有限冲突与部分管控——2014年以来南海问题的激化与有关各方的意图和策略

叶海林

有限冲突与部分管控
——2014年以来南海问题的激化与有关各方的意图和策略

叶海林

本文简要回顾了2014年到2015年上半年南海局势的发展变化过程，对有关各方的行为动机进行了分析和梳理，对其采取策略的效果进行了评估，认为南海各有关方面如中国、菲律宾、越南等直接相关国家以及美国等域外非直接相关国家虽然都强调维持南海和平与稳定的重要性，但管控局势的意图均出现了不同程度的下降，希望有限激化问题而非根本上缓和局势、暴露矛盾而非管控分歧。在各方政策及实施的合力作用下，未来南海局势存在因为意图相左而爆发更严重冲突的风险。

南海；有限冲突；政策选择；战略分析

2014年以来，南海局势有所激化，中越围绕 “981”钻井平台展开长时间对峙、中菲关于仁爱礁 “补给”问题的外交和海上执法斗争加剧，与此同时，中国加快了南沙中方实控岛礁的工程建设步伐。美国在南海问题上的态度也趋向更加强硬，与盟国的军事演习规模加大、协调动作加强，并提升了对中国表态的强度。日本、印度等域外国家与域内有关声索国的互动亦更加紧密。

尽管南海问题仍然处于可控态势，然而以中国为一方，以美国为首、美日同盟主导的亚太安全联盟体系为另一方的对峙格局日益明朗化， “南海问题”的核心议题逐渐调整到中美两国的地区秩序主导权之争，有关各方围绕着南海局势主导权的博弈呈升级态势，自2002年 《南海行为宣言》到黄岩岛事件爆发前南海问题脆弱的稳定和管控态势基本终结，各方均不同程度地采取单方面或对抗性行动以维护自己的立场、展示自己的意志并为未来更趋激烈的地区秩序主导权博弈做好前沿阵地及舆论准备。

一、南海问题各直接相关方针对争议岛礁及水域的控制权持续展开斗争

2014年至2015年，南海局势稳定性下降，当事国海上对峙多发，同时伴以激烈的外交斗争。

（一）中越围绕 “981”钻井平台中建南作业的冲突

2014年5月2日，中国 “海洋石油981”钻井平台①“海洋石油981”是中国首座自主设计、建造的第六代深水半潜式钻井平台，由中国海洋石油总公司全额投资建造，是世界上首次按照南海恶劣海况设计的钻井平台。在中国西沙群岛中建岛附近水域内开展钻探活动。这是中国近年来在南海中方实控但外方持有争议的区域内首次进行钻探。5月27日， “981”中建南作业第二阶段开始。2014年7月15日， “981”结束在西沙中建岛附近海域的钻探作业，按计划顺利取全取准了相关地质数据资料。随即转场至陵水。8月30日，深水钻井平台 “海洋石油981”在南海北部深水区陵水17-2-1井测试获得高产油气流。据测算，陵水17-2为大型气田，是中国海域自营深水勘探的第一个重大油气发现。

对 “981”的钻探活动，中国外交部强调 “自2004年来，中国企业一直在有关海域进行勘探活动，包括地震勘探及井场调查作业等。此次“981”平台钻探作业是勘探进程的例行延续，完全在中国主权和管辖权范围内”。②资料来源：中国外交部网站。

不过，中方在中建岛附近的钻探行动很快引起了周边国家，特别是越南的反弹。中方作业开始后，越南出动包括武装船只在内的大批船只，干扰中方作业，冲撞在现场执行护航安全保卫任务的中国政府公务船，还向该海域派出 “蛙人”等水下特工，大量布放渔网、漂浮物等障碍物。根据中国外交部对外公布的资料，至2014年6月7日17时，越方现场船只最多时达63艘，冲闯中方警戒区及冲撞中方公务船累计达1416艘次。

中方谴责越方的行为 “严重侵犯了中方的主权、主权权利和管辖权，严重危及中方人员和 “981”钻井平台的安全，严重违反包括 《联合国宪章》、1982年 《联合国海洋法公约》、1988年 《制止危及海上航行安全非法行为公约》和 《制止危及大陆架固定平台安全非法行为议定书》在内的相关国际法，破坏了该海域的航行自由与安全，有损于地区和平稳定”③资料来源：中国外交部网站。针对越方的干扰活动，中方派出了政府执法船只执行保卫任务，但并没有出动海军作战舰艇。中越双方还围绕 “981”作业等问题举行了30多次磋商。

“981”作业位置示意图④图片来源：中国外交部网站。

2014年5月16日，由外交部部长助理刘建超率领的中国政府跨部门工作组，在河内与越南外交部副部长范光荣率领的联合工作组举行对口会谈，并会见越公安部常务副部长邓文孝。2014年6月18日，国务委员杨洁篪在河内同越南副总理兼外长范平明举行中越双边合作指导委员会团长会晤。

2014年7月15日以后，随着 “981”中建南作业的结束，中越双方的海上和外交对立逐渐平息。2014年8月8日，中国外交部长王毅在缅甸首都内比都出席东亚合作系列外长会期间会见越南副总理兼外长范平明。2014年8月27日，中共中央总书记、国家主席习近平在人民大会堂会见越南共产党中央总书记特使、越共中央政治局委员、书记处常务书记黎鸿英。2014年11月和2015年4月，越南国家主席张晋创、越共中央总书记阮富仲先后访华。至此，中越关系基本恢复到了 “981”作业开始前的状态。

（二）中菲围绕仁爱礁 “补给”的斗争

仁爱礁，中国渔民向称 “断节”，是南中国海南沙群岛中的一个环礁，位于北纬9°39′-48′，东经115°51′-54′范围内，距美济礁东南约14海里。南北长15公里，东西宽约5．6公里，低潮时大部分露出，北半环较完整，南半环断成数节，形成若干礁门。30吨级船只可进入礁湖。中菲美济礁事件发生后不久，菲律宾于1999年派一艘破旧的坦克登陆舰 “马德雷山脉”号 （Sierra Madre，舷号LT57）坐摊仁爱礁，霸占中国领土。多年来，中国守备部队和政府执法船只始终对仁爱礁保持了监控和巡视，礁湖内长期有中国渔船停靠。

