非常规突发事件应急决策机理研究

付娉娉，吴 冲

（哈尔滨工业大学 经济与管理学院，哈尔滨150001）

引 言

在过去的十几年中，非常规突发事件已成为一个全球关注的重大问题。在这些非常规突发事件中，既有人为因素，也有不可抗拒的自然因素，同时也有人类和自然共同造成的灾难［1］。对非常规突发事件的处置结果表明，目前对于非常规突发事件的管理与认识还存在不足，各种应急预案还需进一步完善［2］。据统计，“我国每年因为各类非常规突发事件造成了巨大的人员伤亡。2008年民政事业发展统计报告指出，当年全国各类自然灾害共造成约47 795万人次不同程度受灾，因灾死亡88 928人。”［3］

非常规突发事件在发生时没有明显征兆，事件内部结构具有不确定性，内部之间各因素相互作用、相互影响，彼此间的关系复杂，其产生的危害具有不可预测性。非常规突发事件几乎都是小概率事件，一旦发生，缺乏相应的经验以资借鉴，也很难把握事件的发展方向以及后续产生的危害后果。因为无法把握非常规突发事件的发生、发展及演化规律，很难有针对性地做好预防工作。同时，非常规突发事件还具有群体性，往往需要有效调动全社会整体资源进行处置，处置方法的有效与否直接影响后续的社会安全与稳定。“非常规突发事件的高度不确定性、非结构性、突发性和非常规性、可能的大规模伤亡风险、时间紧迫、重要资源短缺和应急处置工作的广泛参与性等约束条件，也使得实现应急处置过程协调运作非常困难。”［4］

由于非常规突发事件的上述特征，对应急决策提出了新要求。一旦事件发生，首先对事件的性质进行界定，不能把常规突发事件当成非常规突发事件，造成虚警；也不能把非常规突发事件当成常规突发事件处置，错过最有效的处置时间，造成不必要的损失和危害。确定事件的性质后，针对该事件的特点，应用有效的方法对事件的直接危害和次生危害进行评估，并采取有效的决策调动全社会的资源进行处置，以求在最短的时间控制事件态势，从而尽可能地减少伤亡和损失。

一、非常规突发事件概念及特征

非常规突发事件是前兆特征不充分、具有明显的复杂性特征和潜在的次生衍生危害、而且破坏性严重、采用常规管理方式难以有效应对的突发事件。一般分为自然灾难、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四大类［5］。

非常规突发事件不仅具有一般性突发事件的特征，还具有结构不确定性、小概率性、非预测性、紧迫性等特征。

首先，结构具有不确定性。非常规突发事件发展过程是动态的，随着各种因素的相互影响表现为非线性和非结构性。在事件的初始，人们往往很难对事件进行准确评估，加上周围环境瞬息万变，各种因素在多维空间内相互影响和交织，导致了整个事件的非线性；同时，也造成了事件属性、发生原因、发展方向及对社会、政治、经济等方面影响的不确定性，即非结构性。正是非常规事件的非结构性和非线性，处理不当容易引起连锁反应，形成灾害链，触发一些潜在领域的危机，从而导致比危机本身更严重的后果。

其次，发生概率小。小概率性的特点有两方面：一是事件发生频率较小，重复的周期较长；二是事件的罕见性，历史上类似的事件没有发生过。针对常规的突发事件，一般采用“预测—应对”的决策模式，而非常规突发事件，由于没有规律可循，很难做到有效的预测与预警。这就要求针对事件爆发时的情景，实时做出评估和决策，需要采用“情景—应对”模式进行非常规突发事件的处置［6］。

再次，难以有效预测及预防。对于常规的突发事件，可以借助经验或者完善的预案，可以对事件进行评估与决策。非常规突发事件大部分是历史上没有发生过，或者发生的概率极低，对其发展和演化规律也无法预测，一旦发生类似事件，在事件初期，往往无法应对和决策。

最后，决策具有紧迫性。非常规突发事件发展和演化规律很难预测，灾害影响很难评估，如果不能及时做出有效的决策对事态进行控制，事件将会在各种复杂因素的综合作用下，进一步演化和衍生，把危害的影响延伸到更多的领域，从而造成不可估量的损失［7］。

