重建政治家主导的日本政治

程东金

在2014年12月日本众议院选举中，安倍领导的自民党和公明党联合政府不出所料地夺得绝对多数席位，得以继续执政。如无意外，这一届安倍政府将延续到2018年底的下一次大选。由此，安倍赢得了足够长的时间，来比较从容地推进安倍经济学以及修宪等涉及战后日本国策根本转向的大战略。

对频繁更迭政府的日本政治来说，这是一个稀有的时刻。最近二十多年的日本政治和它的经济一样，也陷入了困境不能自拔。频繁地更换首相是其表象，深层次根源则是，“55年体制”下官僚主导的旧模式不能适应上世纪80年代以来国内外全新环境而瓦解，不再能够有效领导和整合社会，而政治家主导的新模式却受阻迟迟不能建立。

和中国类似，“改革”在日本也是一个闪亮的词汇。改革似一场漫长的运动，慢性耗竭逐渐丧失动力，沦为陈词滥调，继而又被新一波政治力量重启。改革的首要目标，是要促成日本政治体系转变为集权于首相及其内阁的威斯敏斯特体制。所谓威斯敏斯特体制就是英国模式的议会制政府，在这一体制下，在最高民意机关议会占据多数席位的政党组成政府，实际的统治权即授予首相及其内阁所代表的政党政治家。通过政党这一中介机制，议会实际上从属于政府。其背后蕴含的政治原理不是美国式的分权与制衡，而是英国式的权力融合理论。

上世纪80年代末以来的日本政治史，就可以看作是一条通向威斯敏斯特之路的曲折历程。在此之前，日本更接近协商政治型的集体领导。在其中，首相及其内阁并不拥有最高权威，在政策制定和决策中，也不占有重要地位。他们的角色与其说是发号施令的领导，不如说是弱势的协调者和平衡者。固然也曾出现过强势的首相和政治家，如田中角荣、中曾根康弘等，但真正赋予他们权威的，实际上是其强有力的党内派系地位，而非首相职位。而自民党本身，也更像是一个派系的大联盟。总体上，这是一个官僚主导的体制，“政治家统而不治，官僚实际理政”。承担着主要政策制定和决策功能的，实际上是各省厅的高级官僚。在战后早期阶段，这一现象尤其突出。当然，官僚并非垄断政策制定，而是与议会内的执政党成员紧密商议。尤其是在1970年代政党政治家力量增强之后，党内领导层与官僚携手，近乎独立地负责政策制定。也因此，出现了一个政党与官僚并行的双轨制决策系统。而围绕着政党领袖产生和选拔以及政府职位分配，也存在着激烈的权力斗争，这一基于派系的斗争逐渐得以规范，并高度制度化。自民党内，这种拟似的政权交替一直持续到1993年。

权力结构很大程度上具有派生性，最终要服务于利益结构。支撑和联络这一官僚主导体制的，是自民党政治家、官僚和财阀大企业的铁三角联盟。这一联盟虽充斥腐败，但却异常有效，成为快速经济增长的强劲发动机，用一位研究者的评论来说，这一体制为快速的经济社会变革提供了稳定的政策框架，最大限度弱化了周期性选举带来的短期扰乱。

铁三角联盟确保了主要利益集团的利益能在政策制定中得到充分考量，但这也是一个散财型的利益政治。此一时期，朝野各派对于“轻武装”、“经济立国”的大方向，存在着广泛的共识。借由高速经济增长所带来的大量财富，各阶层的分配需求均能大体得到满足。尤其是农民的利益，在这一体制下得到了特殊的保护。在大多数现代经济增长中，农业和农民都是被剥夺者，而在日本，这一社会集团却成为自民党的宠儿。这或许源于一个偶然的历史条件。战后的民主化改革扫荡了原本是保守主义政治天然基础的地主阶层，战后一代的日本保守派政治家为遏制与都市产业大军更具亲和力的社会民主主义的崛起，就只能转而与农民结盟。这一选举策略最终演化为系统性的农业保护政策，日本也由此分化为二元结构：一个具有国际竞争力的尖端产业和城市部门，奉行经济优先；一个受到保护主义屏障的落后的农业及零售业等部门，奉行社会优先。1960年代以后，自民党为消解反对党的压力而转型为全民党，这一二元社会经济结构自然就反映在自民党的内部构成上，从而加剧了其派系分化和政策协调的难度。