中菲黄岩岛对峙发生之后，菲律宾就开始强化仁爱礁及其它菲占中国南沙岛礁的驻军。2012年12月前后，菲先后从苏禄省抽调80多名接受过登岛守礁战训练的陆战队员，分别驻守到仁爱礁等侵占岛屿上，仁爱礁上的海军陆战队员保持在12人以下。自2013年前，中菲两国围绕仁爱礁菲方坐滩船只的补给问题展开了长期斗争。中国凭借远超菲律宾的实力形成了对仁爱礁周围水域的控制，但没有采取措施驱离菲方坐滩船只及人员。

2014年3月29日，菲律宾方面派士兵乘渔船突破中国海警船封锁，向坐滩仁爱礁的废弃军舰提供人员换防和物资补给。菲律宾特意邀请多家西方媒体记者随行，以渲染自己 “遭到中国欺凌”。3月30日，菲律宾正式向国际仲裁法庭提交长达4000页的诉状，指控中国在南海的九段线违反海洋法公约。

2014年4月1日，多国记者受菲邀请赴仁爱礁，收到中国移动网络“欢迎来中国”短信。5月3日，菲海军一架运输机3日向驻留在仁爱礁一个多月的海军陆战队员空投食品和水等补给以及菲律宾总参谋长写着“坚持住”字样的便签。2014年8月1日，菲方再次组织船只试图突破中国执法船只的拦阻前往仁爱礁，船只上搭载了外国记者和菲地方政府官员。2015年3月11日，菲方为仁爱礁上的士兵进行了补给，并赠送了一把吉他。

仁爱礁 “补给”问题的核心是中菲两国围绕仁爱礁主权和实际控制权的斗争。菲方以一艘破旧军舰坐滩来体现对仁爱礁本身的控制，中方则凭借海上优势形成对仁爱礁周边水域的控制。中方并不承认菲方的坐滩行为意味着对礁盘的控制，而菲方屡次补给成功显然也可以被理解为中方的控制是不完整的。

（三）中方在南沙群岛中方实控岛屿的建设行动

1988年2月至8月，中国海军在南沙群岛永暑礁西南礁坪建起一座有人驻守的海洋观测站。这是中国在南沙群岛的首次岛礁建设行动，⑤准确地说，1988年中国在赤瓜礁的修建活动是以联合国的邀请为前提的。1987年2月，联合国教科文组织第十四届政府间海洋委员会年会通过了《全球海平面联测计划》，计划在全球建立200个海洋观测站，并委托中国建立5个海洋观测站，其中大陆沿海3个，西沙、南沙各建1个。中国政府决定在南沙群岛中的永暑礁建立第74号海洋观测站。1988年1月18日至3月14日，中国海军舰队先后进驻南沙群岛南端尹庆群礁中的华阳礁，南沙群岛中部九章群礁边缘的赤瓜礁和东门礁，郑和群礁西南的南薰礁，南沙群岛北端中业群礁西南的澄碧礁。在中国海军军舰的警戒和保卫下，中国施工部队在永暑礁正式开工建设第74号海洋观测站。1988年3月14日中越海军在赤瓜礁爆发岛礁枪战和军舰炮战，中方击沉越方舰只两艘，重创一艘，击毙越军数百名。期间，中越双方爆发 “3·14”海战，海战后，中方收复了南沙群岛的六个岛礁，即永暑、华阳、东门、南薰、渚碧、赤瓜。直至1998年中菲美济礁事件之前，这六个岛礁是中国大陆方面在南沙群岛实际控制全部的岛礁。多年来，中方在全部南沙七个实控岛礁上进行了有限的建设活动。自20世纪70年代开始，越南和菲律宾也在自己控制的南沙岛礁上进行了规模不同的建设活动，其中，南威岛是越南在南沙群岛的军事中心，驻有一个约为500人的营，以南威岛为核心，多年来，越南在中国南沙20多个岛礁实施大规模填海造地，并同步建设了港池、跑道、导弹阵地、办公楼、营房、宾馆、灯塔等大批固定设施。越南还在万安滩、西卫滩、李准滩、奥南暗沙等建设多座高脚屋和直升机平台等设施。中业岛则是菲律宾侵占的南沙群岛诸岛礁的军事、民事及行政中心，菲方驻有军队，此外还有居民数百人。2012年起，菲方决定扩大在中业岛的建筑规模，扩建机场并计划修建学校和医院等。

针对菲越双方多年来持续不断地南沙岛礁扩建活动，中国在2014年也明显加快在中方实控岛礁的建设步伐。根据外国媒体的报道，中方在南沙实控的岛礁进行了相当规模的填海造岛以及设施建造活动，其中以永暑礁规模最为巨大。经过中方的建设，现在永暑礁已经取代中国台湾方面控制的太平岛，成为南沙第一大岛。 《每日邮报》、 《简氏防务周刊》等西方媒体对中国的填海造岛行动进行了详细的跟踪报道。⑥http：／／www．janes．com／article／49917／china-starts-work-on-mischief-reef-land-reclamation。以及http：／／www．janes．com／article／49993／top-chinese-ex-official-calls-for-radar-installation-onnew-scs-islands等。有媒体称，截至2015年1月，永署岛面积已达2．2平方公里，而到2月14日，永暑岛总面积已达约3．5平方公里。其中陆地面积约2．5平方公里，东北港池以及航道面积约0．7平方公里，陆地内部未填水域面积约0．3平方公里。

