金融支持产业扶贫“庆阳模式”研究

许尔忠，齐 欣

(陇东学院经济管理学院，甘肃庆阳745000)

金融支持产业扶贫“庆阳模式”研究

许尔忠，齐 欣

(陇东学院经济管理学院，甘肃庆阳745000)

庆阳市位于西北内陆地区，是六盘山连片特殊困难地区中贫困县区比较集中、贫困人口较多的区域，地方经济基础薄弱，思想观念落后，扶贫任务艰巨。金融支持产业扶贫“庆阳模式”是近年来当地政府针对辖区内、特殊困难片区扶贫攻坚的探索和实践。文章基于问卷调查结论，通过实地调研和文献分析，对金融支持产业扶贫“庆阳模式”的运行方式、运行效果、关键问题以及可持续性等方面进行了深入分析和研究，提出走市场化之路、解决关键问题、实现可持续发展的对策建议，以建立金融支持产业扶贫“庆阳模式”的长效机制，提升推广价值。

庆阳模式；金融支持；产业扶贫；调查研究

中国是人口众多的发展中国家。改革开放以来，特别是随着《国家八七扶贫攻坚计划(1994年—2000年)》和《中国农村扶贫开发纲要(2001年—2010年)》的实施，农村贫困人口大幅减少，收入水平稳步提高，农村居民生存和温饱问题基本解决，扶贫事业取得了巨大成就。据统计，截止2013年底，全国农村仍有将近1亿的贫困人口，并且呈现出明显的地域分布差异，这些特殊片区农村贫困人口的温饱问题将是国家发展需要攻克的难关。甘肃省庆阳市位于西北内陆欠发达地区，自然环境严酷，自然条件恶劣，贫困人口多，贫困程度深，扶贫任务相当艰巨。金融支持产业扶贫“庆阳模式”是近年来当地政府针对辖区内、特殊困难片区扶贫攻坚的探索和实践，通过与国家开发银行甘肃省分行合作开展金融支持产业扶贫试点工作，在破解贫困户发展产业资金短缺难题，提高财政扶贫资金使用效率，增强农户产业发展综合能力并实现脱贫致富等方面取得了阶段性创新成果，以期形成开发式扶贫的新路径。

2013年11月中旬，庆阳市金融支持产业扶贫开发综合试点项目第二阶段培训会召开期间，为了了解第一批金融支持产业扶贫项目推进的效果和存在的问题，掌握基层干部对于项目的看法、评价和建议，积极稳妥地推进金融支持产业扶贫第二批项目的工作，庆阳市委办公室利用培训机会对全体参会干部进行了问卷调查。基于问卷调查结果，我们重点从金融支持产业扶贫“庆阳模式”的运行方式、运行效果、关键问题以及可持续性等方面展开分析和研究。

一、金融支持产业扶贫“庆阳模式”

经济发展离不开金融的大力支持，农村贫困地区的开发仅仅依靠财政支持明显不足，传统的农村合作金融日趋疲软，扶贫效果和效率开始下滑，因此，新的金融扶贫模式亟待开发。金融支持产业扶贫“庆阳模式”基于农村合作金融发展模式以及参与式整村推进扶贫模式的研究和实践而产生，经过第一阶段第一批37个贫困村试点项目的开展，探索出了一条适合当地经济发展、农村基本情况和贫困现状的路径。

金融支持产业扶贫“庆阳模式”是一种基于市场化运作机制、改变财政资金使用方式的一种创新模式。它打破了传统的有限财政资金直接投入，扶贫和促进农村发展的惯例，将财政资金和信贷资金有机的结合起来，通过发挥财政资金的杠杆作用，撬动金融机构信贷资金流向贫困的农村地区，支持贫困地区群众发展产业、脱贫致富，进而推动农村经济和社会的发展。

