加强治理体系和治理能力建设是遏制“三公”消费的治本之策

陆世杰 李孚春 李小斌 李文杰

遏制“三公”消费，过去往往从某一方面入手，结果按下葫芦翘起瓢，没从根本上解决问题。国家治理体系和治理能力对各领域的改革发展起统领作用，遏制“三公”消费，也要从加强”三公”消费治理体系和治理能力建设入手，这才是治本之策。

一、完善法制，为健全“三公”消费治理体系，提高治理能力提供基础与保障

国家治理体系和治理能力的现代化，就是国家治理体系制度化、科学化、规范化、程序化。现代化的财政是法治化的财政，法律制度既为财政确立运行规则，也为财政提供根本保障。要遏制“三公”消费，健全“三公”消费治理体系，提高治理能力，就要健全国家有关“三公”消费的法律制度体系。

（一）完善法律法规，做到有法可依，为健全“三公”消费治理体系，提升治理能力提供前提

遏制“三公”消费，首先要完善相关的法律法规，将财政权力关进法制的“笼子”里。如2008年5月我国实施的《政府信息公开条例》，对政务公开提出了明确要求。2012年7月9日国务院颁布的《机关事务管理条例》是我国第一部专门规范机关事务管理活动的行政法规，对“三公”消费作了比较具体的规定。2014年8月十二届全国人大常委会第十次会议审议通过的《预算法修正案（草案）》，对“三公”消费作了更明确、具体的要求，如要求“三公”消费要向社会公开;要实行全口径预算，避免一些部门为逃避监督将“三公”消费通过预算外收入支出，等等。但这还不够，还应制订有关“三公”消费的专门法律，克服现在“三公”消费的规范分散在不同法律中，不系统、不完整，容易冲突的现状，只有对“三公”消费的各个方面都有明确、具体的规定，有法依可，才能健全“三公”消费治理体系，为遏制“三公”消费提供前提。

（二）严格实施法律，提高法律执行力，为健全“三公”消费治理体系，提高治理能力提供基石

好的执行力比法律的制定更重要。遏制“三公”消费，不仅要有治理体系的现代化，还要有治理能力的现代化，要不断提高法律执行力，否则，再健全的法律也会成为一纸空文。为此，立法机关立法要注意法律条款的可操作性，否则宁可不要。行政机关要依法行政，对乱花滥用“三公”经费的部门和当事人要严厉追究责任。司法机关要加强打击力度，不能以补代罚、以罚代刑。只有法律制度完善，严格依法办事，治理能力才能提高，遏制“三公”消费才有坚实基础。

（三）深化财税制度改革，为健全“三公”消费治理体系，提高治理能力提供制度保障

财政是国家治理的基础和重要支柱，财税体制在治国安邦中始终发挥着基础性、制度性、保障性作用。深化财政体制改革，既是国家管理制度改革的重要目标，也是政府从管理走向治理，推进治理体系与治理能力现代化的有效途径。要健全“三公”消费治理体系，提高治理能力，就要从深化财税制度改革入手。

首先，要深化预算制度改革。现代预算制度是现代财政制度的基础，是现代国家治理的重要内容。过去的预算制度不完善，如旧的《预算法》没有将“三公”消费纳入公开范围;又如各部门单位还保留财政专户，收支没有全部进入央行单一国库账户，容易助长“小金库”泛滥，让“三公”消费有立足之地。这就需要不断深化预算制度改革，以健全“三公”消费治理体系，提高治理能力，真正遏制“三公”消费。

其次，要不断扩大预算公开的范围、细化公开的内容。“公开是现代公共预算的基本要求”“是建设阳光政府、责任政府、法治政府的需要。”修改后的《预算法》草案不仅明确要求“预算公开”，还要求对三公经费的安排与使用作出说明。但只是“三公”公开还不够，因为其他支出也可能隐匿“三公”经费。要遏制“三公”消费，还要细化预决算公开的内容、扩大公开范围，不仅要公开“三公”经费，还要公开其他预算支出;不仅要公开预决算的内容，还要公开预算的修改;不仅要公开“三公”消费的数额，还要公开各部门的人员数量和结构，这样，才能保证公开的真实性、完整性和严肃性。

