法理学视野下的民族地区自然资源开发利益补偿机制

杨炼

我国的民族地区大多是自然资源富集区，但民族地区自然资源的富集及其开发利用并没有带来民族地区经济、社会的同步发展，发展经济学家提出了“资源诅咒”的假设，我国学者的主流观点也认为在省级层面我国存在“资源诅咒”，并认为省级层面“资源诅咒”的存在主要源于“荷兰病效应”、“挤出效应”以及“政治制度弱化”。因此，对民族地区自然资源开发的利益补偿不仅关乎民族地区的可持续发展，也成为学术界研究的热点问题。关于自然资源开发利益补偿的理论基础，学术界提出了公共物品理论、外部性理论、产权理论、生态资本理论等观点，主要从经济学的视角进行了阐释。也有一些法学学者从法学视角对自然资源利益补偿的机理进行了一定探讨，但仍然没有脱离经济学研究范式的范畴。法学是权利之学，从法理学视角来看，民族地区自然资源开发利益补偿机制的法理基础可以从民族地区的区域发展权、环境权、自然资源自治权等三个方面来探讨。

民族地区的区域发展权

无论是从国际层面还是从国内层面来看，区域的协调发展都是一个庞大的系统工程，极具长期性和复杂性。法治是治国理政的基本方式，运用法治的方式规范区域发展，促进区域协调可持续发展则是区域发展的重要路径模式，由此也确定了以权利为实践方式的区域发展实践。“发展权是全体个人及其集合体有资格自由地向国内和国际社会主张参与、促进和享受经济、政治、文化和社会各方面全面发展所获利益的一项基本权利。简言之，发展权是关于发展机会均等和发展利益共享的权利。”从权利来源来看，区域发展权是发展权的逻辑演化，属于中观层面的发展权形态。从权利特性来看，“发展权利是一项不可剥夺的人权，由于这种权利，每个人和所有各国人民均有权参与、促进并享受经济、社会、文化和政治发展，在这种发展中，所有人权和基本自由都能获得充分实现”。从发展权的权利主体来看，权利主体兼具个人性和集体性，是个人性和集体性的整合。从发展权的权利内容来看，不仅涉及经济发展，也涉及社会、文化和生态环境，是一种综合性的权利形态，具有统摄性。区域发展权是发展权中观层面的体现，自然也兼具上述特征。

在我国，民族地区往往既是矿产等自然资源富集区，同时也是经济社会发展的落后地区，在市场机制的驱动下，长期以来，民族地区输血式的资源开发给当地自然生态环境带来了严峻的生态问题，却并没有带来经济社会的同步协调发展。究其根源，还是在于发展理念上的偏差，源于权利的贫瘠。民族地区的区域发展权作为发展权的一种表现形态，具有自身的特性，“首先，民族区域发展权是一种以民族属性为分类标准而产生的集体权利，其权利主体是民族区域自治主体。其次，民族区域发展权侧重于发展，以高规格的生活品质为价值取向。再次，民族区域发展权是一种集体维度的法律权利，其权利的行使止于‘相对贫困的消除，具有手段性、阶段性。”区域发展权不仅是一种理念形态，从立法实践来看，《民族区域自治法》等法律法规也对民族地区的可持续发展做出了特别规定，如《民族区域自治法》第六十五条规定，“国家在民族自治地方开发资源、进行建设的时候，应当照顾民族自治地方的利益，作出有利于民族自治地方经济建设的安排，照顾当地少数民族的生产和生活。国家采取措施，对输出自然资源的民族自治地方给予一定的利益补偿。”对民族自治地区自然资源开发中的利益补偿做出了明确规定。对民族地区解决好自然资源开发与生态环境保护面临的二难困境提供了解决的思路和途径。

民族地区的环境权

环境权作为一种人权形态的提出源于人与自然关系的重新考量，尽管环境权是否为一项人权有不同的观点和争议，但环境权为一系列国内和国际法文件所确认却是不争的事实。1972年联合国人类环境会议通过的《人类环境宣言》宣称：“人类有权在一种能够过尊严的和福利的生活环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且负有保证和改善这一代和世世代代的环境的庄严责任。”这表明环境权已经开始为世界所广泛接受，环境权为一些国家的宪法和法律所确认，环境权诉讼在司法实践中开始为一些国家法院所受理。20世纪80年代之后，随着一系列大规模环境污染事件的爆发，环境权的理论研究和司法实践也进入一个新的时期。