除永署岛外，中国在南沙其他实控岛礁的设施建设也取得了明显进展，跟踪西方媒体所披露的照片，在短短数个月以内，东门礁、赤瓜岛的面积都扩大了数十甚至数百倍，岛上设施也有了明显增加， 《菲律宾星报》称，“赤瓜大厦”在2014年3月就已开工，目前这座建筑的工期进度已经超过了50%。 “赤瓜大厦”主体建筑目前已经有至少5层楼高。东门礁在短短五个月内，从仅有一座碉楼发展到了颇具规模的人工岛，附设港口、直升机停机坪等军民两用设施。而据西方媒体报道， “美国数字地球公司在2004年2月1日获得的图像显示了填海活动开始前东门礁的样子，当时有一个380平方米的混凝土平台。2015年1月24日获得的图像显示了一个7．5万平方米的人造岛屿，以及一个正在建设中的庞大设施。南熏礁的建设活动是2014年3月30日以后的某个时间开始的，2014年8月7日的图像显示了这一人造岛屿的建设。2015年1月30日的图像显示，一条堤道已将该岛与原来的设施和一座正在建设中的直升机停机坪连接起来”。此外，还有消息称，中国在美济礁、华阳礁的建设工程也已经展开⑦http：／／www．janes．com／article／49917／china-starts-work-on-mischief-reef-land-reclamation。http：／／www．smh．com．au／world／satellite-images-show-china-building-aircraft-runway-in-disputedspratly-islands-20150416-1mmwne．htm等。。

除进行岛屿建设外，中国强化前沿实控岛屿与三沙市的连接努力也在加强。2014年10月28日上午，中国石化海南石油分公司与三沙市人民政府签署战略合作协议，中国石化将全面推进三沙市油料补给体系的建设和油源供应。结合三沙政策、区位、海洋资源优势和中石化海南分公司品牌、技术、管理及油源、仓储运输体系等优势，形成具有三沙特色的油料供给体系 （三沙市油料体系建设，包括海南本岛及海域岛礁固定油站点、海上移动式油站等项目的建设，油料运输、储存及供应的技术指导、管理体制建设等）。⑧中国海岛网。

与中越 “981”钻井平台冲突和中菲仁爱礁对峙不同，中国在南沙实控岛礁上的建设行为并没有引发中国与菲越等有关声索国的海上对峙。相关国家的反制主要是外交和公共宣传方面的。2014年4月至6月，菲律宾针对中国在南沙群岛的填海工程，四次向中国提出抗议。⑨http：／／www．zaobao．com／special／report／politic／southchinasea／story20140615-354786。这是近三个月来，菲律宾第四次针对中国在南中国海有主权争议区域进行填海而提出抗议，抗议的岛礁工程包括赤瓜岛、西南礁、华阳礁以及西门礁。中国对菲方的抗议予以驳回，强调这些兴建设施的岛礁都是中国领土。近一年来，中菲两国围绕南沙造岛的外交和公共宣传斗争不断激化。

二、南海问题国际化、地区化的趋势进一步加强，域外国家参与程度加深

伴随着南海西沙、南沙水域实控斗争的加剧，南海问题的国际化、地区化趋势也在加强，域外国家的参与力度逐渐强化，美国等西方国家有从幕后挑拨者以及表面仲裁者走向前台，成为直接干预者的可能。

（一）菲律宾通过法律、外交以及公共宣传手段积极寻求国际干预

2013年1月，菲律宾外交部照会中国驻菲律宾大使馆称，菲律宾依据1982年 《联合国海洋法公约》 （以下简称 《公约》）第二百八十七条和附件七的规定，就中菲有关南海 “海洋管辖权”的争端递交仲裁通知，提起强制仲裁。2013年2月19日，中国政府退回菲律宾政府的照会及所附仲裁通知。

2014年3月30日，菲律宾正式向仲裁庭提交诉状，要求仲裁庭仲裁中国的九段线是不正当的要求，违反 《国际海洋法公约》；中国目前在南海所占领的 “岛礁”其实只能算是岩石，无法拥有专属经济区的地位；中国在南海以水底礁石为基础所建造的人造建筑物没有生成专属经济区的地位；第四，中国在南海对菲律宾船只的骚扰不合法。为了强化自己的立场，并争取国际社会同情与支持，2014年10月，菲律宾国防部长加斯明在国会上院的一次预算听证会上表示，总统阿基诺三世已亲自下令维持南海菲占岛屿的现状，其中包括维修位于南沙群岛的飞机跑道。他说， “菲方虽然有经费改善设施，但因为已提出国际仲裁，为免影响仲裁庭的判决，于是停止施工”。⑩http：／／news．china．com／zh＿cn／focus／nanhai／11156618／20141004／18833451＿all．html。

2014年12月7日，在海牙国际仲裁法院要求中国提交辩诉状的最后期限前八天，中国外交部受权发表 《中华人民共和国政府关于菲律宾共和国所提南海仲裁案管辖权问题的立场文件》，对菲方主张进行驳斥，并强调不接受、不参与菲律宾提起的仲裁。

除试图通过法律手段解决问题以外，菲方还在公共宣传以及外交活动方面投入了相当力量争取国际社会，特别是西方国家和东盟成员国以及东盟整体的支持，多次在东盟首脑和外长会议上要求东盟整体就南海问题发表立场，形成一致对华的声音，但除越南以外，多数东盟国家并无支持菲律宾的强烈意愿，美国在菲律宾南海仲裁要求面前所做出的表态也未能让马尼拉政府完全感到满意。而作为与中国存在争议的另一主要当事国，越南的态度则比较明朗。2014年12月11日，越南外交部发言人称，越南对南沙群岛和西沙群岛拥有主权，反对中国南海断续线主张，并表示越方已向仲裁庭表达对仲裁案的立场。11http：／／www．gov．cn／xinwen／2014-12／12／content＿2789895．htm。

