次全体会议，都是安排美国国防部长单独发表长时间演讲，只是到了第二次全体会议时，其他国家的代表才获得发言的机会。美国也十分积极地参会，国防部长基本上参加了每届对话会，参谋长联席会议主席、美国太平洋司令部司令也经常同时出席。香格里拉对话会实际上成为美国军方发布亚太安全政策、批评竞争对手、攻击军事敌手、安抚和拉拢盟友的一个外交平台。尤其是2009年以来，美国通常利用这个平台来介绍亚太 “再平衡”军事战略规划。31孙茹：《香格里拉对话会与中美军事互动》，载《现代国际关系》2007年第6期，第31－32页。

第二，对于中国来说，香格里拉对话会的议题设置过于敏感，与中国相关的热点问题，如中国的国防开支、台海局势、南海争端，恰恰是论坛长期讨论的热点议题。这与中国参与地区安全合作的原则相背离。长期以来，中国在参与地区安全合作时，一直反对和抵制这类议题。

起初几年，香格里拉对话会是讨论 “中国威胁”的场所。2004、2005年的对话会上，新加坡前任总理吴作栋和在任总理李显龙都表达了对中国崛起的担忧。2005年第四届香格里拉对话会上，美国国防部长拉姆斯菲尔德批评中国军事实力的增长。32《美日再次渲染中国威胁，中方阐述新安全观》，新华网，2005年6月5日，http：／／news.xinhuanet.com／world／2005－06／05／content＿3046138.htm.

最近几年来，在香格里拉对话会上，有关中国的话题越来越多成为焦点，但中国却处于不利的被动地位。例如2014年的对话会，在中日关系陷入僵局的背景下，主办方却安排日本首相安倍晋三在第一个发表主旨演讲，接着安排美国防长哈格尔和日本防长小野寺陆续发言，中方代表解放军副总参谋长王冠中的发言被安排在会议的最后一天。33《香格里拉对话会侧记：表演、对话与交锋》，参考消息网，2014年6月5日，http：／／china.cankaoxiaoxi.com／2014／0605／397065.shtml＃g395981＝1.

不过，中国参加香格里拉对话会仍然有一定积极意义。尽管会议由西方国家主导，中国可能显得有些被动，但出现这个对话会还是可以实现自己的目标，例如宣传中国的安全理念、解释中国的战略意图、扩大中国的话语影响、提高中国的形象、反击疑华反华的声音。2007年6月，中国第一次派出解放军副总参谋长 （章沁生）出席对话会，结果受到热烈欢迎，大会也没有讨论台湾问题。34孙茹：《香格里拉对话会与中美军事互动》，载《现代国际关系》2007年第6期，第33页。2011年会议议题设置了 “中国的国际安全合作”，是该会议十年来第一次为中国设置专门议题，梁光烈部长作专题发言。35《中国国防部长梁光烈在香格里拉对话会上做专题发言》，国防部网站，2011年6月5日，http：／／news.mod.gov.cn／leadership／2011－06／05／content＿4245303.htm.2014年王冠中和傅莹一文一武出席对话会，代表团规模仅次于新加坡，是第二大政府代表团，与美国、日本等国代表进行了激烈的辩论，作用积极，效果明显。36《中国很好地运用了香格里拉对话会》，新华网，2014年6月2日，http：／／news.xinhuanet.com／world／2014－06／02／c＿126572508.htm.由此可见，仅仅是消极回避并不能改善被动的局面，积极参与反而是自信的表现，也是反击的机会。在多边外交场合，激烈的辩论比无声的对抗，更容易增加相互的了解和信任。多边军事外交已经成为亚太地区安全合作的一个新现象，它提供了一个很好的平台，让中国的职业军人走出国门，增加对他国军人的了解，这种做法符合中国的安全理念。另外，如果中国想让美国、日本等国参加香山论坛，可能就得继续参与香格里拉对话会，以便形成平衡相处的局面。

