确立中央银行在金融监管中的核心地位——危机后英国金融监管新架构及评价

■ 王 信，罗 婧

一、危机前英国金融监管架构及危机后初步调整

2000年英国《金融服务与市场法案》确立了金融服务局（FSA）的单一监管机构地位，统一负责对金融体系的监管。FSA目标广泛，包括维护市场对于金融体系的信心，保护金融消费者权益，促进公众对于金融制度和体系的理解及减少金融犯罪。随着FSA职责的明确，英国形成了包括财政部、英格兰银行（BoE）以及FSA在内的“三方”监管架构，其中财政部负责总体法律和制度框架，BoE负责制定和实施货币政策、公开市场操作以及开展金融稳定方面的相关研究分析。

金融危机中，北岩银行遭到挤兑。监管机构未能及时发现北岩银行的经营风险变化，也未能及时妥善处置挤兑事件，这将“三方”监管架构的弊端暴露无疑：首先，责任界限不清。财政部、BoE以及FSA三方当中，没有任何一个机构明确负责监测、识别、防范和化解金融体系风险，维护金融稳定。其次，沟通协调不足。BoE负责金融稳定分析，FSA负责单个机构监管，两者之间完全分离。BoE难以掌握系统重要性机构的相关信息，因此难以及时发现和化解风险；而FSA对金融机构日常经营行为进行监管，完全以单个机构为重，职责过于宽泛，难以对系统性风险作出研判。再次，处置机制缺乏。银行挤兑和破产事件发生时，缺乏完善的工具和机制进行迅速、有序的处理。

针对上述问题，英国政府对金融监管体制进行了循序渐进的改革。2009年《银行业法案》赋予了BoE维护金融稳定的法定权力；在BoE下建立了特殊处置机制（SRR），明确收购承接、破产清算以及存款人赔付等处置程序。2010年《金融服务与市场法案》对FSA职责作出修改，删除了“促进公众对于金融制度和体系的理解”这一宽泛条款，增加了促进金融体系稳定的职能。但这些改革并未改变原有的“三方”监管结构，BoE在维护金融稳定方面仍然缺乏履职手段和信息来源。

二、新金融监管框架的建立

保守党执政后，英国监管体制改革进一步推进，2012年《金融服务与市场法案》作出了大刀阔斧的改革，于2013年4月开始生效：一是在BoE设立了权力很大的金融政策委员会（FPC）；二是撤销FSA，其职能分别由审慎监管局（PRA）和金融行为监管局（FCA）承担，前者隶属于BoE。此外，BoE还将对除交易平台之外的金融市场基础设施进行监管。至此，以BoE为核心的新金融监管框架（见图1）建立。

图1 以英格兰银行为核心的新金融监管框架

金融危机的教训表明，整个金融体系的稳定无法仅仅通过货币政策和对单个机构的微观审慎监管来实现，宏观审慎管理至关重要。作为英国金融监管架构改革中关键的一项，FPC的建立正是为了满足这一需要。

（1）FPC 的政策目标

FPC有两方面职责，一是协助BoE维护金融体系稳定，二是支持政府的经济政策，包括促进增长和就业等。

FPC的主要法定职责是监测、识别并采取措施降低或避免英国金融体系的系统性风险。FPC重点关注以下三方面系统性风险：一是传染风险。金融机构通过支付清算等系统相互联结，单个机构风险很容易传导至其它机构。危机表明，随着资产支持证券以及其它金融产品的发展，金融体系内部的相关性更为复杂，跨境投资的日益普遍也使全球各个市场和机构之间联系更为紧密，部分机构资本不足或影子银行体系违约可能引发链条式反应，导致人们对整个金融体系信心丧失。二是重点机构风险。金融体系中一些机构的抗风险能力对于整个体系的稳健性至关重要，如在金融市场中举足轻重的大型金融机构、提供重要基础设施服务的中央交易对手等。三是周期性风险。在经济上行阶段，信贷条件放松，经济体系债务累积、杠杆率增加，金融体系更易受到冲击，系统性风险增大。

（2）FPC 的权力

FPC可向市场参与者提示系统性风险。FPC每半年发布一次《金融稳定报告》，对威胁英国金融体系稳定的风险因素作出总结。一些情况下，这种发出警告的做法可减少市场参与者的风险行为，降低金融体系的脆弱性。但危机表明，单纯发出警告并非总是有效。为此，法律赋予了FPC建议权和指示权。