（二）东盟、七国集团等地区与国际组织在南海问题上的表态有所调整

然而，随着中国南海造岛工程的推进，在菲律宾、越南的大力斡旋下，东盟整体的态度在2015年似乎出现了一些摇摆。2015年4月27日，第26届东盟峰会在马来西亚首都吉隆坡举行，会议通过了一项声明，虽然没有提及任何国家的名字，但是 “对南海正在进行的填海造地活动表示严重关切，重申维护南海和平、安全和稳定及航行和飞越自由的重要性，要求各方全面、有效、完整地落实 《南海各方行为宣言》，同时敦促加强‘南海行为准则'磋商进程，加速达成有效的 ‘准则'。”12http：／／news．china．com．cn／world／2015-04／28／content＿35443274．htm。

这一声明并不能被理解为东盟已经在南海问题上形成了一致对华的立场，实际上，菲律宾原本提出的草案具有谴责中国的内容，一如既往地没有被东盟峰会所接受。马来西亚外长阿尼法·阿曼呼吁避免在南海争端上同中国发生冲突。而新加坡外长尚慕根则表示， “透过南海问题审视东盟-中国的关系是完全不正确的”。13http：／／mil．sohu．com／20150428／n411987853．shtml。尽管如此，这仍然是近年来，东盟就南海问题发表的措辞最为强硬的表态。声明说 “陆地再造行为侵蚀了信任，可能破坏南海地区的和平、安全和稳定”。14http：／／news．ifeng．com／a／20150428／43647702＿0．shtml？t＝1430186558265。

无独有偶，2015年4月15日，七国集团外长会议发表声明，对东海南海改变现状、提升紧张氛围的单方面行动表示关切。声明并表示，支持建立地区海洋安全合作机制，强调东盟-中国 “南海行为准则”磋商在建立信任措施方面具有积极意义。15http：／／world．huanqiu．com／article／2015-04／6218713．html。这一声明是由日本提出的，系西方七国集团首次就东海、南海问题发表协调立场。

（三）美国对华外交和军事施压态度更加强硬，从幕后逐渐走到前台

与东盟、西方七国的态度出现微妙变化形成呼应的是，美国一年来在南海问题的表态也呈强化态势，在外交和军事部署上对南海问题的参与更加前沿化。

2014年2月13日，美国海军作战部长乔纳森·格林纳特在菲律宾国防大学回答提问时称，如果菲中在南海发生冲突，美国将支持菲律宾16http：／／mil．sohu．com／20140214／n394971074．shtml。。2015年4月29日，美国国务院副发言人杰夫·拉特克表示，华盛顿对中国有关南沙岛礁建设有助于改善南海地区国际航道公共产品质量的提议不感兴趣，美方称就算真如中国所说填海用作民事救灾，仍是 “无助于地区和平与稳定”。美方要求中方停止在南海填海造岛17http：／／www．zaobao．com／realtime／world／story20150502-475223。。

美国总统奥巴马2014年5月28日在纽约西点军校毕业典礼上声称，美国已准备好应对中国在南海的 “侵略”行为。18http：／／news．etnet．com．cn／top-EtnetcolA01-EtnetcolB144／32835．htm。2015年4月9日，奥巴马访问牙买加期间在演讲中称， “我们担心的是，中国未必会遵守国际规范和规则，并利用其绝对的块头和肌肉迫使其他国家屈服”。他还说，“我们认为此事可以通过外交方式解决，菲律宾和越南并非像中国那样大，但这不意味着他们就可以被人挤到一边”。19http：／／news．sina．com．cn／c／2015-04-11／083331705940．shtml。在与日本首相安倍晋三会谈时，奥巴马也表达了对南海问题的 “关切”。总体而言，虽然美方仍然强调在南海主权争端问题上 “不持立场”，但在南海岛礁扩建问题上对中国的批评则成密集和强化态势。2015年4月，在短短一个月内，就有包括美国国务院发言人、太平洋舰队司令、国防部长等在内的众多美国军政高官直接批评中国的南海岛礁扩建计划。

与外交表态相协调的是，美国与盟国菲律宾之间的军事协调也在加强，并实现了重返菲律宾军事基地的愿望。

2014年5月5日至5月16日，菲美 “肩并肩2014”军演举行，3000名菲军官兵与2500名美军士兵在菲境内多处地点参与一系列演习活动。这是菲美两国签署 《加强防务合作协议》后首度举行大规模双边联合演习。演习期间，菲美两国参演部队将在马尼拉的菲武装部队总部阿吉纳尔多兵营和菲南部巴拉望省普林塞萨港市西部军区总部举行参谋人员规划演习，在三描礼士省菲海军教育训练指挥部举行海上监视系统演示活动，在马格赛赛堡、克拉克、宿务、打拉等地举行野外训练及演习。

11个月以后，2015年4月20日，菲律宾和美国开始为期10天的代号为 “肩并肩2015”的联合军事演习，分为指挥所演习、实地演习和人道主义援助演习三部分。其中部分实地演习在三描礼士省圣米格尔海军基地举行，距离黄岩岛约220公里；人道主义援助演习部分场地将设在巴拉望岛，距离南沙群岛约260公里。双方大约超过1万人参加演习，参与人数较2014年增加一倍，而且演习地域进一步靠近中菲争议地区，焦点也从 “人道主义救援”调整至领土防卫。

美菲两国一年一度的联合军演，是美军 “太平洋通道”备战伙伴计划的重要组成部分，这一计划包括美国同亚洲盟国的一系列军事训练以及美军在亚太地区的重新部署。美国总统奥巴马于2014年4月28日对菲律宾进行了访问。在奥巴马抵达马尼拉之前三个小时，美菲签署了经过数轮艰苦谈判的新军事协议，菲律宾将向美国开放本国最多5个军事基地，以供美国对飞机、船舰及军队进行换防。有报道称，美国还要求菲律宾开放三个曾经属于美国的基地以及位于马尼拉的菲律宾军方总部。20http：／／www．81．cn／wjsm／2014-05／06／content＿5892344．htm。通过菲美协定，美军20多年之后再次得以进入菲军事基地。2015年2月开始，美国P8巡逻机从菲律宾基地起飞对南海进行侦察活动。

