确权颁证产权创新视角下农村集体土地违规问题研究

于传岗

摘 要： 农地颁证确权是土地产权改革的开端和基础。平顶山市农地颁证确权实践证明，若其缺乏创新将会导致农地违规案件的蔓延，引起“确权悖论”。任何忽视农户地权诉求的农地确权模式，不仅违背十八届三中全会产权创新的宗旨，而且恶化农地配置效率与社会公正，最终使以农地确权促进现代农业发展的改革受挫。因此，以解放思想、实事求是原则对现行涉农土地制度进行革故鼎新，既是规避政府主导型确权模式，培育农户主导型确权模式的基本思想，又是规避农地违规使用、优化农地配置、明确政府职责、发展现代农业的长效对策。

关键词：用地违规；确权模式；地权创新

中图分类号：F325.2 文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2015）02-0022-09

十八届三中全会提出：减少集体土地强制征用范围，推动集体经营性建设用地可直接入市；农户承包地可流转；农户房宅可出让、出租、入股、抵押（没提继承权）。中央希望通过对农户固定资产改革构建农民财产性增收机制。但是，平顶山市农地确权实践显示，在农地确权颁证高峰期的2012-2014年，农地违规案件从63件上升为320件，增长了5倍。由此可见，农村土地颁证确权并未减少农地违法案件的发生，相反还呈现上升趋势。课题组在河南信阳、郑州与新乡等地市的调研也发现类似现象，我们把农地颁证确权严肃执行与农地违规案件上升并存的现象称为“农地确权悖论”。如何看待农地确权颁证悖论？这是产权理论发展滞后造成的，还是产权理论中国化不力造成的？是农地确权工作程序失灵引起的，还是确权创新不足导致的？是在确权颁证前早已潜伏，还是在确权颁证中萌发的？是农地确权颁证中的偶发现象，还是特定国情下农地产权改革必然结果？是对农地违规案件界定的法理差异造成的，还是对确权颁证主体认知分歧诱致的？虽然理论界对农地确权理论研究成果丰硕，但对农地确权悖论，这一新生事物的研究还是一片空白。因此，在理论上梳理出农地确权悖论的来龙去脉，不仅事关全国农地确权改革的成败，而且关系到农村改革的目的与方向；不仅关系到十八届三中全会农地改革方针的贯彻落实，而且关系到以农户增收权和农地长效流转机制的构建。基于此，本文以平顶山市农地违规案件为研究对象，重点分析在确权颁证背景下农地违规案件的特征及其频发的原因；最后提出以产权创新促进农地确权改革的建议。

一、农地颁证确权背景下平顶山市农地违规的特征

（一）确权工作有条不紊，公地违规案件频发

截至2014年2月，平顶山市先行开展的农村集体土地所有权调查工作，完成了133个乡镇（街道）、2 654个行政村、17 494个村民小组的调查，共调查集体土地所有权宗地102 685宗，面积715 188.73公顷。其中，耕地确权颁证工作进展顺利，例如，郏县、宝丰县、石龙区和叶县已率先完成农村耕地确权工作，但全市农村宅基地和建设用地确权登记工作进展缓慢，仅完成30%的行政村的宅基地和集体建设用地地籍工作。例如，对沟渠、道路、池塘、草地、河滩、荒坡、荒山等集体公地确权进展缓慢，并发现大量违规案件。仅在2012-2013年，“滥占、滥圈、滥征”农地违规案件从63件上升为320件。在已经完成土地颁证确权的宝丰县、叶县，城镇周边的农地违规建房案件依旧处于高发状态。

（二）农地违规以耕地为主，农地非农化处于高峰期

在2012-2014年平顶山市违规案件中涉及共用土地从21.51到44.2公顷，期间增长了1倍，其中属于往年发生的违规案件曝光分别涉及共用土地0.02～ 36.81公顷，增长了1 840倍。一是涉及土地面积增长较快，占用耕地面积成倍增长。违规用地从38.51公顷上升为104.11公顷，增长率为170.35%；耕地从17.00公顷上升到59.91公顷，增长了252.41%。从违规目的看，违规案件以农地非农化使用地为主，主要集中在建房、采矿、办厂，但也存在农地非粮化，如退耕还林、还渔。二是本年违规案件发生率相对下降，往年土地违规旧案频发曝光。2012-2013年发生61～54件，下降率为11.48%；历年旧案曝光分别是2～266件，增长了132倍。三是农户占用耕地下降，农宅私下交易频繁。2012-2013年分别为40～251件，违规案件上上涨6倍，分别涉地面积14.54～45.37公顷，涉及耕地9.4～ 17.68公顷，增长近2倍，涉及农宅违规交易增长了4倍。

