住房公积金制度的改革方向与现实选择

王先柱，张志鹏

（安徽工业大学 商学院，安徽 马鞍山243002）

中国从1991年起在城市建立了住房公积金制度。目前住房公积金的管理，实行住房公积金管理委员会决策、住房公积金管理中心运作、银行专户存储、财政监督的运行模式。伴随着住房公积金制度的发展与完善，住房公积金在促进住房体制改革、增加住房供应、解决居民住房问题、加快住房金融发展、支持城镇居民住房保障等诸多方面发挥了很多积极作用［1］［2］。不过，当前的公积金制度仍然存在一些诸如缴存覆盖面窄、功能弱化、业务不规范、运行成本高、使用效率低等方面的问 题［3］［4］。中 共 十 八 届 三 中 全 会《决 定》指出：“建立公开规范的住房公积金制度，改进住房公积金提取、使用、监管机制。”在此背景下，中国住房公积金制度改革开始启动。那么具体的改革方向是什么？什么样的公积金运作模式适用于中国呢？学者对此做出大量卓有成效的研究，归纳起来主要有三种：一是增强金融功能的强制储蓄模式［5］［6］；二是基金运作模式［7］［8］；三是政策性住房银行模式［9］［10］。本文将从中国住房公积金制度改革背景和制度定位出发，通过对多种住房公积金制度改革方案比较分析，指出中国公积金制度改革的道路。

一、住房公积金制度的改革背景与制度定位

任何一项制度安排及其改革，都需要从特定的经济社会形势出发，着眼于解决突出问题。公积金制度的改革不仅是因为原有的时代背景发生了变化，同时也是基于当前亟待解决的重大难题。

（一）住房公积金制度的改革背景与预期功能

具体而言，公积金制度在不同时期需要面对不同的问题，发挥特定的功能。

1．近期公积金制度应当成为化解产能过剩风险的“调节阀”

中国房地产行业经过十几年的快速发展，目前处于行业转折时期，房地产行业下行已成为业界共识。从“国房景气指数”变动来看，2014年房地产行业的整体下行趋势明显，从6月份开始“国房景气指数”跌破95的临界值，“国房景气指数”偏低，12月份，“国房景气指数”为93．93，再创历史新低（见图1）；从销售情况来看，2014年1－12月，全国商品房销售面积120649万平方米，同比下降7．6%（见图2）；从土地购置情况来看，房地产企业2014年1－12月份拿地态度较为谨慎，全年房地产开发企业土地购置面积33383万平方米，同比下降14．0%（见图3）。

图1 “国房景气指数”变动趋势（2013／1－2014／12）

注：“国房景气指数”遵循经济周期波动理论，以景气循环理论和景气循环分析方法为依据，选取房地产投资、资金、面积等多项指标，剔除季节和随机因素影响，采用增长率循环方法编制。通常情况下，国房景气指数100点最佳，95至105区间为适度水平，小于95为较低水平，大于105为偏高水平。

图2 全国商品房销售面积同比情况（2013／2－2014／12）

图3 全国土地购置面积同比情况（2013／12－2014／12）

房价的持续上涨，使得资金大量流入房地产领域，包括银行信贷、地产相关的债券、信托资金、非标产品、民间借贷等，而在房价上涨期间，由于可提供足值的土地、房产等担保，违约风险极低。一旦房价出现拐点，市场转向，对于大量依赖外部融资的房地产企业，除了后续融资困难，资金链断裂，加上担保物价值缩水，违约风险加剧，这将对以土地财政作为重要收入来源的地方政府产生巨大的收入下滑风险，进而引发地方债务危机。

和中央相比，地方政府更加依赖土地财政。2014年，全国政府性基金收入54093亿元，其中，中央政府性基金收入4097亿元，同比下降3．3%，在全国政府性基金收入中占比仅7．5%左右；而地方政府性基金收入高达49996亿元，同比增长4．1%，占全国政府性收入超过92%（见表1）。

表1 中央和地方政府性基金收入情况

同时，一旦房地产销量低迷，存量增加，开发商的资金链面临巨大压力，造成影子银行的信贷违约，进而引发信用风险危机。鉴于影子银行部门的资金直接或间接来自银行，影子银行体系的风险可能波及传统银行。