(一)金融支持产业扶贫“庆阳模式”的运行流程和实施规范

金融支持产业扶贫的融资模式由“四台一会”构成，即：市级信贷平台、政策性担保平台、公示平台、村扶贫互助协会管理平台以及协会理事会、监事会。主要运作流程是：各试点村县级财政局和扶贫办负责筹措财政资金作为担保，由庆阳市经济发展投资有限公司向国家开发银行甘肃分行申请，获取用于扶持贫困户发展产业的贷款资金。由村民选举产生和成立的贫困村互助社，专门负责与此项金融贷款和产业发展的相关工作。资金的申报采取自下而上逐级申报，符合条件的贫困农户，向所在村互助社提出申请，经过核实签批后，双方签订贷款协议；村互助社将签批的农户贷款申请资料报送乡镇人民政府监审，通过后办理相关贷款手续，并报县级扶贫办备案。同时，县级扶贫办公室负责相关人员，尤其是贫困村互助社管理人员的培训、管理和技术服务，指导相关乡镇和贫困村互助社做好借款的管理、发放和回收工作(见图1)。此项金融贷款的申报、审批、使用和回收状况由县级财政局、扶贫办公室、乡镇人民政府和贫困村互助社各层级共同监督管理，保证资金使用的安全性和效率性。相关部门经过专业化调研，为贫困农户提供相关的可行性较强的产业技术培训，提高贫困农户发展产业的能力和使用信贷资金的效率，能够资金增值并及时还款。此外，制定详细的贷款资金管理细则、借款流程，以及参与式扶贫规划和实施流程等，保证金融支持产业扶贫“庆阳模式”有据可依，提高实施的效率。

图1 金融支持产业扶贫“庆阳模式”的运行流程

金融支持产业扶贫“庆阳模式”主要实施规范：以政府财政资金为担保，按1∶10比例由庆阳市经济发展投资有限公司向国开行担保贷款，年利率以双方约定为准，一般在7.2%左右。贷款资金由区扶贫办负责向村上成立的扶贫互助协会拨付、回收，村扶贫互助协会与所属乡(镇)政府负责向农户贷出、回收。农户贷款期限一般为2年，单笔贷款金额上、下限为2 000元～20 000元。贷款年利率为9.6%。群众贷款年利率减去国开行贷款利率7.2%，剩余2.4%相当于群众年9.6%贷款利息总额的25%，留作村扶贫互助协会工作人员误工补助和办公经费。贷款实行以小组联保为主要形式的信誉担保，15 000元以下由3户组成的小组联保，15 000元～20 000元由5户组成的小组联保。每户只允许1人参加村扶贫互助协会，每户仅限担保1笔贷款，不得重复担保。

(二)金融支持产业扶贫“庆阳模式”的组织体系

1.组织体系概况

金融支持产业扶贫“庆阳模式”的组织体系由国家开发银行甘肃分行、庆阳市经济发展投资有限公司、县级财政局、县级扶贫办、乡镇人民政府及贫困村互助社共同构成。各个部门分工协作，积极配合，完成了担保资金的筹措、金融资金的借贷、贫困户贷款申请的审查审批和发放、农户产业发展的培训和指导、借款利息的收缴、借款本金的回收和偿还、资金使用的监督和管理等工作。其中，庆阳市经济发展投资有限公司统一汇总区内各村贷款户的贷款金额并到国家开发银行统一贷出并一次拨付到区扶贫办；地区财政每年列支财政资金由扶贫办一次拨付到国家开发银行认可的担保公司作为担保金，并实施担保；操作全过程实行区、乡、村三级公开，接受群众监督；村扶贫互助协会为利用国开行扶贫贷款资金实质性的操控平台，协会理事会、监事会工作人员承担放贷收本收息职责和信贷风险防控职能。组织结构合理，有效地促进了金融支持产业扶贫“庆阳模式”的推广和运行，实现了金融资金参与扶贫和农村发展。

图2村互助协会理事长在村“两委”中任职情况

2.村互助协会组织及人员实际状况

在金融支持产业扶贫“庆阳模式”的组织机构体系中，贫困村互助会是专门为该模式的运作而产生的机构，因此，该机构的实际状况需要清楚认识。调查结果显示，首先，村互助协会主要负责人大部分由村支书担任，被调查对象中，69%的村由村支书担任扶贫互助协会理事长，村主任和其他干部担任理事长的村镇比例较小(见图2)。其次，村互助协会理事长的年龄普遍偏大，40岁～50岁的比重占65%，50岁以上的比重占19%，30岁～40岁的仅占16%，30岁以下的为0%(见图3)。再次，村互助协会主要负责人文化程度偏低，高中文凭比重较大，占69%，大专及以上学历的仅占9%，但是65%的村互助协会都有大学生村官参与相关工作(见图4、图5)；最后，大部分村互助协会的财会人员对财会知识熟悉或比较熟悉，但是仍有20%的人员不熟悉(见图6)。