五、结论

随着中国实力地位的提高、国家利益的扩展，中国必然需要在地区安全合作中获取更大的主导权。2013～2014年，中国政府推出了 “一带一路”战略，也对周边外交提出了新的理念和自我要求，以更加积极主动的姿态塑造周边环境。在这个大战略框架下，中国在各种周边地区安全合作中都表现得更加积极，试图谋求更多的主导权和话语权，以便更好地塑造周边安全环境。首先，中国致力于加强对部分地区安全合作的主导权。中国试图扩展上合组织的合作范围和内容，让它变得更加强大有效；中国把香山论坛从二轨半升级为一轨半，让它和香格里拉对话会并驾齐驱，剥夺了西方主导亚太多边军事外交的垄断。中国可能打算利用主席国身份，在最近三年里推进亚信会议的制度化，建设一个有独立性的、覆盖整个亚洲的安全框架。由于中国在以上3个地区安全制度中处于主导地位，中国能够很好地利用它们来满足本国的利益。其次，中国继续积极参与由东盟主导的地区安全合作，即东盟地区论坛和东盟防长扩大会议。中国的积极参与是有条件的，这些安全制度必须是东盟主导，必须是非强制性的安排，也不能讨论与中国核心利益相关的问题。然而，在第三个原则上，中国面临越来越多的压力。美国、越南、菲律宾等国在南海争端问题上不断挑战中国的原则，消耗中国的外交资源。这种局面可能会持续相当一段时间。最后，中国对香格里拉对话会的态度仍然是谨慎的，这和香格里拉对话会的西方主导、美国占优的特点有关。2014年，中国参加香格里拉对话会的军事代表的级别没有变化，但傅莹主任的出席，似乎让中国的态度变得稍微积极了一些。香山论坛升级之后，将与香格里拉对话会形成南北共处和竞争的格局，中国至少得维持对香格里拉对话会的参与水平，才可能让香山论坛得到必要的支持。

中国更加积极主动的地区安全合作政策，可能会面临越来越多的选择两难。首先是主导地位优势带来的问题。中国在上合组织中的主导地位是与俄罗斯平分的，如果中国采取更多的主动性，可能俄罗斯未必会接受。中国试图提高亚信制度化程度，但亚信是一个有20多个亚洲成员的论坛，而且这些国家的经济、军事、文化差别巨大，相互关系也很复杂，这给掌控亚信的合作进程带来巨大挑战。

其次是积极参与的问题。中国积极参与东盟主导的地区安全合作，支持东盟的主导地位，这种政策未必符合中国变动的国家利益。国际制度是国家实现自身利益的重要工具，国家越能在国际制度中占主导地位，就越能最大程度地维护自身利益。上文的分析表明，在中国主导的上合组织、香山论坛中，中国的安全利益很难被挑战；但在东盟主导、西方主导的各种安全制度中，中国的安全利益时常会受到挑战。由此可见，支持东盟主导地位，并不能很好地维护中国的安全利益。37魏玲分析了小国主导的国际制度的作用。她认识到，小国主导的国际制度面临的重大挑战是大国投入，但没有注意到，小国主导的国际制度如何最大程度地满足了小国的利益，而不是大国的利益。参见魏玲：《小行为体与国际制度——亚信会议、东盟地区论坛与亚洲安全》，载《世界经济与政治》2014年第5期，第85－100页。对中国坚持东盟主导地位的政策得失，参见孙学峰、陈寒溪：《中国地区主义政策的战略效应》，载《世界经济与政治》2007年第5期，第28－30页；陈寒溪：《东盟地区论坛的效力评估——一种理性主义视角》，载《外交评论》2008年第5期，第91－92页。中国也许应该放弃以东盟

主导地区合作为战略优先的理念。随着中国实力的增长，中国的国家利益也在扩展，需要塑造一个符合国家利益的新的地区安全秩序。在这个安全秩序中，中国的核心安全利益应该得到充分维护。很难想象由东盟主导的地区安全制度，能够满足中国的核心利益，除非中国能够很好地控制东盟。中国可能应该以中美两极权力结构这个事实作为出发点，准备与美国共同发挥主导作用。

陈寒溪，广东国际战略研究院教授；刘学勤，东莞理工学院城市学院讲师。