（三）违规案件纵向演进，违规主体日趋政府化

从涉案主体看，农地违规主体涉及所有农地利益相关者，且从农户、村民组、行政村向乡镇政府、县级政府蔓延。一是县级政府违规案件从无到有。从2012年的0件上升为2013年的2件，涉及耕地从0升为2.37公顷。然而，被曝光的县级违规案件只是冰山一角，更多个案以寅吃卯粮的方式内部消化。二是乡镇部门土地需求膨胀，违规用地以耕地为主。从2012到2013年乡级分别为1件、2件，涉及土地面积从0.78公顷上升为11.24公顷，其中耕地占用面积分别为0公顷、11.24公顷。在这些案件中，乡镇政府打着新村建设或小集镇建设的幌子圈地建房为主，利用土地寻租。三是集体组织违规用地上升，土地资源浪费严重。村、组集体违规从5件上升到23件，增加3.6倍。涉地面积从3.43公顷上升到13.54公顷，其中村两委违规用地分别是3.25公顷、12.08公顷。在这些案件中，农村干部私批建房占87.3%。四是企事业单位违规用地非农化明显。2012到2013年企、事业单位分别违规17件、42件，上升1.8倍，违规面积增长2.8倍，其中耕地面积增长4倍。五是农户违规用地以骑路（乡村公路或十字路口）建房为主，借助新村建设或小集镇建设造成一户多宅现象，包括一户多农宅或城乡两套房现象。

二、农地确权颁证创新不足导致违规案件频发

如何看待平顶山市乃至河南省农村土地颁证中存在农地使用违规案件上升及其悖论？一种观点认为，确权悖论之所以存在，是源于确权工作组对农地性质与农业特点不了解所致，从而导致农地违规案件上升，并非因农地确权创新不足所致；另一种观点认为，在现行的土地制度与产权框架内对农地进行确权，既维护了国家利益，又捍卫广大农民的利益，因而农地确权需要守成，不要创新[1]。但是，对平顶山市土地违规案件归纳分析发现，那些合理不合法，合法不合理，合旧规不合新法，合新规不合旧律的土地违规案件广泛存在说明：农地确权悖论的存在不是源于不同类型农地的自然属性，而是由农地自然属性掩盖下农地确权的经济、政治属性共同决定的。主要表现在以下四个方面。

（一）土地确权创新思路不明，农地产权量化创新不足

1.农村土地确权工作思路不明，困扰确权工作推进。2012年国务院《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》中指出：“农村集体土地所有权确权登记发证要覆盖到全部农村范围内的集体土地，包括属于农民集体所有的建设用地、农用地和未利用地，不得遗漏。”但是，当前存在的主要问题有：一是对农地自然属性及其农业性质认识模糊，造成农户土地确权路径与模式不明确。农地确权工作是走政府主导型，还是农户主导型？是走集体主导型，还是企业主导型？是走混合型确权模式，还是单一型确权模式？确权主体是广大农民，还是乡村精英？这就需要把农地的自然属性与社会属性结合起来，找到既能符合现行涉农法律，又能满足多数农户对农地配置公平与效率诉求的方式。然而，各级政府对农地确权要么基于历史惯性，多数采用计划手段；要么基于自身利益，采用闭门造车。把广大农户对农地正当权益的诉求排除在颁证确权工作之外，形成政府主导型的农地确权颁证模式，从而使农地确权路径、内容与广大农户的诉求存在偏差，使农地确权在执行中难免存在分歧和产生差异，干扰了农地正常的确权颁证。二是土地确权工作是否与农村户籍挂钩，需要慎重考虑。对大学生、复员军人、养老院的残疾人与五保老人、在正式部门工作的人员，他们的农地权益如何界定，户籍是否是他们获得土地确权颁证的资格，相关法律、文件并无表述，从而加大了农地确权工作的难度。三是对农村消亡的家庭或集体组织的地权权属如何处置问题。对已经消亡的五保户的耕地与农宅权益归谁继承，是基于遗嘱还是基于赡养的原则？是归村集体组织，还是归亲属继承？其采用的方式、原则不同将对其农地确权路径与产权的性质有不同的影响。对消亡的村民组或自然村，对谁确权颁证，土地权益如何鉴定，所有权归谁所有？现有相关法条残缺，农地确权工作创新不足。四是集体组织直接支配并被集体二次发包的土地，对谁颁证确权？乡村不同的利益群体，基于自身利益而存在巨大分歧。