二、非常规突发事件发生原因分析

导致非常规突发事件发生的原因要素多种多样，它们相互作用、相互影响，随着各种因素量的转化，达到临界点时，一个偶发事件即可触发非常规突发事件。潜在脆弱性的存在以及触发因素的触发共同促成了非常规突发事件的爆发。潜在脆弱性可以归纳为自然、社会和技术三方面原因［8］。

自然方面，近些年由于各种废气的排放加剧了“温室效应”，在利益的驱使下，生态环境遭到了严重的破坏，导致各类自然灾害频发，有些灾害的强度和造成的损失是史无前例的。据统计，近15年来，我国每年受灾人数超过3亿人次，倒塌房屋300万间，紧急转移安置人口约800万人，直接经济损失2000亿元。

社会方面的原因与严峻的国内外形势相关，国内方面是由于我国目前正处于经济、政治、文化等领域改革的“深水区”，国内形势比以前更加复杂，改革的推进势必触动不同利益集团，使社会危机出现的可能性增加；国外方面“三股势力”活动猖獗，从来没有停止过制造恐怖事端，周边国家频频挑衅，美国对亚太实行遏制政策，这些都给我国的安全和稳定带来巨大的威胁［9］。

技术方面的原因体现在各种安全风险防范体系、应急管理等软环境不够健全。搜救、医疗卫生等技术还相对落后，各种救援基础设施、设备老化，应急救援能力还有待提高，这些情况导致在面对各种社会、自然灾难或者其他非常规突发事件时，难以对事态进行及时、有效的控制，造成巨大的潜在威胁［10］。

三、非常规突发事件应急决策机理分析

每件事物都有其内在的逻辑和规律，非常规突发事件应急决策也不例外。为了及时、有效控制和处置事件，首先应该清楚非常规突发事件发生机理和应急决策机理，分析其发生的直接和间接因素以及各因素间的相互作用，把握事件的发生、演化和决策规律，预测其造成的次生衍生危害，从而把各种损失和威胁降到最低。“一般性机理都包含原则性、原理性、流程性和操作性机理四个类型”［11］。非常规突发事件应急决策机理分析流程如图1所示。

图1 非常规突发事件应急决策机理分析流程图

对图1分析可知，首先对以往发生过的非常规突发事件进行整理和归纳，分析事件特征及应急决策的系统结构特征，构建应急管理决策的机理分析流程。基于机理流程，研究非常规突发事件情景态势演化规律及其产生的次生衍生危害等，归纳出应急决策模型与时态框架，构建应急决策原理性机理；流程性机理以原理性机理为基础，是事件各个阶段专业性机理以及应急决策逻辑顺序的综合。通过流程性机理分析，可以把握各种因素在不同阶段对情景态势的影响，并能预测由此产生的次生衍生后果，明确各个环节的耦合性、传导性和快速扩散性；基于流程性机理，操作性机理根据现有约束条件，并综合考虑实际的执行力和各种约束，制定出可执行的非常规突发事件应急决策方案。

（一）原则性机理

非常规突发事件具有常规突发事件不具备的特征，应用的决策方式和手段也不同于常规的突发事件。经过对以往发生的非常规突发事件的分析，可以得到它们共有的原则性机理如图2所示。

图2 非常规突发事件应急决策原则性机理

从图2可以看出，针对非常规突发事件的每个特点，分别采用了不同的应急决策方式。非常规突发事件的罕见性和不可预测性，要求应急决策必须打破常规的程序，采用最有效的处置方式，同时要有探索精神，以应对其不可预测性。非常规突发事件的突然性、复杂性和衍生性，要求应急决策必须快速响应，抓住处置事件的最佳时机；实时、动态决策，充分发动一切可以调动的资源，控制事件可能产生的潜在次生衍生后果及“涟漪效应”，把事件的破坏力控制在最小的范围。由于非常规突发事件潜在的次生衍生灾害无法准确预测，往往带来更大的人员伤亡和财产经济损失。在这种情况下，要把人们的生命财产放在第一位，使人们的生命财产得到优先保障。在考虑全局和整体利益的前提下，可以“舍小保大”，牺牲局部利益，保障全局利益。非常规突发事件严重的社会恐慌和危机性，要求决策过程中的信息要及时、完整地公开，在公开的过程中，采取适当的渠道和大众互动，把危机带来的负面影响降到最低。