图3 村扶贫互助协会理事长的年龄状况 图4 村扶贫互助协会理事长的文化程度

(三)金融支持产业扶贫“庆阳模式”的实施情况

2013年4月，金融支持产业扶贫“庆阳模式”确定在镇原、宁县、华池三个县37个贫困村进行第一期的试点，向1 400余户贫困农户发放扶贫开发贷款3 000万元。2013年11月，二期扶贫开发贷款发放2亿元，惠及8个县区万余名贫困农户。到2014年9月，在庆阳市137个贫困村开展了互助资金试点工作，协调国家开发银行实施扶贫产业发展贷款项目，市县财政共注入担保基金2.33亿元，累计发放小额担保贷款33.2亿元，变一次性帮扶为长效性帮扶，发挥了扶贫开发资金的“聚变性”融资效应，贫困区域的自我发展能力得到增强。各期都会对试点县、乡、村干部进行的专题培训，包括扶贫互助协会组建、借款收款程序及互助资金财务管理等方面，效果良好。

二、金融支持产业扶贫“庆阳模式”初期运行效果

图5 村互助协会中大学生村官的分布情况 图6 村互助会财务人员对财会知识的熟悉程度

庆阳市2013年首批启动的37个村国家开发银行贷款的发放和运行，第二阶段开展的大规模金融支持产业发展模式的运作，以及2014年新一轮金融支持产业扶贫试点工作的开展，都已经有条不紊的走上正轨。从基层干部和农民层面来看，大部分人已经基本认可了采用贷款方式发展产业的可行性，并对这项工作的开展、未来可以取得的成效及其对农村面貌和农民生活的改善存有信心。同时，前期开展的对农村基层干部的培训效果比较显著，大部分基层干部基本掌握了金融支持产业扶贫这种模式的基本思路和运作方式，对于这项工作在基层的开展打下了坚实的基础。通过调查，从以下几个方面看运行效果：

(一)基层干部和群众对于金融支持产业扶贫“庆阳模式”的响应

1.农民对于“庆阳模式”的满意程度

接受培训的乡镇和农村基层干部普遍认为已经享受到金融支持产业扶贫政策的广大农民对于本扶贫模式的满意程度较高，62%的受调查干部认为农民对于本次扶贫模式的效果持满意态度，34%的干部认为农民基本满意，仅有4%的干部认为农民不满意(见图7)。基层干部对于金融支持产业扶贫模式的效果认可程度较高，对其前景比较看好。认为利用贷款方式发展产业可行或基本可行的干部占到了72%，仅有2%的人认为此模式不可行(见图8)。同时，大部分基层干部赞成政府转变在扶贫工作中的传统角色，不再搞贴息，而是将主要精力投放到加大技术培训力度、帮助农户提高产业效益上来。对政府这一新角色持认可或基本认可态度的干部占到了近九成。

图7 农民对金融支持产业扶贫模式的满意程度 图8 干部对采用贷款方式发展产业的可行性分析

2.扶贫产业项目的选择

在扶贫项目的选择上，农畜养殖业最受青睐，认为适宜发展养羊产业的干部最多，其他较受欢迎的项目依次是养牛、苹果和瓜菜种植。此外，受调查者们还补充了一些自己认为适宜发展的产业，如苗木栽培、养猪、全膜玉米、核桃和药材种植等(见图9)。同时，农民在发展产业、增加收入的问题上依然心存顾虑和担心，最关心的问题是能不能贷上款，其他依次是农产品是否有市场、培训技术以及政府贴息(见图10)。