随着美国强化在南海的前沿军事行动，中美两国海空力量在南海水域也不断传出发生对峙的消息。2013年底美国导弹巡洋舰 “考本斯”号（Cowpens，舷号CG63）闯入正在南海执行训练任务的中国 “辽宁”号航母内防区，遭到中国军舰拦截。尽管 “考本斯号事件”并没有引发严重后果，然而这一事件的发生也没有能促使中美两军在南海采取旨在避免事件再度发生的规避行动。

2014年8月19日上午9时许，美国海军一架P3反潜机和一架P8巡逻机飞抵海南岛以东220公里附近空域进行抵近侦察，中国海军航空兵一架歼11飞机起飞进行例行性识别查证。美方在数日后公布消息，指责中国飞机的 “危险动作”。随着美国巡逻机进驻菲律宾，中美空军力量在南海上空遭遇的频率无疑将显著增加。

美国不仅加强了自身的南海军事存在与活动，还试图将日本自卫队引入南海为美国提供帮助，给中国施加更大压力。2015年1月，美国第七舰队司令托马斯海军上将公开表达了希望日本参与南海巡逻活动的意愿。2015年4月，美国国防部长卡特访问日本，分别与日本首相安倍晋三和防卫相中谷元举行了会谈。卡特也表达了希望日本能分担南海地区警戒任务的意愿。在卡特访日期间完成修订的新 《日美防卫合作指针》，声称将取消美日安保合作的 “地理限制”，允许日本武装力量在全球扮演更具进攻性的角色，实际上确认了美日两国联合巡逻南海的可能性。

三、不同国家分析与判研南海局势的视角与策略差异

2014年至2015年上半年南海局势虽然趋紧，但整体仍然处于可控态势，并未发生军事对抗。不论是中越之间还是中菲之间，海上对峙的参与船只都以政府执法船或民船为主，军舰往往只发挥警戒和威慑作用。外交方面，有关方面的态度有所强化，不过通过双多边场合进行接触和对话的努力从未停止。

南海问题斗而不破的原因，固然是因为在直接当事国之间存在着严重的力量不对称，越菲两国并不具备在现地和中国进行正面冲突的可能性。更为重要的是，具有强大军事实力的中美等国也都把在南海问题上使用武力作为次要选项，甚至没有作为选项。军事强国更愿意凭借着自己在其他领域中的优势与对方展开博弈，军事力量主要用于展示强硬姿态、释放坚决信号。更主要的是，各有关国家对南海问题的重视程度还没有达到需要迫使他们考虑使用武力解决问题的地步，各国在南海的政策目标仍然是有限的，管控局势而不是实现最终政策诉求还是有关国家现阶段看待南海问题的基本出发点，其所采取的策略也往往为自己预留了相当的回旋余地。但是，必须看到，这些国家管控局势的目标并不是要实现南海局势的稳定或者南海问题的解决，其管控行为往往只发生在冲突已经爆发后的对峙时期，其意图在于避免冲突失控，而不是避免冲突发生。

各有关国家均认为自 《南海行为宣言》通过以来到目前的所谓南海和平与稳定的现状对自己是不利，至少不是完全有利的。各方均对 《宣言》及具有舆论正确性的 “南海和平与稳定”进行了有利于自己的解读，在宣传上对自己改变现状的行为进行道德排除。越南认为中国的钻井平台作业改变了现状，菲律宾认为中国的填海工程改变现状，美国认为所有中国在南海的行为都是在改变现状，但越南、菲律宾都不认为自己在南海进行的同样活动是在改变现状，美国也不承认自己不断向南海增派军力是在改变现状。概言之，在关于南海现状问题上，各方都认为只有自己的对手在破坏现状、危害稳定、威胁和平，而自己的行为充其量是不得已的防御性活动。

（一）越南：受到内外环境制约的机会主义策略

越南是南海问题上与中国存在最大利益争端的国家，其占据的南海岛礁最多，获取的海洋利益最大，理论上其在南海问题上对中国的态度应该是最拒斥的。但是，受到自身实力、国内外环境的制约，越南在南海问题上的态度始终存在着相当程度的摇摆。

一方面，越南尽管在东盟国家中拥有最强大的军事实力，包括海军力量，然而这种东盟内军事优势在中国海空力量面前并无任何意义。1988年“3·14”海战中国海军以相对现代化的护卫舰完胜越南海军参战的辅助性舰艇，双方参战舰只在性质上的不对称性实际上体现了中越两国军事力量水平和规模上的悬殊差异。27年后，中国海军在数量和质量相对于越南海军的优势更加明显。这种优势使得越南根本不具备像30年前那样在海上使用军事力量和中国争夺利益的可能性。越南购买俄罗斯潜艇和作战飞机的行为其目的在于增大对中国采取军事手段解决问题的威慑，而不是要自己从中国手中夺取其宣称拥有的岛礁以及海洋权益。

另一方面，当 “981”钻井平台在西沙水域开始作业时，由于其作业范围仅涉及到中越两国的海上争议，越南即使出于在东盟内部维持形象的考虑也必须采取反制手段以体现自己的主张。越南的骚扰行为同样表明其不具备在海上阻止中国相关活动的能力。对越南来说，更为严重的是，越南大肆炒作 “981”钻井平台所引发的国内骚乱暴露出了其国内政治体制和经济环境的脆弱性。如果说在2014年5月中旬，越南境内发生的反华游行示威有越南党和政府至少是部分高级人员纵容和支持的因素，其性质随后向反政府方向演变则迫使越南重新审视在南海问题上的诉求。炒作南海问题不但无法给越南带来实际的利益，反而有可能让越南付出国内政局动荡甚至政权瓦解的沉重代价。因此，2014年6月后，越南党和政府在缓和国内局势的同时，着手修补和中国的关系，淡化南海问题上的对抗色彩。