FPC的建议权包括以下几个方面：一是可以建议PRA和FCA采取措施减少风险。除不可针对单家被监管实体的微观监管提出建议之外，FPC可对PRA和FCA监管行为的任何方面提出建议。若有关当局不遵循建议，必须提供适当理由。二是可以向财政部提出建议，建议内容包括《金融服务与市场法案》下受监管的金融活动范围、FCA和PRA职责分工等。三是可以对BoE其它部门或其它市场机构和组织提出建议，但这些部门或机构并无法定义务对FPC的建议作出回应。比如FPC可以向BoE提出有关金融机构整体流动性的建议，还可向英国财务报告理事会（FRC）等机构提出建议。

所谓FPC的指示权，即FPC有权要求PRA和FCA采用特定的宏观审慎工具。当前财政部已经赋予了FPC在逆周期资本缓冲（CCB）以及部门资本要求（SCR）方面的指示权，并计划参考国际标准的进展情况，赋予FPC就因时而变的杠杆率发出指示的权力。若需要额外指示权，FPC可随时向财政部提出。CCB和SCR均为银行业的资本缓冲工具，在风险周期的不同阶段，采用不同资本要求可以增强银行的损失吸收能力和抗风险能力。运用CCB，FPC可以在正常的微观审慎标准之上，要求PRA对英国银行业所有风险暴露采用更高的资本要求。而通过运用更具针对性的SCR，FPC可以对住房贷款、商业贷款等金融体系特定部门采用更高资本要求；也可以作出更为细致的安排，如对贷款与资产价值之比较高或贷款与收入之比较低的住房抵押贷款暴露采用更高资本要求。若FPC认为当前金融体系较为稳定，未来风险可控，则可将CCB和SCR的额外要求设置为0，即银行只需满足正常微观审慎监管下的资本要求；当金融稳定面临威胁，FPC可以提高CCB和SCR，要求银行提高资本缓冲以应对潜在冲击；而当金融体系风险减退时，则可考虑减少之前额外增加的资本要求。

（3）FPC 工作模式

FPC共有11位成员，其中来自BoE的有5位，包括行长（任主席），分别负责金融稳定、货币政策以及审慎监管的三位副行长，还有负责金融稳定的执行董事；FPC其他成员包括FCA首席执行官、4名外部成员以及一名无投票权的财政部官员。FPC每季度都开展以下工作：一是收集BoE经济学家的调查研究结果，了解最新经济金融进展，并参考其对于特定问题的看法。此外，FPC还从BoE的市场部门，以及银行、交易经纪商、资产管理公司、基金公司等金融机构获取市场信息，从PRA和FCA获取监管信息。二是FPC探讨与英国金融体系稳定相关的问题，鉴别在哪些领域需要以及如何进行宏观审慎干预。三是召开会议制定宏观审慎政策。FPC的新建议或指示须由BoE行长或负责金融稳定的副行长在场，获得多数与会者通过。政策会议也对之前的建议或指示作出回顾和评估，决定是否保留。四是FPC将建议和指示发到相关部门和机构，公布会议纪要，每半年通过《金融稳定报告》发布金融市场评估和展望。

2.微观审慎监管——审慎监管局和行为监管局①该部分主要内容来自BoE2014年6月文章 “The Prudential Regulation Authority’s Approach to Banking”、FCA网站以及 Pegg（2015）.

PRA负责对1700多家存款类机构、保险公司以及具有系统重要性的投资公司进行微观审慎监管，其监管目标是确保被监管机构合理稳健经营，尽可能降低被监管机构倒闭对金融稳定的不利影响；同时，为保险公司的已投保人和潜在投保人提供适当保护。

PRA通过两方面措施来实现监管目标：一是制定监管标准；二是评估单个机构风险，必要时采取措施减少风险。PRA的监管具有以下特点:一是以审慎判断为基础，基于事实和分析作出决策，不限于既定规则；二是具有前瞻性，在对被监管机构当前风险进行评估的同时，也考虑其未来风险，以便在必要时进行早期干预；三是集中监管资源，重点关注可能对金融体系造成较大威胁的事件和机构。

FCA独立于BoE之外，直接对英国财政部和议会负责。FCA的战略目标在于确保金融体系的良好运作，具体而言：一是保护金融消费者权益；二是保护和提升英国金融体系的完整性；三是从消费者利益出发，促进金融市场的有效竞争。FCA最初负责对英国金融服务业约25000家公司进行监管，2014年4月1日起新增约50000家消费信贷公司;为促进支付体系竞争和创新，保护支付服务使用者权益，2015年4月1日设立了新的支付监管部门（PSR）负责对财政部指定的重要支付系统进行监管。

PRA监管的机构同时也受到FCA监管。对于这些机构，PRA负责其资本充足率、流动性等审慎监管问题，FCA负责行为监管，包括金融产品监管、金融犯罪行为防范等；新机构设立、高管任职资格须经PRA、FCA双方同意，PRA起主导作用；当FCA作出的决策可能影响金融体系稳定时，PRA有权否决。而对于其它机构，FCA承担审慎监管和行为监管两项职责。

3.特殊处置机制②该部分主要内容来自BoE2014年10月文章“The Bank of England’s Approach to Resolution”.