作为一种具有确定要素的权利，环境权的要素有：环境权的主体包括当代人和后代人，环境权由当代人和后代人共同享有。环境权的权利客体既包括整个人类赖以生存的地球环境，也包括区域或者局部环境，既包括天然的环境也包括人为环境，是环境各要素的综合体现。环境权作为一种新型权利，是权利与义务的统一，其实现方式主要表现为国家和政府对保护良好环境的管理义务和法律义务，环境权的正当性来自于环境保护对于人类生存和发展的需要。从环境权的功能来看，则包括对良好生态功能的保有权、享受权等实体性权能和环境参与权、环境知情权、环境请求权等程序性权能。保障现在和未来对环境的使用是环境权的核心，为此，一些国家设定了严格的法律制度和环境标准，“欧洲发达国家对开发利用环境资源权设定了一系列的法律限制。最重要的限制措施规定在技术性和工具性制度中。例如，环境质量标准，排放标准，行政许可，渔业捕捞和野生动物狩猎许可证和配额等。这些限制性规定禁止对环境资源的滥用，要求每一个人以理性的和可持续的方式行使其财产权利。在欧洲发达国家的环境法中，行政许可制度和许可证运用得非常普遍。”尽管从法权关系来看，矿产资源等属于国家所有，但并不能改变民族地区居民对自然资源的自然依赖关系，并且这种对禀赋地自然资源的天然依赖关系形成了自然资源权益关系的习惯法基础，形成一种客观的权利差序格局，民族地区自然资源的开发利用可能给民族地区生态环境和可持续发展造成严重破坏，如果得不到合理的生态补偿，将可能损害这种业已存在的权利格局，不利于充分发挥民族地区自然资源丰富这一“潜在优势”，改善民族地区的生存和发展状况，环境权作为一种以环境危机为背景发展起来的新型权利，有助于从法律制度上促进民族地区自然资源开发和生态环境保护的协调发展。

民族地区自然资源自治权

民族地区的自然资源是民族地区经济社会发展的突出优势，例如我国西部地区是民族聚居区，据统计，全国2/3的石油开采量，83.9%的天然气储备，38.6%的煤炭储量都集中在西部民族地区。如何充分利用好民族地区的自然资源优势，使这种资源优势转化为促进民族地区经济社会可持续发展的强大动力是民族地区资源开发利用中所需要面临的重要问题。从本质来看，民族区域自治权“是一种民族区域自治地方获得‘国家优惠和照顾的权利，它与国际社会‘地方自治意义上的‘自治权在本质上不同。”并且，这种获得国家优惠和照顾的权利本质上属于与公民权利和政治权利等消极权利相对的积极权利，因此需要政府采用立法、政策、决议、命令、指示等积极措施予以保障。

民族区域自治权是包含民族地区经济、社会和文化等自治权利的“一束权利”，民族地区自然资源自治权是民族区域这个权利束的内容之一，所谓民族地区自然资源自治权是“民族地方对本区域内自然资源依法开发、利用、管理和保护过程中享有的集体权利和公共权利。”民族地区自然资源自治权属于民族区域自治权的范畴，自然资源自治权对促进民族自治地方经济社会可持续发展，解决民族地区资源和环境问题，维护少数民族地区的弱势群体利益都具有重要意义。因而，作为自治权的一种表现形式，民族地区自然资源自治权也自然要求政府采用立法、政策等各种积极措施予以保障自然资源自治权的行使。从自然资源自治权的内容来看，主要包括三个方面的内容：一是对自然资源进行管理和保护。例如《民族区域自治法》第二十八条第一款规定：“民族自治地方的自治机关依照法律规定，管理和保护本地方的自然资源。”这一条款明确了民族地区自治机关对管理和保护本地自然资源负有法定义务。二是对自然资源优先开发利用。例如第二十八条第二款规定：“民族自治地方的自治机关根据法律规定和国家的统一规划，对可以由本地方开发的自然资源，优先合理开发利用。”表明资源禀赋地对自然资源具有优先的开发利用权。三是对自然资源开发利益补偿。例如第六十五条规定：“国家在民族自治地方开发资源、进行建设的时候，应当照顾民族自治地方的利益，……国家采取措施，对输出自然资源的民族自治地方给予一定的利益补偿。”可见，民族地区自然资源自治权为对民族地区在自然资源开发利用过程中做出贡献以及牺牲了发展机会的自治地方提供了特殊的法律保障，以实现区域的均衡发展。

（作者单位：中共湖南省委党校、湖南行政学院）

责任编辑：代建明