再次，要加快国库集中支付、政府采购、公务卡结算等制度的改革，建立“三公”消费的预算、使用、监督、审计和公示等一整套制度，这既有利于遏制“三公”经费增长，也有利于健全财政治理体系，提高治理能力。

二、完善监督体系，为健全“三公”消费治理体系，提高治理能力提供条件与支撑

“管理”与“治理”有本质不同，“管理存在着主体与客体的分界，即管理者与被管理者。治理则消除了这种主体与客体的区别。治理往往指‘协同治理，强调社会多元主体的共同管理，政府、社会组织、个人等不同行为主体间形成的一种有机合作关系。”遏制“三公”消费，要充分发挥纪委、人大、审计、监察、政协、媒体、公众等监督主体的作用，形成多元化、立体化的监督体系。首先，要充分发挥纪委的监督作用。纪委不监督具体业务，但通过监督党员干部，对“三公”消费也能发挥有效的监督作用。纪委要深入群众，对“三公”经费运行中群众反映强烈的人与事，要加大查处力度;要加强巡视，发现问题立即介入，对违法乱纪者给予党纪处分。其次，人大要履行好监督职能，要认真审议各部门提交的预算编制，并把“三公”消费作为审查的重点;通过抽查、专项检查等形式，加强对“三公”经费预算执行的监督;各级人大都要设立预算工作委员会，保证其有职有权，以对政府预算的编制、执行和决算实行全口径的全程监控。第三，在行政系统内部，财政主管部门要切实履行职责，通过完善国库集中支付制度来加强对各部门单位预算执行的监督。审计部门要加强对“三公”经费真实性、合法性、合规性的审计，促使“三公”经费支出合法有效。监察部门要利用与纪委合暑办公的优势，与纪委密切配合，协调一致。第四，要充分发挥媒体与公众的监督作用。不断完善质询、听证、举报、公示等制度，为舆论和公众的监督创造条件。新闻媒介对“三公”消费的违规违法行为要及时曝光。政府要为公众提供举报电话、网络等平台，对实名举报者要加强保护，对媒体曝光的案例要及时公布处理结果。广大市民要积极参与，依法行使自己的监督权利。

三、协调一致，形成合力，为健全“三公”消费治理体系，提高治理能力提供良性机制

管理的渠道是单向的，从上到下，而治理的渠道成网状，既从上到下，也从下到上，还左右延伸。其网状结构既有利于发挥从中央到地方各个机关、团体、公众等治理主体的作用，还有利于各治理主体加强沟通、相互配合。遏制“三公”消费也要形成和谐协调、相互促进的治理体系和治理机制。首先，政府要由全能全控的治理模式转向一核多元良性互动的治理模式。要深化改革，简政放权，在纵向，积极推行省直管县的改革，减少行政层级，促使行政系统扁平化;在横向，以“大部制”改革为导向，精简机构、整合职能、缩编人员、既降低行政成本，减少不必要的检查与会议，压缩“三公”消费，又减少上下级扯皮的现象，促使政令畅通，提高国家治理能力。其次，要改革监督体制，可将审计部门从行政体系中分离出来，加强其监督职能。人大要强化预工委的监督作用，财政部门每花一笔钱都要经人大预工委签字才能支出，这不仅有利于将人大的监督落到实处，还能形成由财政部门管财税总账，央行管国库现金，人大预工委管监督制衡，审计部门对预决算进行审计的权力运行与监督体系。在政府内部，通过健全国库集中支付制度，使各部门单位的财政决策权、执行权、监督权适当分离、相互制约，使我国形成较完善的对财政资金运作有效制约与监督的国家管理制度。再次，各社会组织、公民等治理主体也要依法行使权利，对政府的“三公”消费加强监督。国家要利用网络等现代媒体建立信息下达与反馈的交流机制，构建适应国家治理体系要求的信息网络，使各个治理主体密切配合，形成合力，充分发挥我国监督体制和治理体系的优势，遏制“三公”消费。

（作者单位：湖南省耒阳市财政局）

责任编辑：代建明