2009年《银行业法案》引入了对于特定金融机构的破产处置机制（SRR），之后《欧盟银行业恢复处置指引》（BRRD）等规定对这一机制进行了强化。

（1）特殊处置机制的目标

英国当前处置机制涵盖的机构包括吸收存款机构、投资公司及这两类机构的母公司，未来还将包括中央交易对手；处置机制不仅包括英国本地机构，还包括外国机构在英分支。BoE作为法定处置当局，目标是确保金融机构能够实现有序破产，尽可能保证金融体系正常运行，保护纳税人利益，将破产事件对金融体系和实体经济的影响最小化。

（2）处置程序和工具

金融机构出现破产风险时，首先在征询财政部意见之后，由问题机构的微观审慎监管者（PRA或FCA）及处置当局（BoE）共同决定是否进入处置程序；其次，在征询其它当局意见之后，BoE决定采用何种工具并展开处置 (由财政部接管或注资的情形除外)；再次，财政部决定是否暂时接管问题机构或进行注资，此时财政部和BoE共同展开处置；最后，由金融服务补偿计划（FSCS）赔付或转移受保存款。

处置工具主要包括:一是收购承接，将问题机构的全部或部分业务出售给私人机构；二是过桥银行，将问题机构的全部或部分业务转移到合资格的BoE子公司，准备卖出或进行股权融资；三是自救机制，使用问题机构自身资源吸收损失，即根据求偿次序安排，通过减记资本工具或债转股的方式进行注资。

4.监管合作机制

英国新金融监管框架的重要特征之一是规定了财政部、BoE以FCA之间的合作机制，将货币政策与监管政策相结合，确保在货币稳定、经济和就业增长的同时实现金融稳定；同时将宏观审慎管理与微观审慎监管相结合，确保单个机构审慎经营，金融体系稳健发展。

图2展示了BoE内部三大政策制定机构的成员构成情况。货币政策委员会（MPC）、FPC以及PRA董事会三者的成员都存在重合，其中行长和负责金融稳定的副行长为三大委员会/董事会的共同成员。这确保了BoE内部各个机构之间信息交流的有效性和政策的一致性。具体而言，MPC及FPC双方在制定政策时都将考虑其政策对于经济增长和金融稳定两个方面的影响。FPC认为货币政策给金融稳定带来显著威胁，且无法通过宏观审慎政策得到化解时，应向MPC提出。而FPC和PRA之间的配合体现在：PRA按要求向FPC报送被监管机构相关信息和分析报告，参与FPC决策会议；FPC根据其对整体风险的研判，对PRA提出进行微观审慎监管的指示和建议。

PRA和FCA之间也存在密切的协作关系，双方的首席执行官互为对方董事会成员。法律规定两家机构在制定政策和执行监管时都必须进行协调。而FPC和FCA之间的沟通体现在：一方面，FPC对FCA具有指示和建议权；另一方面，FCA首席执行官作为FPC的投票成员，直接参与宏观审慎政策的制定。

图2 英格兰银行三大政策制定机构的成员构成

财政部与BoE之间合作主要体现在日常建议及危机管理两方面。财政部每年向FPC发出书面通知，告知政府的经济政策方向，并对FPC维护金融稳定的职责提出建议；而FPC也可就审慎监管范围以及需要采用的宏观审慎工具等事项向财政部提出建议。危机中，为保护公众资金，财政部有权要求BoE向特定机构提供援助或采用特定种类的维稳工具。

三、简要评述

总体而言，英国新金融监管框架主要呈现以下特征：

一是强化了中央银行在金融监管中的核心地位。金融危机的爆发凸显了进行逆周期宏观审慎管理，及时防范和化解金融体系风险的必要性。英国新监管体制下，宏观审慎管理机构的设立使BoE在金融监管中的地位有了实质性变化。BoE集货币政策制定执行、宏观审慎管理和微观审慎监管职能于一身，维护金融稳定的职责得以强化。一方面，BoE能够根据信贷周期和经济周期的发展变化，有效配合货币政策和宏观审慎政策；另一方面，BoE不仅可以通过PRA了解金融体系的发展状况，及时发现威胁金融稳定的风险因素，还可以根据整体金融风险形势变化和宏观审慎管理需要，通过权力强大的FPC指示或建议PRA对特定部门或机构采取监管行动，宏观审慎和微观审慎监管相结合，确保了宏观审慎政策在防范系统性风险中的合理性和有效性。

