民间资本发起设立新型农村金融机构的问题研究

史雪娜 刘玉娟 刘兢轶

一、民间资本发起设立新型农村金融机构的必要性

（一）民间资本需拓宽投资渠道

民间资本一般定义为非政府拥有的资本，主要存在于民营企业和家庭。大量游离的民间资本，鉴于其逐利性和松散性，投资渠道比较狭窄，主要以储蓄的形式存放于银行，导致低收益，或者流入民间借贷领域，甚至滋生非法集资，导致较高的投资风险，不利于社会稳定。近年来，民间资本致力于拓宽投资渠道，特别是对涉足银行业有较高热情，主要是由于银行业利润高且收益稳定，并且在金融体系中处于主体地位。在进入大中型银行门槛较高的情况下，新型农村金融机构成为民间资本进入金融领域的合理选择。这不仅能解决民间资本投资渠道比较匮乏的问题，提高投资收益，降低投资风险，而且能促进民间资本本身的发展壮大。

（二）农村地区金融服务的供给不足

目前，农村地区对金融服务的需求量大并且迫切，据有关部门初步测定，到 2020 年，新农村建设需要新增资金 15 万亿元至 20 亿万亿元，但农村农户和中小企业却面临比较普遍的融资难度大、融资成本高的问题。因此，不断发展的中小型金融机构就成为农村金融服务的重要渠道，它能有效地改善农村金融机构布局，缓解农村金融资源结构性短缺的问题，对于推动农村地区经济的发展、缩小城乡收入差距，构建社会主义新农村有重要意义，也是对发展农村普惠金融的有力支持。就村镇银行而言，截至2013年底，各项贷款余额中农户贷款和小微企业贷款合计占比达90%。就小额贷款公司而言，截至2014年6月末，全国共有小额贷款公司8394家，贷款余额8811亿元，上半年新增人民币贷款618亿元，主要投向也是三农和小微企业。这充分说明新型农村金融机构已成为服务“三农”和支持小微企业的生力军。但是此类金融机构存在规模狭小、资金实力不足等缺陷，严重制约其资金供给能力，需要更多资金的支持以获得更大的发展。

因此，民间资本发起设立或以其它方式参与投资新型农村金融机构，不仅能够解决民间资本投资中遇到的问题，还能使其成为新型农村金融机构的建设和发展的推动力量，对丰富农村金融资源、提升农村金融服务水平、推进新农村建设都能发挥积极作用。

二、民间资本投资新型农村金融机构的发展现状

国家支持民间资本进入金融领域，特别是参与中小金融机构建立主要体现在两个官方文件中：2010年国务院发布的《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（即“新36条”）和2012年5月26日中国银监会发布的《中国银监会关于鼓励和引导民间资本进入银行业的实施意见》明确提出“支持民间资本与其他资本按同等条件进入银行业”，“支持民营企业参与村镇银行发起设立或增资扩股”，为民间资本进入银行业创造良好环境；2013年，党中央、国务院提出在加强监管的前提下，允许民间资本设立中小型银行等金融机构政策。

就现实发展来说，新型农村金融机构主要包括村镇银行、农村资金合作社和小额贷款公司。截至2013年底，我国共组建1134家新型农村金融机构，其中包括1071家村镇银行、14家贷款公司和49家农村资金互助社。其中，村镇银行成为新型农村金融机构的主体，截至 2013 年底，全国已有31 个省份设立村镇银行，覆盖 57.6%的县（市）。现阶段已有4000 余家企业股东和 8000 余名自然人股东投资村镇银行，直接和间接入股村镇银行的民间资本占比达71%，村镇银行已成为民间资本投资银行业的重要渠道。

三、民间资本发起设立新型农村金融机构的主要障碍

（一）发起及持股比例限制

国家相关法规对新型农村金融机构的发起人和股东持股比例有严格的限制，以村镇银行为例，按新36条规定，村镇银行应采取发起方式设立，且应有 1 家以上（含 1 家）境内银行业金融机构作为发起人，单一境内银行业金融机构持股比例不得低于 20%。2012年，银监会将村镇银行主发起行最低持股比例由20%降低为15%，但也明确了“银行业金融机构作为村镇银行主发起人”，这意味着民间资本不能以主要发起人的身份发起设立村镇银行，很大程度上影响了民间资本发起设立村镇银行的积极性。同时，村镇银行单一自然人持股比例、单一其他非银行企业法人及其关联方合计持股比例不得超过 10%，任何单位或个人持有村镇银行、农村合作金融机构股份总额5%以上的，应当事先经监管机构批准。发起人和最高持股比例的限制极大地阻碍了大额民间资本对新型农村金融机构的投资。