从2012年下半年以来，贷款增速放缓，但是房地产开发投资资金来源增速加快，这主要与影子银行（银行表外业务）的扩张有关（见图4）。2014年中国房地产开发企业资金来源121991．5亿，同比下降0．1%。其中，国内贷款资金所占比例达17．4%，同比增长8%，增幅同比回落25．1%；而企业自筹资金和其他资金所占比例分别达41．3%和40．8%，占到全部房地产开发投资资金来源超过80%（见图5）。

图4 信贷增速与房地产资金来源增速

图5 2014年房地产资金来源（累计值）

中国影子银行体系划分为三个部分：一是服务于实体经济或者向实体经济提供融资服务的业务体系，称为影子银行Ⅰ；二是服务于资本市场专门用于二级市场交易的传统业务体系，称为影子银行Ⅱ；三是衍生品体系所承载的流动性，称为影子银行Ⅲ（见表2）。目前，虽然中国影子银行仍处于初级阶段，但该体系发展与膨胀速度惊人。据东方证券2014年研究测算，至2012年底，影子银行Ⅰ的存量余额为30．30万亿元；影子银行Ⅱ的存量余额为22．34万亿元。2013年上半年，委托贷款、信托贷款、未贴现银行承兑汇票、企业债券和非金融企业境内股票融资分别同比增长130．82%、267．16%、－15．29%、49．15%和24．68%。根据人民银行统计数据得知，2014年中国影子银行的融资规模已增加到63263亿元，其中，委托贷款增加2．51万亿元，同比少增396亿元；信托贷款增加5174亿元，同比少增1．32万亿元；未贴现的银行承兑汇票减少1285亿元，同比少增9041亿元；企业债券净融资2．43万亿元，同比多6142亿元；非金融企业境内股票融资4350亿元，同比多2131亿元。

表2 中国影子银行体系分类

中国影子银行相当部分资金流向房地产行业。根据央行数据显示，2013年房地产行业全年总融资规模17．3万亿元人民币，其中有30%来自信托公司和影子银行部门，影子银行业投向房地产行业的资金估计为5．4万元人民币，而在2012年这一比重为23%。同时，对房地产开发商来说，银行并非流动性的主要来源，它们的流动性近70%来自非银行部门、39%来自自有资金。《金融时报》2013年5月报告表明，中国官方公布的影子银行规模为人民币19．8万亿元，非官方的为人民币30．8万亿元，非银行金融机构信贷为人民币42．3万亿元；其中，有高达12%的资金直接进入了房地产行业。影子银行资金进入房地产行业具体形式多样化，包括银行、信托、担保、小贷公司、典当行、地下钱庄等众多参与者，其中最主要的形式则包括四种：“银信合作”、委托贷款、银行承兑汇票和民间借贷。

为了化解和防范上述一系列的潜在风险，公积金制度要积极改革，增加功能，力争成为抑制市场波动的“调节阀”，在市场低迷时，成为拉动住房消费的重要力量；在市场繁荣时，成为协助抑制房价过快增长的便捷因素。

2．中期公积金制度应当成为推进新型城镇化的“助推器”

2014年9月16日，国务院总理李克强主持召开推进新型城镇化建设试点工作座谈会时指出：新型城镇化要公布实施差别化落户政策；探索实行转移支付同农业转移人口市民化挂钩；允许地方通过股权融资、项目融资、特许经营等方式吸引社会资本投入，拓宽融资渠道，提高城市基础设施承载能力；把进城农民纳入城镇住房和社会保障体系，促进约1亿农业转移人口落户城镇，不能让他们“悬在半空”。要科学规划，创新保障房投融资机制和土地使用政策，更多吸引社会资金，加强公共配套设施建设，促进约1亿人居住的各类棚户区和城中村加快改造，让困难群众早日“出棚进楼”、安居乐业。图6数据表明，举家外出的农民工数量不断增长，他们进城的住房问题同步积累。

图6 举家外出农民工数量

深入来看，在新型城镇化的进程中，“把进城农民纳入城镇住房和社会保障体系”、“创新保障房投融资机制和土地使用政策”都是最为艰巨的任务。解决这些问题，不仅需要有充足的土地资源和资金投入，还需要有日益健全的融资服务体系和社会保障体系的建立。从目前公积金的地位来看，完全有可能在新型城镇化过程中发挥基础性作用，既为保障房的建设筹集资金，也为进城农民提供全方位的生活保障。

3．长期公积金制度要成为实现社会和谐平等的“润滑剂”