图9 村里适宜发展的产业 图10 农民最关心的问题

(二)农户还款意愿及还款能力分析

通过调查，农民的还款意愿和还款能力表现出以下特点：第一，对于9.6%的贷款利息和占用费，大部分被调查人认为农民能够承担或基本能够承担，有21%的被调查人认为贷款利息和占用费过高，农民负担太重，不能承担(见图11)；第二，关于利息支付方式，大部分被调查人认为采用政府贴息的方式可以适当减轻农民负担，有利于还款，只有35%的被调查人认为农民负担利息可以刺激农民更好地利用贷款(见图12)。

图11 农民对9.6%的贷款利息和占用费的承担情况 图12 更适合农民还款的方式(负担利息和贴息)

(三)金融支持产业扶贫“庆阳模式”下的培训内容及效果

调查发现，农民技术培训是基层干部们普遍认为当前最需要进行的培训，其他较为需要的培训内容依次为村扶贫互助协会运行管理知识、互助资金财务管理知识、参与式扶贫理念和方法、国开行贷款政策以及小额信贷相关知识等(见图13)。并且，金融支持产业扶贫项目培训会举办比较成功，达到了较为理想的培训效果。

图13 当前最需要的培训内容

(四)前期扶贫开发产业发展情况

金融支持产业扶贫“庆阳模式”试点村的贫困农户，在政府和市场的引导下，重点发展优质林果、设施蔬菜、规模养殖等特色优势增收产业。其中，宁县积极推广两个“30+1”养羊、“211”养牛、“5+1”苹果等产业发展模式，并探索了“企业+基地+农户”运行机制，形成种养、加工、销售一体化的产业化格局，建成专业化、标准化和规模化的龙头企业，培育壮大扶贫产业。截止2013年11月底，共成立专业合作社21个，家庭农场7个，优质果园2 455亩，瓜菜种植1 948亩，养牛914头，养羊1 246只，养猪1 354头，中药材种植1 915亩，育苗3 206亩；其他贫困村也积极探索和尝试增收产业的发展模式，有效利用贷款资金，取得了一定的成效。2013年，庆阳市农民人均纯收入达到4 888元，比上年增加626元，增长14.7%。

三、金融支持产业扶贫“庆阳模式”的关键问题

有效问卷中，有36.4%的被调查人对通过村扶贫互助学会管理国开行贷款以及金融支持产业开发项目提出了其他的意见和建议，整理分析后，发现被调查人主要关注以下几个方面的问题：

第一，担保人制度过于严格，贷款手续较繁琐；第二，放款额度小、期限短，扶贫效果无法体现；第三，建议政府适当贴息；第四，完善金融支持产业扶贫管理体系，形成书面文件，便于工作的开展有规可依；第五，切实提高村扶贫互助会的管理效率；第六，加大对农民的培训和教育，并发放书面资料，便于农民学习和掌握相关知识和技术；第七，加强监督管理。

1.贷款利息和贷款手续问题关乎农民参与金融支持产业扶贫模式的积极性。不论是已经启动的37个村，还是即将启动252个村的贷款，大家对利息的支付及最终的还款，都抱有基本的信心，但是仍然有两成左右的农民和干部缺乏信心，认为不能承担9.6%的利息和资金占用费。同时，超过六成的人认为政府应该适当贴息，减轻农民的还款压力。但是，如果政府能够在技术培训和帮助农户提高产业效益方面加大力度，使得农民还款能力增强，则其愿意承担利息。调查显示，农民最关心能不能贷上款，因此贷款手续成为一个关键问题，虽然贷款手续较其他贷款相比较简便，但也有人提出担保人制度过于严格，担保人难找，这些成为农民顺利贷款的制约因素。

2.金融支持已到位，技术培训、产业的选择发展是关键。我市开展的金融支持产业扶贫模式，已经基本解决了金融支持方面的问题，国开行的贷款资金基本到位。那么，这些资金进入农村和农户手中，应该如何运作实现扶贫的目标，是接下来应该解决的关键问题。通过调查发现，基层干部及农民对此也极为关心。调查结果显示，农民最渴望得到技术培训，掌握相关知识技能以便进行产业发展；其次，对村扶贫互助协会运行管理知识、互助资金财务管理知识、参与式扶贫理念和方法、国开行贷款政策以及小额信贷相关知识等较感兴趣，这些信息也反映了基层干部和农民参与“金融支持产业扶贫”模式的积极性。关于发展什么产业，农民对养殖业抱有较大的期望，其次是苹果、蔬菜的种植，还有人提出可种植核桃、药材等。由此可以看出农民对于产业发展的思路还比较窄。同时，所选产业如何发展也是需要考虑的问题，这就需要政府连同科研技术部门予以配合，进一步研究以及给予农民支持。