（二）原理性机理

原理性机理是总结和归纳非常规突发事件的发生、发展、演化规律及其产生的次生衍生危害等，研究应急决策的处理规律和时态框架。非常规突发事件应急决策的原理性机理如图3所示。

图3 非常规突发事件应急决策原理性机理

发生机理包括事件潜伏期和引发期两个阶段。在事件潜伏期，各种危险因素不断积累，量变引起质变，在导火索事件的触发下，事件进入引发期；发展机理主要指随着事件影响范围的不断扩大，烈度不断增强，事件全面爆发；演化机理是指事件的演化期和恢复期，主要包括“转化机理”、“蔓延机理”、“衍生机理”和“耦合机理”［12］。转化机理是指A事件是B事件的发生的前因，A事件造成了B事件的爆发，例如洪水引起瘟疫等。蔓延机理是指一个灾害发生后，引起其他地方同类灾害，例如一个地方发生瘟疫，引起其他地方发生同类瘟疫；衍生机理是指采用措施对一个灾难进行救援时，引起另一个灾难发生，例如排除恐怖分子安装的炸弹时，炸弹突然爆炸，造成排弹人员伤亡；耦合机理是指多个事件相互叠加、相互推进，使事件的后果更加严重，例如发生洪水灾害后，瘟疫蔓延，使得救援工作变得更加困难，产生的灾难性后果更加不可估量。在原理性机理的每个阶段，都应采用相应的应急决策机理进行控制。

（三）流程性机理

通过流程性机理分析，可以把握各种因素在不同阶段对情景态势的影响，并能预测由此产生的次生衍生后果，明确各个环节的耦合性、传导性和快速扩散性。

实际上，非常规突发事件的每个阶段都伴随着能量的变化。非常规事件还在潜伏期时，各种风险因素的能量还没有达到临界值，如果这时能采用有效的预警准备和预警预报，例如进行日常实时监控，由此制定完善的预案，并进行隐患排查，就能把事故隐患遏制在萌芽状态。

如果预警失败或措施无效，各种风险因素的能量不断积累，到临界点之前，虽然不会触发事故，但会有一些事故前兆。在正确的时间施加适当的干涉手段，可以防止危机能量进一步扩大。

此外，如果危机识别过程中出现失误，造成识别错误或者隔离失败，危机能量会逐渐积累，至量变到质变的临界点时，在外界触发因素的触动下，导致事故爆发。这时就应该全面启动应急救援，并用“情景—应对”型决策范式，进行态势分析、态势评估和策略选择，最后形成可执行的应急决策方案。

灾难发生后，由于具有“涟漪效应”，会产生次生衍生危害，这时如果选择合适的能量释放途径，就会使灾难在应急决策的干预下，逐渐衰退，直至结束。如果选择能量释放途径不当，就会造成其他灾难的发生。非常规突发事件应急决策流程性机理如图4所示。

图4 非常规突发事件应急决策流程性机理

（4）操作性机理

在实际决策过程中，由于受各种条件的约束，制定的最佳应急决策方案并不一定能够被执行，所以，操作性机理就是在应急决策实施过程中，得到相对满意值。流程性机理分析中，把各种条件进行了理想化，忽略了一些条件限制和约束，是指在理想状态下的流程。在实际操作过程中，各种条件相互作用，情景演化具有很大的不确定性和不可预测性，制定的应急决策方案在动态的情景下，不一定能得到执行。所以，真正的操作性，是指根据具体的环境条件，充分考虑各种约束，然后制定出应急决策方案。

结 论

非常规突发事件发生、发展与演化无规律可循，更难提前预见和预防，导致很难找到理想的常规处理方法。通过分析非常规突发事件的直接和潜在成因及事件背后的动力，应遵循非常规突发事件情景应急决策机理，包括原则性机理、原理性机理、流程性机理、操作性机理，遵循机理流程进行非常规突发事件的应急决策。

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