随着转型改革的完成和新型城镇化的完成，中国将进入中等发达国家行列，未来社会住房上的主要矛盾不再是一部分低收入群体的住房问题。绝大多数的人已经实现了“居者有其屋”，但总有极少部分的人的居住条件还比较差，一些人的社会保障比较缺乏。在此情况下，公积金仅仅成为一种补充性、针对性的制度安排，专门用于极少数群体的住房保障及其他保障问题的解决。作为一种社会运行的“润滑剂”，缩减收入差距，提升社会平等，促进社会和谐。

（二）住房公积金制度改革的基本定位

公积金制度的定位直接取决于其独特的功能作用，或者简单来说，公积金的用途到底是什么？更进一步来说，需要明确住房公积金制度在设立之初的功能用途在今天发生了哪些改变，还有哪些依然存在。当公积金的用途清晰确定后，就可以依据这一用途来设立相应的管理体制和运行机制。

在住房商品化改革已经完成的新形势下，住房公积金制度的互助性、保障性功能日益衰减，在运行和监管方面的问题也日益突出。未来的住房公积金制度向何处去？结合中国经济社会发展的状况与各国住房政策性金融的经验，住房公积金制度在定位上必须聚焦在两个方面。

1．始终要把解决中低收入群体住房问题作为公积金制度改革的出发点

公积金是一种政策性住房金融，既然是政策性的，就不仅要求达到效率目标，而且还要实现公平目标。在早期建立住房公积金制度时，就是希望通过这样的互助储蓄设计，能够让那些工薪阶层的群体具有购房能力。随着这一群体住房问题的解决，公积金制度需要进一步扩展，为更多中低收入群体提供住房保障。这也是今天公积金制度有必要存在的根本依据。如果没有这样一个人数众多的中低收入群体的存在，没有他们购房的困难，也就没有必要继续坚持住房公积金制度，就完全可以交由市场来解决住房问题。

无论从近期来看，还是从中国城镇化的中长期来看，都存在着有购房困难的中低收入群体。解决他们的住房问题，单纯依靠市场调节是比较困难的，而公积金制度恰恰能够发挥互助、低息的独特作用，帮助一些人尽快获得住房。

既然公积金的核心用途是为中低收入群体解决住房问题的，因此，公积金制度就应该作为政策性住房金融体系的内容而存在。具体来说，公积金制度的政策性主要体现在三个方面：

一是优惠性，即国家对符合条件的群体提供政策优惠或者是财政补贴。例如强制资金配套、低息贷款等，都是体现了政策的公平导向和扶助导向。住房公积金个人住房贷款和商业银行个人住房贷款有约2个百分点利差。这种政策上的优惠也是公积金制度得以存在的经济基础，是这一制度能够吸引更多人参与的基础。

二是开放性，即公积金制度应该向所有愿意参与的中低收入人群开放，让更多的人能够享受到这一政策优惠。这就意味着，要不断降低准入门槛，创造条件让更多的中低收入群体能够缴纳和使用公积金，努力做到覆盖所有中低收入群体。

三是阶段性，即依据人们收入水平和住房条件的转变，公积金制度的政策功能也在逐步变化。在早期阶段，公积金主要为广大工薪阶层解决住房难题提供帮助。自1991年建立到1999年以前，住房公积金以支持城市住房建设为主；1999年《住房公积金管理条例》出台后，住房公积金停止发放住房建设贷款，制度的主要功能调整为加快住房货币化分配，推动住房制度改革，发放住房消费贷款，扩大职工住房消费需求。2009年，为促进房地产市场健康稳定发展，拓宽保障性住房建设资金来源，加快保障性住房建设，促进经济平稳较快增长，加快解决城镇中低收入家庭住房问题，开展利用住房公积金贷款支持保障性住房建设试点工作。随着这一群体住房问题的有效改善，公积金的政策目标将转向城镇化过程中的那些外来常住人口特别是农民工住房问题。这一群体规模巨大，收入较低，住房支付能力相对不足。将其纳入住房公积金制度，增加住房资金积累，提供个人住房贷款，既有利于这一群体在城镇安居，平等享受城镇公共服务，提升城镇化水平和质量，实现“三个1亿人”的城镇化发展目标，也有利于培育新的住房消费群体，形成新的住房消费增长点。将来在城镇化完成后，公积金制度又将聚焦在社会中规模很小的低收入群体。

2．通过增强公积金的金融功能来不断提高制度运行效率

传统公积金制度强调了住房功能，却忽视了金融功能的提升。这既有当时金融环境的制约，也有管理体制的不顺。如果公积金制度没有一定的金融功能，就难以有效实现保值增值目的，也难以提高解决住房问题的能力，因此，需要不断增强公积金的金融功能。