接下来的故事是，这一体系最终完成了自己的历史使命，但却迟迟不愿退出。1980年代起，国内外诸环境发生巨变，官僚主导也越来越无法胜任一个现代多元社会的利益协调，强化政治领导的体制改革势在必行。但政治家、官僚和大企业互相勾结形成的既得利益圈抗拒这种变化，直到1990年代，这种改革仍然难以实现。为适应新环境，强有力的政治领导能力不可或缺。自那时起，集权于首相及其内阁的威斯敏斯特体制就成为了日本政治改革的模范。一系列改革的实施，最终为小泉这一政治明星的登场准备了制度条件。2009年政权更迭之后的民主党政府在官僚的抵制下，仍设法推进了改革，建立了一系列首相赖以发挥政治领导的支持系统。如充实首相府，建立直接服务于首相的智库，等等。如此一来，内阁发挥效能的手、脚和头脑均得以装备起来。

在选举民主体制稳固的工业化国家，大规模制度变革历来是困难的。民主体制在这些国家通常带有保守性格，更有助于维持现状。对比而言，近代以来日本的两次制度变革，一次明治维新，一次战后民主化改造，都是由强力自上而下推动。在这种非议会民主的环境下，反对声音很容易忽略，或者干脆被镇压。而在今天，阻挠变革的都是合法的反对派，除了妥协和讨价还价，没有更好的手段可以推进改革。

改革需要耗费一两代人的时间也就不足为奇了。盘点日本1990年代以来的政治变迁，大致可作结论：改革仍在路上，首相及其内阁府所代表的政治力量大大强化，但也未能完全从官僚手中接管政治领导权，新的权力格局是一个三足鼎立之势，政治家成为与执政党和官僚竞争决策权的第三个系统。

当代日本这一官僚主导的、政治家孱弱的格局，和韦伯在19世纪末德意志帝国所观察到的政治状况有类似之处，都有其深刻的国内和国际根源。可以说，日本独特的权力结构问题不只是个单纯的比较政治学问题，它同样是个实际的国际政治问题。

战后日本发展的外部大环境是，日本在冷战对抗中被迫加入西方阵营，接受美国的战略和外交屏障，集中精力于不受限制的工业扩展。为交换美国的军事保护，日本成为其远东战略的前线国家，或者说代理人国家。当然，保守派也得以有效地将社会主义者排除在政府之外。考察55年体制以及随后的经济增长不能离开这一大背景。或许可以说，日本人在运用一套独特的东方智慧应付和化解美国压力。通过这一微妙的制度安排，实际统治的责任被转嫁给无政治性格的官僚，得到主权者合法授权的统治者的实际权力，只限于协调技术官僚和利益平衡。荷兰学者沃尔夫廉称之为“无核心的权力结构”。 严格讲，日本的政府机构只是官僚，并不是实际意义上的政府，因为它并不判断何为国家利益并据此行事，而日本国民也不能对其加以控制并以此作为遂行其意志的机关。西方人完全不能理解这样一个缺乏政治责任主体的体系何以能够运转。面对这样一个无物之阵，美国霸权也就失去了有效的制度管道去和日本讨论任何需要它展开行动的紧要问题。

丘吉尔曾经说，俄罗斯是谜中之谜。这句话似也可以拿来描述日本。上世纪八九十年代，对日本的国内保护主义秩序失去容忍的美国人展开密集的经济外交，但困惑其谈判代表的经常是需要查明“到底是谁在统治日本”。在中日关系已成为严重挑战时，我们也需要理解并高度关注日本的权力结构及其政治动向。殷鉴不远，日本的国内政治发展牵动着东亚和平，正在逐步确立决策主导权的日本政治家能否为自己的国家指示一个正确的方向，仍在未知之数。endprint