2.农村土地赋权存在歧视，造成农宅私下交易盛行。根据十八届三中全会决议，农村集体建设用地获得与国有土地平等的交易权，但作为农村建设用地的主要部分农宅，却因农户实际居住而排除在外。三中全会决议却把农户对农宅的权益等同于农民对耕地的权益，却忽视农宅作为农村建设用地的社会属性，及其作为农户最主要财产的准私有属性。显然，中央对同类农地进行差异性、歧视性赋权与确权政策，实质是对确权主体与客体人为地分为三六九等，从而混淆了不同类型的农地的自然社会属性，最终导致广大农户土地权益萎缩与农地改革利益特权化。从改革成本看，由于中央在确权路径上没有采用“毕其功于一役”确权模式，不仅加剧农地确权未来改革成本，而且人为造成农地配置与利用的低效率。在确权模式的选择上，必然会强化集体主导型或政府主导型违规征地模式的崛起，从而造成地方“蚂蚁搬家式”地把农业用地转化为农村建设用地，从而谋取农地非农业化的收益。这不仅难以构建以农宅交易为核心的农户财产性增收机制，而且还会对农户形成棘轮效应，造成一边是农村建设用地肆意违规扩张，另一边是农宅荒芜、村庄空心化并存的格局，使农地确权与保护国家耕地、节约土地资源初衷南辕北辙。

从法理上看，几乎现行所有涉农法律主要围绕农地用途，即对农村建设用地、农民宅基地与农户承包农地只进行使用权（自然属性）的管理，而忽视对农地增收权（社会属性）的放开。土地监管实质是对农户土地财产收益权的歧视或控制，变相剥夺了农户的农地收益权。因此，农地颁证确权演化往往是：政府或集体组织可做任何与土地相关的任何事，而农户产权创新得不到认同。其根源是：官方往往认为土地公有是好的，因而在集体所有制框架下简单确权是好的，因而赋予集体组织享有农地非农收益的特权是理所当然的。至于集体土地是什么，集体正在代表谁的利益，土地确权者们视而不见。事实上，目前集体控制的广义农地（耕地、林地、矿山），很多被打上了家族化的烙印（被家族或代理人直接占有或承包），集体多数成员难以从中获得一杯羹。但是，在非农产业高度发达的当代中国，在生存危机消失的背景下，特权盛行的社会，农地悲剧案例实质是对广大农户土地收益权与分配权的剥夺[2]。

3.内部人固化农地产权创新，造成滥占滥圈滥建盛行。十八届三中全会提出给予农民明晰的土地财产权，然而《土地管理法》将集体土地所有权主体界定为：乡、村、村民组三级所有，这种界定模式与农地委托代理关系交织在一起，形成乡村干部“内部人”，从而抑制了家庭承包制下的农户对农地产权创新。实际上，农地集体所有在很多地方是村长和村支书支配下的家族所有制。他们决定农地卖、租、分，而集体成员几乎没有参与权、知情权、监督权、收益权，全国各地屡见不鲜的农村两委违规卖地案件皆源于此。从法理上看，在农村公地权益分权化监管缺位的背景下，集体土地所有权三级代理人中的每一级内部人必然基于委托代理关系与政策信息不对称优势，寻求构建或执行基于自身利益最大化的农地产权组合政策。这种产权组合及执行日积月累产生乘数效应，形成了以乡村官僚为核心的利益集团，他们与城镇房地产商及上层官僚集团的合谋，形成了具有较强游说能力的土地利益集团，从而左右或蒙蔽了作为“外部人”的广大农民对农地真实产权诉求。课题组调研发现，广大农民认为农地是自己的，乡村干部是国家的。因此，由“内部人”主导或控制的农地确权颁证会自然地淡化农地确权改革的合理性，从而使违背广大农户意愿土地确权披上合法的外衣；只会损害土地确权“外部人”的经济利益，从而造成农村强势家族成为农地收益的终极所有者，最终诱发大量村干部违规用地现象发生。例如：在罗山县X村，村干部存在“私卖河沙、私分沙款”，农民几乎没获得任何补偿。

内部人通过确权颁证对农地产权边界与权能量化有两种目的：一方面，力争从中央那里获得更多惠农权益，最大限度维护自身权益，以农民利益代言人的资质“维护”广大农民的最小利益；另一方面，面对农民抗争与高压的中央政策，内部人要权衡短期与长期利益，又借助农户或集体力量向地方与中央进行政策博弈，因而在农地产权上进行适度创新，以满足自身与农户对土地确权的基本诉求。因此，这种体制引起“会哭的孩子有糖吃”，形成了土地确权的社会分层与群体歧视。例如，十八届三中全会在政策层面提出农村经营性建设用地获得了等同于国有土地类似的产权，广大农民的宅基地成为被遗弃的孤儿。事实上，农地内部人确权模式造成历年用地违规旧案得以隐藏，执法部门或集体农地寻租成为现实。一旦乡村执法部门或村委换届，新的领导走马上任，新的内部人将那些被隐藏的陈年旧案频繁曝光，对违规外部人违规处罚与树立权威的同时，利用人情执法与监管瑕疵获取新的土地利益。因此，没有农户主导的农地确权颁证改革难免舍本逐末，其结果只是给予农户一纸证书。