还要看到，越南在南海问题上可以使用的外交资源是非常有限的。作为与中国社会制度相同的国家，越南并不可能成为美国在本地区的主要合作伙伴，越南党和政府对美国也充满了不信任。在东盟，越南同样不是一个具有很强影响力的关键成员。至于其他域外力量，如俄罗斯、印度和日本，在越南看来，充其量也只是解不了近渴的远水，除俄罗斯以外，印日等国所提供的支持只是表面上的，基本上可以忽略不计。

在以上因素的制约下，越南在南海问题上对中国的态度充满了机会主义，其获取利益的手段主要有二，一是在东盟内部和菲律宾合作，对疑华反华情绪推波助澜，争取形成对华地区压力，迫使中国出于与东盟保持良好关系的因素对越南做出些许让步，至少更多顾及越南的感受；另外一点则是诉诸于中越两国政治制度的相似性，以党际关系作为和中国沟通的手段，寄希望于中国对越南的 “善意”，尽管越南很清楚，这种善意实际上是因为中国并不愿意看到越南国内政局动荡甚至政权更迭。就此而言，虽然 “981”钻井平台风波后越南出现的国内动荡暴露了越南力量的不足和体制的脆弱性，越南的 “民意”却仍然可以成为越南和中国打交道时的工具，只不过其使用方式会出现调整，从纵容 “民意”与中国对抗到以 “民意”压力将动摇越南党的执政地位为由迫使中国保持克制。然而，这两种手段对越南来说，其效果都是非常可疑的，越南无法保证其有效性，甚至不能确保策略一旦实施其后果的方向性。

（二）菲律宾：以激化态势为意图的 “马前卒”策略

菲律宾自黄岩岛的军事冒险遭遇失败后，已经意识到中国的策略发生了巨大调整，不会再受制于 “韬光养晦”的束缚，而是要在南海 “有所作为”。面对中国的策略调整，菲律宾方面非常清楚凭借其微弱的海上力量，和中国进行武力对抗是没有任何希望的。因而，菲律宾南海对华策略只能选择外交和法律两个途径入手，根本目的在于联合其他国家形成共同针对中国的南海联盟，并在国际社会为菲律宾争取尽可能广泛的支持。基于这一策略，菲律宾可以说是南海问题全部域内外有关国家当中最不愿意看到局势被有效管控的，只有态势不断被激化，国际社会特别是西方国家对中国的敌意才会转化为对菲律宾的支持。

这是马尼拉唯一可行的策略，但这一策略实施过程中存在着明显缺陷。菲方试图用法律手段解决争端岛屿的归属问题时，即使国际仲裁法庭作出了有利于菲方的裁决，也不可能改变海洋现地的控制态势，因为中国无论如何不会接受仲裁结果。实际上，中国已经明确表态不会参与仲裁。菲方的考虑是如果中国不参与、不接受仲裁，那么马尼拉将赢得国际支持，而中国的国际形象不可避免地将会受到损失，其苦心经营的周边关系也会被破坏。这一前景的确是有可能的，但这一前景并不会给菲律宾带来任何海上利益。

菲方似乎没有意识到，中国拒绝参与仲裁并不只是因为仲裁结果可能对中国不利，更为重要的是，仲裁作为一个国际干预手段，是目前正处于上升阶段、对地区事务的主导权越来越重视、越来越表露出强烈自信心的中国决不会接受的。中国不认同的是南海问题由其他力量主导和决定的可能性，而不是这种可能性的结果。菲方越强调法律手段，中国只会在加强对自己主张符合国际法的外交宣讲的同时，越拒斥国际法庭的干预并强化在南海的实控行动。激化南海问题固然使得菲律宾得到了国际社会的关注甚至某种同情，却要在海上不断面对越来越强大的中国实力。除非中国依托实力对菲律宾的挤压行为被更为强大的其他力量所阻止，否则菲律宾的行为在损益计量上就是不理性的。

归根结底，由于菲律宾实力弱小，在地区地缘政治格局中的相对排序靠后，争取国际支持能否成功并不取决于菲方的行为，而只取决于其他国家对南海问题的重视程度。换句话说，只有在菲律宾的争取对象认定需要与中国保持敌对态势的时候，菲方的公关活动才可能是有效的。而美国对中国的态度显然不是仅受到南海问题一个因素的影响。21关于菲律宾的策略，笔者曾在蓝皮书《亚太地区发展报告》（2013）章节《“黄岩岛事件”对中国南海维权斗争的启示》作过阐述。菲方的策略目标自黄岩岛事件后至今并无明显改变，有所调整的是其为实现目标所使用的侧重手段。

（三）美国：从幕后到前台的慑止意图与管控策略

一年多来，美国在南海问题上的态度有所强化，对中国进行外交施压以及军事威慑的程度均呈上升态势。这一变化的出现并非偶然，实际上是南海问题发展演变的必然结果。

美国不是南海问题的直接当事方，但美国一直认为自己是南海以及全球海洋秩序的维护者。保证美国的全球海上霸权地位，是美国海洋战略的核心目标。在美国的全球领导地位无人质疑的情况下，美国尚有可能把个别地方的海上争端作为具体事件来处理，不会将争端与美国全球霸权的稳定性挂钩，比如孟加拉国和印度以及巴基斯坦和印度的海上争端，美国置之不理的原因不单是这些争端不会严重影响美国的利益，更是因为这种争端不涉及美国的全球 “威信”。随着美国自身实力的下降，其在全球范围内遭遇挑战的情形增多，美国对霸主地位稳定性的敏感度必然随之上升。南海问题在美国外交和军事战略中的排序不断上升是和美国全球主导地位的渐趋下降相关的。