3.切实提高金融支持产业扶贫模式的运行、管理和监督效率，便于及时发现问题和解决问题。比如，调查中有部分干部建议将整个模式的运行、管理及监督过程的细节形成书面文件，做到有理可依、有规可循，避免认识、理解的偏差带来损失。这类来自基层工作者的建议值得考虑。

4.组织结构及人员配备有待提高。调查发现，各村互助协会的主要负责人普遍年龄偏大、文化程度较低，相关财会人员对专业知识和技能的掌握不够全面，这对扶贫开发新模式的运行会有一定的制约。因此，对于管理人员的培训要继续加强。同时，应进一步发挥出大学生村官的知识优势，保障模式运行的有效性。

四、金融支持产业扶贫“庆阳模式”的可持续性探讨

金融支持产业扶贫“庆阳模式”随着金融扶贫开发综合试点项目的实施，初步理清了发展思路并取得了一定的成效。但是，一种新思路和新理念能不能持续性的发挥作用、有效运行，形成发展的长效机制，才是问题的关键所在。金融支持产业扶贫“庆阳模式”仍在继续探索和完善的过程中，要科学、理性地探讨金融支持产业扶贫庆阳模式的可持续性问题，必须从以下几个方面入手：

首先，目标的适切性。即在总体方案的基础上，针对具体的扶贫对象，施以具体内容有所区别的有效扶贫方案，可在贷款金额、贷款期限、金融资金运作方式等方面实行差别化，提高资金的扶贫效果。其次，相关方的责任体系。更加细化各级政府机构和职能部门、投资公司、贫困村扶贫互助会等相关责任方的工作责任，形成完备、简明、实用、安全的方案实施规则，保证模式运行在正确的轨迹上。再次，产业开发的合理配置。根据庆阳区内不同地域特征和产业发展条件，实施不同产业的选择和扶持，如塬地重点发展苹果等作物的种植，沟坡重点发展养殖业，保证产业的投资回报率，高效地实现农民增收。第四，培训的有效性。不论是对村扶贫互助社工作人员还是对农民的技术培训，都是方案实施的关键，只有培训真正提高了相关工作人员的工作效率，提升了农民的产业发展能力，“庆阳模式”才能取得实效，提高可持续性，因此，各类培训的开展要周密计划、有效实施，并评价效果。最后，政策的稳定性。政策的稳定性是“庆阳模式”可持续发展的基石，各相关方应该保证金融政策的稳定持续的支持农村扶贫，建立长效机制，以取得长期的、显著的扶贫效果。

同时，金融支持产业扶贫“庆阳模式”也需要不断“创新”。创新包括观念和思路的创新、方法和措施的创新以及技术的创新。金融支持产业扶贫“庆阳模式”在推进的过程中，随着社会经济的发展和实际所面临的环境的演变，必然会出现一些“不再适用”“瓶颈”或“效率下滑”的问题。因此，根据现实状况的变化不断创新，不断调整“庆阳模式”的发展思路、操作方法，并解决相关技术性的问题，才是可持续发展的关键所在。也就是说，金融支持产业扶贫“庆阳模式”不是一尘不变的，而是一个动态发展的模式，顺应不同时期的不同要求，能够及时调整策略，长效的支持产业扶贫和农村发展。

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(责任编辑 肇英杰 责任校对 张瑞珊)

2015-05-08

庆阳市软科学研究重大委托项目“庆阳市农村合作组织金融支持机制研究”(项目编号：RK201301)

许尔忠(1964—)，男，甘肃民勤人，教授，硕士，主要从事公共管理、高等教育研究；齐欣(1981—)，女(壮族)，甘肃庆阳人，讲师，硕士，主要从事区域经济决策与管理研究。

F061.5

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1001-5140(2015)04-0109-07