一是盈利性。目前执行的公积金按揭抵押贷款业务实质上是一种贴息贷款，更强调对缴费群体的补助，而非增值。其后果是资金池越做越小，挤占了有效资源，难以从长期达到增强覆盖面和覆盖力度的目的。因此，从中长期来看，公积金应该进行多元化的运作，把资金做活。通过资金的增值，来增进更大的福利。应该有一定程度的资产方面的运作，包括安全性证券的购买、投资。

二是流动性。资金的收益来自在不同领域的流动使用。为了提供公积金的使用效率，提高盈利性，就必须实现资金管理的“大一统”，实现资金的跨省调度，补足余缺；甚至能够实现短期拆借，长期发债。

三是安全性。公积金的性质决定了只是一种低风险的资金管理运营模式。在实现金融功能的同时如何尽可能保障资金的安全，有效避免各地资金的违规挪用，防范资金的高风险经营。

二、多种住房公积金制度改革方案比较

上述分析表明，“解决中低收入群体的住房问题”和“增强公积金的金融功能”是公积金制度设计的基础。依据这一基本制度定位，结合当前中国公积金制度现状，可以对主要的三个改革方案进行比较评价。

目前学术界借鉴国际经验，对于中国公积金制度改革，主要提出了三种方案，分别是增强金融功能的强制储蓄模式、基金运作模式、政策性住房银行模式。

（一）强化金融功能的公积金模式可行性分析

这一模式内生于现行的行政管理体制，即在机构设置上仍是事业编制管理，但在管理上更加强调统一规范，在功能上增加某些金融功能，即更强调用利率手段调节资金使用方向，对资金的多元化运作，扩大投融资业务范围（包括尝试委托商业银行进行短期的资金拆借、中长期的债券发行），更加注重对资金的合规监管。

具体来说，在强化金融功能的公积金模式下，公积金中心仍然是事业机构，既担负着对政策的把握，同时也增加了资金运作的任务。在管理体制上，一种是直接由中央政府进行“大一统”管理；第二种是分中央和省两级分级管理。在监管体制上，主要由住建部集中监管。这一模式的优势在于，只是对现有模式的优化改造，能够充分借助现有运行平台，不用另起炉灶，改革成本相对较小。

（二）基金运作模式的可行性分析

基金运作模式类似于新加坡的中央投资局的运营模式，即政府将公积金的运营委托给独立的第三方机构进行运作，政府是资金的委托人，基金机构是受托人，缴费群体是受益人。但与传统的商业型基金模式相比较，这一基金并非将资金的收益最大化作为首要目标，而是兼顾商业利益与社会公平。政府并未将资金管理职能完全剥离，公积金中心有职责来督促或监管基金的运作，在商业利益与公平间做出权衡，维护社会公平。

在基金运作模式中，公积金中心不再具体管理资金的运作，而是侧重于对资金运行方向和社会公平方面的考量和政策引导。在管理体制上，根据资金池相机决定，如果资金池分省运作，中央只是提方向，由各省负责监管。如果资金池能够实现统一管理，则由中央主导。在监管体制上，由政府进行外部监管，主要对事权监管；由基金从安全性、盈利性和流动性角度出发，实行内部监管，主要是对资金的监管。

基金模式的优势在于更有利提高资金的运行效率，实现管理者与运营者的分离；可以更好发挥政策性住房金融机构的本质，为低收入群体带来资金保值增值。这一制度模式的困难之处在于，需要重新建立一个专门进行公积金投资的基金，这样专业性机构的建立和运营并非短期内可以完成。进一步来说，由于公积金的安全性要求，基金的许多高风险投资和增值功能很难采用。一些风险低的资金运营又完全可以通过现有的机构来实现。这样看来，增加一个基金机构，所能带来的收益有限，但需要付出的组织建设成本很高。

（三）政策性住房银行模式的可行性分析

在这一模式下，公积金管理机构完全按照银行或企业的法则运营，即通过进一步弱化政府行政角色，实现从行政向金融机构的实质性转变。公积金管理部门不再是一个行政单位，而是一个政策性金融部门。公积金的运营强调银行资本充足率、资产负债表和风险管理。

如果公积金管理机构直接调整为政策性住房银行，则各公积金中心就会转变为政策性银行。在管理体制上，政策性住房银行将由住建部与银监会共同管理。在监管体制上，由住建部监管资金用途，体现住房银行的政策性；由银监会监管资金运营效率和风险，体现金融行业特性。