和越南菲律宾等国不同，美国不关心南海争端涉及岛礁的具体归属。美国的诉求是无论最终岛礁的归属如何，做出裁定并保证裁定有效的必须是美国而不能是中国。即使中国在南海和相关声索国通过外交努力，达成妥协，甚至以中国作出巨大让步为代价实现妥协，美国也不会认为这种安排是可以接受的。美国关心的是秩序问题，而不是结果问题。美国的这一心态在其对 《南海各方行为宣言》的态度上可见一斑。

2002年中国与东盟各成员国达成 《南海各方行为宣言》，试图为南海争端寻求解决至少是应对方式。这一成果的实现，美国所发挥的作用微乎其微，但美国并不认为这一在美国缺席的情况下达成的成果威胁到了美国的全球霸权。原因很简单， 《宣言》达成的最初数年内，美国的全球领导地位无人能够挑战和质疑。

但当 《宣言》的积极效果有所体现的时候，恰恰是美国在中东南亚等地陷入 “反恐战争”、国内经济局势严峻、全球声望低迷的时候，这一时期，也就是小布什执政末期和奥巴马执政初期，美国对霸权旁落的敏感度明显上升，从小布什末期开始，美国对东南亚地区的重视提高，对中菲越合作处理南海问题的保留态度溢于言表。

这一时期的美国认为，南海问题在美国缺席的时候得到缓解甚至解决是不符合美国利益的。到奥巴马第一任期初期，美国大力鼓吹 “重返东南亚”、 “亚太再平衡”，南海问题更是成为美国展示其全球领导力的重要舞台，维护 《南海各方行为宣言》反而成了美国公开宣称的政策目标。

对于美国来说，通过强调其全球领导能力，展示必要武力，慑止住中国在南海的维权和建设活动，能够传递 “美国世纪”依然如日中天的信息。最符合美国利益的情况是美国对中国的恫吓产生效果，中国停止在南海的维权和建设活动，并以美国的斡旋作为解决南海问题的主渠道。由于美国不是南海争端的直接当事国，其参与南海问题的合理性只能通过所谓维护国际秩序来体现，聚焦于保证航行自由以及反对地区大国对小国的欺凌。这两个理由涉及到的都是秩序问题，而不是岛礁的具体归属问题。更为重要的是，美国所要维护的秩序必须是体现美国霸权的秩序，而不是某一地区的稳定状态或者某一问题的顺利解决。

然而，问题在于以维护霸权为目标的，必然导致更加对抗性的策略选择。霸权秩序的维护者为体现霸权，会将具体的争议上升为道义问题，全面否定某一争端当事方诉求的合理性，并将一方的所有意图和行为理解为颠覆秩序的阴谋及其实施。非此，维护霸权的合理性就无法体现。

在美国看来，中国拒斥美国的介入形成了对美国 “全球领导力”的挑战。这种反对美国介入的姿态就是一种破坏地区秩序的行为。毫无疑问地，这种定性使得美国不可能承认中国在南海的诉求具有合理性，也必然导致美国所提出的解决方案和路径对中国的利益与诉求形成对立。在此情况下，美国越是强调其对地区秩序的维护权利，便越会遭到中国的拒斥，从而引发中美两国的对抗态度升级。在中国看来，美国以强调秩序为由对南海问题的介入，其实质就是对中国的遏制。美国对南海问题的定性无疑影响到了中国对南海问题的认知，如果南海问题只涉及到中国与其他声索国的主权争议，有关方面通过协商解决问题的成本相对较低，即现实的经济利益以及具体的岛礁归属，而一旦上升为地区秩序问题，无论是美国还是中国，做出妥协性政策调整的可能性便大大降低。毕竟，在这种情况下，让步就意味着示弱，而示弱显然不是大国建立地区威信的有效手段。就此而言，美国对南海事务的参与不但无法软化中国的立场，反而促使中国以更坚决的态度维护和贯彻自己的主张。

由此导致的结果是中美两国对抗色彩的加强。这是从美国以国际秩序维护者的姿态参与南海事务之日起便无法避免的必然结果，除非美国能够展示出远超过中国的强大军事实力和顽强战斗意志，否则中国不可能让步。而在奥巴马执政后半期，不论是基于实力对比还是基于意志，美国都没有办法重复1996年台海危机时期的对华威慑。首先也是最重要的，中美实力对比差距在明显缩小；其次，美国在全球其他地区应对挑战的意志之软弱、决心之动摇，使得中国很难相信奥巴马政府有在任何一个地方以小布什时期的强硬态度贯彻意图的可能性。这导致过去数年美国在南海问题上对中国的威慑没有受到效果，同时却刺激了中国与其他当事国以更加强硬的姿态展开对抗。

当然，必须承认，中美两国在包括南海问题在内的许多问题上保持了顺畅的对话和交流，存在危机管控机制。但这些机制充其量只能发挥管控作用，而无法协调中美两国在南海问题上截然相反的立场。美国凭借着外交、国际话语的优势迫使中国在美国主导的国际规则下做出妥协的意图恰恰导致中国对所谓国际规则更加不信任，转而寻求自己的优势领域，即海上实力的运用以维护利益与诉求。而这又导致美国进一步强化对中国试图以南海问题颠覆美国主导的海上霸权秩序的认知，一年来，中美双方在南海问题上的角力由此产生了 “添油策略”的特征，美国的态度缓慢强化，中国的拒斥日益坚定，双方的对抗色彩更加浓厚。美国不得不从幕后斡旋者逐步走向前台，增加军事前沿部署对中国形成更加威慑也就成为必然。

至于东盟其他成员以及域外其他参与国家，在南海问题上的态度基本上是机会主义的。东盟不愿意南海问题成为中国与东盟关系的主要问题，但也不愿意东盟内部发生分裂，其行为动机具有较强的息事宁人态度。到目前为止，东盟并没有在南海问题上形成一致对华的协调立场，实际上，考虑到中国与东盟的整体关系和 “一带一路”的实施，东盟也不可能形成南海问题一致对华的立场。东盟2015年4月对南海问题的表态应该被理解为对局势走向的担忧，并不意味着东盟希望成为中国和菲越等国解决南海问题的仲裁者或者协调者。