（二）民间资本自身缺陷

第一，民间资本注重短期利益，一旦进入金融行业会为了获得短期高额利润忽视农村地区对金融服务需求的特殊性，即贷款需求的季节性、临时性和长期性，易偏离设立新型农村金融机构的初衷，不利于实现对三农和中小微企业的融资支持；第二，民间资本主导的银行在信誉和对客户的吸引力上先天弱于有良好口碑、有国家隐性担保的大中型金融机构，且容易发生传导性的声誉风险，具有很强的脆弱性，这非常不利于资金来源和客户群体的拓展，不利于新型农村金融机构的可持续发展，也影响民间资本的投资收益。

（三）经营和投资风险较高

新型农村金融机构主要的服务对象是三农和农村地区的小微企业，这决定了此类机构较高的信用风险和市场风险，同时这类金融机构由于建立时间短、历史积淀少，不同程度地存在着硬件条件不佳、人员素质良莠不齐、业务水平不高、内控制度不健全等诸多问题，既容易增加操作风险，导致新型农村金融机构的经营风险普遍较高，在外部的风险保障和补偿机制、监管制度、退出机制等不健全的情况下，机构的可持续发展存在障碍，也直接导致了民间资本较高的投资风险，不利于民间投资的稳健性增长。

四、促进民间资本发起设立新型农村金融机构的政策建议

促进民间资本发起设立或以其它方式参与投资农村新型金融机构的要点在于：一方面，民间资本本身要有合理的定位和科学的发展目标及战略；另一方面，从政策和环境方面给予全方位的优惠和支持，在激励民间资本更多投入到新型农村金融机构的同时，促进新型农村金融机构可持续发展，降低经营和投资风险，以保证民间资本投入的持续性和盈利性。

（一）民间资本的合理定位

民间资本首先要对自己投资新型农村金融机构有明确合理的定位。民间资本投资新型农村金融机构，其目标不仅在于拓宽投资渠道和投资收益，更重要的是服务三农服务中小微企业，将来自于民间的资本为民间实体经济提供融资支持。在这一过程中，要特别注意改变自己过于短视和急功近利的缺点，明确市场定位，建立长期发展战略，特别要注重信誉品牌建设，注重员工队伍建设，注重内控制度建设，加强业务创新，服务市场需求，以促进新型金融机构的可持续发展。

（二）放宽准入限制

监管部门可从以下方面入手，放宽民间资本发起设立和以其它方式投资新型农村金融机构的限制。第一，可在一定条件下（如规定发起人资产规模、盈利年限等），允许非银行业金融机构的民间资本以主发起人的身份发起设立村镇银行；第二，在银行业金融机构作为主发起人的前提下，进一步降低主发起人的最低持股比例限制，放宽其它持股人持股比例的范围，如将通过并购重组方式参与农村信用社和农村商业银行风险处置的单个企业及其关联方阶段性持股比例由不允许超过10%放宽为20%，将民营企业参与城市商业银行风险处置的持股比例放宽到20%以上等。

（三）加快利率市场化进程

新型农村金融机构要获得可持续发展，就应该明确市场定位，适当避开与大中型金融机构的竞争，针对农村农户和小微企业这样特殊的服务对象，设计多样化的符合农村金融业务特点的金融产品，并配置符合产品特征的利率水平，使之能够符合农村金融市场参与者的需求的同时，获得理想的盈利水平。新型农村金融机构的服务对象和服务范围决定了其较高的经营风险，只有利率管制逐步放开，利率市场化实现，利率能够由市场决定，利率水平符合风险溢价，机构才能获得合理的高利润，激励民间资本的投资。

（四）落实各项优惠政策

政府可将小额贷款公司纳入财政资金补贴范围，对各类新型农村金融机构均给予一定的财政补贴，补贴资金可以以机构的贷款余额为基础设定，以提高农村金融组织信贷投放的积极性；还可通过税收减免政策，如减免新型农村金融机构出资人的所得税和营业税，将小额贷款公司的税收标准视同农村信用社等，以提高民间资本投资于新型农村金融机构的收益率。

（五）健全风险保障与补偿制度

新型农村金融机构，应当建立良好的经营机制，有效地进行内部的风险防控，以降低经营风险。各级政府也应采取有力措施，健全风险保障与补偿制度，协助新型农村金融机构进行风险防控，以促进其可持续发展。

第一，对村镇银行、小额贷款公司等小企业贷款、涉农贷款，各地政府可根据贷款余额利用财政资金建立风险保障基础，在出现坏帐时给予一定比例的风险补偿，以发挥财政对新型农村金融组织信贷投放的杠杆撬动作用。同时，还应该利用财政资金支持农业保险的发展，在农村地区普遍开展农业保险，以促进农村金融机构信贷风险的降低。

第二，积极推动存款保险制度的建立，依法规定符合条件的存款银行机构，包括可吸收存款的农村新型金融机构，按照存款的一定比例缴纳保险费，在出现支付危机或破产清盘时，存款保险机构通过提供贷款、紧急资金援助、存款赔付等方式保证银行的清偿能力，以保护存款人和投资人利益。

基金项目：2014年保定市哲学社会科学规划课题《民间资本发起设立新型农村金融机构的问题研究》（20140247）。

（作者单位：河北金融学院）

责任编辑：张莉莉