提出政策性住房银行方案的主要依据是中共十八届三中全会提出的，“研究建立住宅政策性金融机构”。成立住房公积金储蓄银行，就可以充分发挥住房公积金资金的金融属性，使其以保障基本住房消费资金需要为目标，开展储蓄及投融资活动，最大可能地壮大资金规模，并通过多元的经营渠道、灵活的经营方式，在满足基本住房消费资金需要的基础上，实现住房公积金的保值增值。

这样的改革方案看起来能够一步到位，并且也有德国等国成功的先例。考虑到政策性住房银行本身的金融属性，其运行效率也会较高。不过，就目前的实际情况来看，将公积金中心直接转变为住房银行还是存在着巨大困难。最关键的问题是，现在的银行已经发展成为一种高度专业化、信息化和市场化运行的机构，没有一个长期的建设和经营，是很难真正具有银行功能的。中国的公积金管理中心都是脱胎于行政机构，长期以来其金融功能主要交给银行代理，缺乏现代银行所需要的最基础的技术条件、人员条件和组织条件。

比较以上三种公积金制度改革模式，借鉴国外成功经验，结合中国以市场化为核心的深化改革趋势，虽然建立政策性住房银行存在着一些技术性困难，但能够真正实现“建立公开规范的住房公积金制度，改进住房公积金提取、使用、监管机制”，能够实现“解决中低收入群体的住房问题”和“增强公积金的金融功能”两个制度定位和目标。为此，应该立足于建立政策性住房银行，探讨未来改革的路径。

三、建立政策性住房银行的改革路径

在对上述三种公积金制度改革方案的分析基础上，我们认为设立国家住房银行的必要性较为明显，但要让这一设想转变为现实，还需要进行系统的制度改革，使其具备必要的制度条件。

一是在公积金管理体制上，在国家层面进行统一领导和监管，设立统一的省（自治区）住房银行，构建一体化信息管理共享平台。在国家层面设立住房公积金的统一领导和监管机构——国家住房银行，构建一体化信息管理共享平台，实现独立垂直的住房金融管理体制。设立省（自治区）住房银行分行，负责管理本行政区住房公积金，拟订统一的管理政策。省直和企业分支机构全部纳入省级住房银行统筹管理，实现统一决策、统一管理、统一制度、统一核算。以现有设区城市住房公积金管理中心和区（县）住房公积金管理部为依托，设区城市设住房银行分支机构，区（县）设住房银行业务经办网点。

二是在资金归集上，以强制储蓄为基础，逐步转变为以政策优惠为手段，扩大公积金的覆盖范围。个体工商户、自由职业者和其他灵活就业人员可以个人缴存。在城镇稳定就业的农民工也可以依法缴存。从长期来看，最好通过立法，强制要求各用人单位在签订就业合同时就要为员工缴存住房公积金的义务。在相应立法没有完成之前，则需要采取企业税收优惠、购房低息贷款等经济手段吸引更多企业和员工缴存公积金。

三是在资金使用上，依据收入级别，采取差别化利率调节，扩大资金使用的项目。可以由中央银行划定一个浮动的利率区间，以防范金融风险。国家住房银行则根据市场状况和不同群体的收入水平，进行差别化利率调节。即依据收入水平将住房贷款利率划分为几个不同的档次，收入水平越低，利率就越低。同时，不断扩大公积金的使用领域。放宽使用于与住房消费相关的装修、物业费用等。研究将公积金的使用范围扩大到购房、治病、养老、互助和子女教育等方面的可行性。解决低收入群体的首付款难题，可以积极探索将农村的土地或农宅在确权基础上进行抵押贷款。

四是在资金管理及收益分配上，在资金保值增值的基础上，进行资金的跨地调动。为调动市（区、县）住房银行的积极性，分支机构归集的住房公积金应首先保证本市（区、县）的提取和个人住房贷款，结余资金由省级住房银行统筹使用。国家住房银行作为总体调控，委托各省具体管理，资金运营相对独立。必要时对资金的余缺可进行跨省调度。

五是在监管机制上，设立专业化监管机构，协调多部门的监管资源进行专业监管。国家住房银行成立后，有必要提高住房公积金监管层次，接受与其他银行同一的监管机制。在人民银行、银监会、住建部的领导下，国家住房银行建立职能配置完善、岗位设置科学的专业化监管机构和团队，直接对省级住房银行实施监管，增强住房公积金监管的权威性和专业性。

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