日本对南海事务的参与有所增强。随着中日争端的常态化，以及日本成为 “正常国家”渴望的增强，日本参与南海问题的动机越发强烈。和日本不同，面对中国，美国希望管控局势，其威慑意图的增强是因为管控难度不断增加，遭遇的阻遏增强。而日本寻求参与南海问题的兴趣更加浓厚，姿态更加强硬却是主动策略。南海问题的激化，将导致中国在东海给日本的压力随之下降，美国以及东南亚国家对日本的需求提高。这对日本来说，是实现其成为世界政治和军事大国梦想，完成 “国家正常化”的重要助力。但受到日本国内政治格局和民意基础的影响，安倍政府在南海问题上的积极态度转化为实际行动仍然需要时间。

至于印度、澳大利亚、俄罗斯以及欧盟等区域外力量，在南海问题上的利益充其量只是边缘性质的，所投入的力量也在有无之间，多数时候其效果可以忽略不计。

四、中国的策略选择与南海问题的未来走向

2014年到2015年上半年南海局势虽然有所激化，但有关各方仍在政策试探和调整阶段。对于中国来说，2014年在南海首要的任务是进行能力建设。中国能力建设的要点有三： （一）强化南海中方实控岛礁的作用，完成前沿力量配置，为未来的军事斗争和执法斗争作准备； （二）表明态度，对外传递中国维护南海权益的决心和意志，同时也表露出中国对美国等提出的解决办法的实质拒绝； （三）以压促谈，通过强大的海上力量展示，对菲越等国构成威慑，以期达到促使这些国家保持冷静和克制的目的，实现南海局势的缓和。

毫无疑问，中国不希望南海局势进一步激化，也没有利用南海问题颠覆当前国际秩序的意图。到目前为止，中国还是把南海问题的激化看作是影响中国对外战略，特别是 “一带一路”战略实施的障碍和威胁。中国希望管控住南海局势的恶化态势，在中国的周边战略排序当中，与东盟的整体关系仍然高于在南海的海上权益。这种排序限制了中国对海上力量的使用。但同时，中国也不得不强化在南海的前沿力量存在，防止中国的管控意图为其他国家所乘，进一步挤压中国利益。某种意义上，可以把中国的策略理解为积极的管控，通过力量的强化增大其他国家与中国对抗的成本。

这一策略相对于中国此前的消极管控方式，其优点是非常明显的，中国对南海局势走向的影响力不断增加，前沿存在环境不断改善，未来应对南海问题的选项不断丰富。当然，爆发冲突的风险也在不断提高，然而以南海问题的最终走向而论，中国在南海前沿进行力量建设的必要性和由此带来的战略和战术利益显然远远大于之前数年消极退让所带来的表面稳定。越南、菲律宾以及美国的反弹恰恰从另一个角度证明了中国前沿建设的价值。

在中国进行前沿建设的过程中，要看到，首先，中国的前沿力量建设在中国看来可能不涉及改变现状——因为中国所有的岛礁建设都是在中方实控岛屿上进行的，中方并没有试图收回中方所主张但被其它国家所占有的岛礁。这种将中国的前沿建设行为解释为没有改变现状作为一种态度可以理解，但其说服力显然不足。中国也没有必要强调自己的填海造岛行为“没有改变现状”，相反，应该更加明确地指出，中国的前沿建设是在相关声索国已经连续多年不断改变南海现状的前提下不得已而为之。南海现状已经被改变，承认这一点并将之纳入中国下一步外交和公共舆论斗争的话语体系当中是符合现实情况以及中国利益的。

其次，中国的前沿建设势必涉及到初步完成后的力量使用问题。而这一问题必然比填海造岛更引起周边国家的争议。可以预计，2015年下半年以及未来一段时间，围绕中国南沙新建扩建岛礁上的军事和民用设施的使用问题，将成为南海斗争的一个关键点。中国应提前对南海南端前沿力量的使用作出谋划，特别是要考虑到常态化的力量使用与展示可能引起的外交与国际话语纠纷常态化问题。

最后，中国应该认识到，南海问题的持续发酵与中国 “一带一路”战略的实施，并不是互相否定的，南海局势的缓和也不是 “一带一路”的实施前提。南海问题走向的主导方是美国，而不是东南亚相关声索国。这意味着即使中国为了推进 “一带一路”战略而通过实质妥协给南海局势降温， “一带一路”战略本身可能导致的地区秩序甚至国际秩序的改变也将使得美国对这一战略进行阻挠。这一点在亚投行的筹备过程中已经体现得非常明显。因而，实际上， “一带一路”的实施前景并不取决于南海问题的走向，而取决于中美在包括东南亚国家在内的相关地区的博弈能力。南海问题的存在的确给中国争取东南亚国家的支持增添了难度，但没有南海问题， “一带一路”在东南亚的被认可度也决不会仅仅取决于东南亚对这一战略的心理预期，仍要受制于美国的 “亚太再平衡”战略的实施效果。中国以南海问题的让步换取东南亚国家对 “一带一路”的支持，其效果是非常可疑的，作为一种策略，并不值得推荐。

综上，未来一段时间，随着中国南海前沿力量的加强，南海局势将更加动荡，但中国要看到，这一动荡时期是不可避免的，是中国从创造态势到维护态势的必由之路。这一过程的长短，最终取决于中国与相关国家的力量对比，而不是相关国家的自我克制能力。

叶海林，中国社会科学院亚太与全球战略研究院副研究员， 《南亚研究》编辑部主任，中国社科院南亚研究中心主任，云南财经大学印度洋研究中心副主任、国际战略研究所所长。

本研究受 “中国与东印度洋地区合作发展协同创新中心”资助。