二是加强了监管机构之间的信息共享及沟通协作。英国新的监管架构下，三大监管机构 FPC、PRA以及FCA之间建立了较为完善的信息共享和沟通协作机制。这一方面体现在监管框架的组织架构设计上，FPC和PRA同为BoE下属机构，而FPC、PRA董事会和FCA董事会成员都存在重叠，这为各机构进行直接的政策交流和互动提供了平台。另一方面，与危机之前财政部、BoE和FSA之间非正式的合作关系不同，《金融服务与市场法案》、《银行业法案》等法律规定了危机后三大监管机构的权力和义务，各机构之间签订的正式合作备忘录则进一步明确了彼此在不同领域的分工合作，完善的法律规定和问责机制为有效沟通提供了保障。

三是建立了以央行为主导、分工明确的处置机制。《银行业法案》规定BoE为金融机构处置当局，且明确了BoE与其它机构在处置程序中的分工合作：微观审慎监管者PRA及FCA根据监管指标变化，判断被监管机构是否存在破产风险；财政部负责判断使用处置工具能否实现维护金融体系稳定的目标，进而是否需要动用公众资金；而BoE的处置职责贯穿始终，包括判定是否启动处置程序、选定处置工具、执行处置程序以及配合政府接管问题机构。BoE在处置机制中的主导地位有助于及时发现和化解单个机构风险，保障金融服务，维护公众对于金融体系的信心，从而避免单个机构风险传导至整个金融体系。

普遍认为，英国新金融监管框架以BoE为核心，新架构有利于信息沟通合作以及各类政策的一致性，但有观点认为可能带来新问题。

一是BoE的权力过于集中，可能影响其政策的合理性。英国前工党影子大臣Ed Balls（2015）指出，危机前的监管架构下，财政部、BoE和FSA三方鼎立，能够通过辩论产生较为合理的政策方案；而目前BoE一家独大，缺乏制约。他还认为，微观审慎监管机构PRA应当与财政部建立直接联系。金融稳定理事会（FSB 2013）组织的有关英国监管框架同行评估报告指出，事实上BoE几位高层做出很多重大决策（主要是行长以及负责金融稳定的副行长，他们同为MPC、FPC以及PRA董事会成员），群体思维（group think）风险增加，因此FPC和PRA董事会中独立外部成员的角色十分重要。

二是金融稳定委员会指示权的界定还有待进一步明确。FSB同行评估报告指出，FPC向PRA/FCA发出的关于金融机构及其风险的指示只是一般性原则还是具体要求尚不明确。如果指示过于具体，FPC对审慎监管操作层面的问题就有很大影响力，可能导致FPC与PRA/FCA的冲突（FSB 2013）。时任渣打银行首席执行官Peter Sands认为，FPC可以就银行业整体或特定部门的贷款提出资本要求，事实上可以影响经济中各个部门的银行信贷；FPC权力过大，但不一定具备足够的履职能力（Sands 2012）。

三是金融稳定决策对金融行为风险考虑不足。FSB同行评估报告指出，FPC对银行资本的要求关注较多，FPC与PRA的关系比与FCA的关系更为紧密；由于金融从业道德和行为对金融稳定也可能产生较大影响，应通过加强行为监管来降低风险，因此FPC与FCA应建立更为密切的合作关系（FSB 2013）。

总之，危机后英国金融监管体制改革较为全面、力度很大，力图强化中央银行的地位和宏观审慎管理的作用。由于新监管架构实施时间不长，目前对其作出准确评价仍为时尚早。初步评估，新监管架构有利于避免旧架构中可能出现的相关部门过多而相互扯皮现象，有利于及时防范和化解系统性金融风险。但BoE作为新监管架构中的核心机构，有必要大大强化监管能力，处理好与其它相关机构的关系，加强货币政策调控与金融监管的协调，实现货币调控与维护金融稳定的有机结合。

[1]Balls,Ed, “What I Learnt Tackling a Panic that NeverWas”,Financial Times,Aug 5,2015.

[2]Bank of England, “The Bank of England’s Approach to Resolution”,Oct 2014.

[3]Bank of England,“The Prudential Regulation Authority’s Approach to Banking Supervision”,Jun 2014.

[4]Financial Stability Board,“Peer Review of the United Kingdom”,Sep 2013.

[5]Murphy,Emma and Stephen Senior,“Changes to the Bank of England”,Bank of England Quarterly Bulletin 2013Q1.

[6]Pegg,Matthew, “UK Financial Regulation Structure”,Center for Central Banking Studies,Bank of England,Jun 2015.

[7]Sands,Peter,“The Dangers of Our New Regulation”,Financial Times,Mar 28,2012.

[8]Tucker,Paul,Simon Hall and Aashish Pattani,“Macroprudential Policy at the Bank of England”,Bank of England Quarterly Bulletin 2013Q3.