基于住房需求的保障性住房供应机制之理论框架探讨

王 艳

（新疆财经大学 工商管理学院， 新疆 乌鲁木齐 830012）

引子

一直以来，有关住房的经济特性在我国存在较大的争论。归纳起来，主要有三种代表观点，即住房福利论、住房商品论以及两重性论。特别是前两种完全对立的观点，都曾在我国的住房发展历程中产生重大影响。住房福利论的来源是住房公有论，这在此前很多马克思主义经典作家的论著里都有所体现。在我国建国之后的几年中，住房福利论倡导的住房应该公有的观点，是和当时整个社会进行的社会主义改造相一致。但是此后，随着社会主义建设的全面推开，由政府全权包办的住房问题日趋凸显，住房短缺、住房分配不公等等矛盾开始激化。于是，住房商品论的观点逐渐占据上风，并成为后来我国住房改革的主导思想。但是，随着改革的深入，面对在住房市场上无力购买却又急需住房的弱势群体，住房两重性论开始引起重视。持这一观点的学者认为，住房的根本属性是商品性，但福利属性也是它性质中重要的组成部分。

基于上述的分析，本文更加倾向于住房两重属性的观点，即住房的根本属性是商品性，但也兼有福利性。理由主要包括两方面，一是依据马克思有关商品两个必备条件的论述。住房的建造因凝聚了人类的无差别劳动而具有价值，而住房建成之后可为人们提供庇护、居住之用证明具有使用价值，因此住房是商品；另一方面，住房的商品论观点具有非常重要的国情背景。住房投入的大量性要求人们把住房按照商品来对待。不过，需要进一步说明的是，由于住房的物质特性决定住房是一种特殊商品，其特殊性就在于兼有消费品和投资品的双重属性，这就意味着人们除了通过消费住房商品提供的居住服务外，还可以产生租金等投资收益。特别需要指出的是，居住权是每一个公民的基本人权，所以现代政府有责任保障这一公民权利。因此，政府为无力实现居住需要的弱势群体提供的住房就具有福利性质。

一、保障性住房的内涵

保障性住房是中国对于具有福利性质住房的独特称谓，在国外这一类住房往往以公共住房(欧美)、公营房(日本)、组屋(新加坡)等字眼出现。而对于保障性住房内涵的界定，国内学者对此持有不同的观点：马黎明(2009)认为保障性住房就是指政府为无法通过市场方式来解决住房问题的居民提供的最低保障水平以下的住房。易宪容(2012)从广义和狭义两个层面加以界定，认为广义上保障性住房体系主要是指现代文明社会，现代政府有责任来保证何一个居民的基本居住权，但从狭义上，就是指通过政府建立廉租房等方式来保证社会上最低收入者或无收入者的住房问题。仲崇喆(2012)认为保障性住房是为实现社会公平，满足中低收入居民基本居住权，由政府出资建造或收购，以较低价格或租金向中低收入家庭出售或出租的住房。卢媛、刘黎明(2013)将保障性住房定义为政府在对中低收入家庭实行分类保障过程中所提供的限定供应对象、建设标准、销售价格或租金标准，具有社会保障性质的住房。

目前，对保障性住房内涵比较认同的观点是：根据国家政策以及法律法规的规定，由政府统一规划、统筹提供给中低收入住房困难家庭，并且对其建造标准和销售价格或租金标准给予限定，起到社会保障作用的住房，它是我国城镇住宅建设中较具特殊性的一种类型住宅。就其构成而言，依据我国现行的有关保障性住房的管理办法和规定，我国保障性住房一度种类繁多，如限价商品住房、经济适用住房、公共租赁住房以及廉租住房(见表1)，其中经济适用房和廉租住房是我国城镇范围内推行的两种主要住房保障形式。但从2013年新颁布的《关于公共租赁住房和廉租住房并轨运行的通知》，预示着今后我国保障性住房主要包括公共租赁住房、经济适用住房和限价商品住房。不过，本研究鉴于现有资料取得及整理的需要，在后面的研究中仍将廉租住房和公共租赁住房进行分类分析。需要指出的是，截至目前就保障性住房的属类仍存有分歧，部分机构和学者采取一种较窄的口径，认为限价住房的土地取得是非国家划拨取得，因此不属于严格意义的保障性住房。如依据国家统计局统计范围，我国保障性住房主要包括经济适用房、廉租房、公共性租赁房和棚户区改造房四类。另有部分学者认为保障性住房应该将限价住房纳入其中。以上各类保障性住房加上各类棚户区改造住房，统称为面向城镇范围的“保障性安居工程”。

各类主要保障性住房基本情况表

二、保障性住房的主要特性

从保障性住房的内涵出发，不难可以归纳出其具有代表性的两大特征：

1.福利性。如前所述，一直以来国内学者对于住房性质的争论聚焦在——住房究竟是商品性？还是福利性？抑或是二者兼而有之？就本文观点看，住房的二重性中的福利性就是特指的保障性住房。依据公共产品理论，准公共产品是指具有有限的非竞争性或有限的非排他性的公共产品，它介于纯公共产品和私人产品之间，在理论上应采取政府和市场共同分担的原则。因此，保障性住房应属于准公共物品，即兼具私人物品和公共物品的特性，而这也是有别于商品住房的本质区别。一方面，保障性住房具有公共性和福利性，同时也存在着一定的外部性，这些属性决定了保障性住房应该由政府来提供；从另外一个方面来看，消费者一旦住进保障性住房，这种效益是私人化的，而且还具有一定的排他性，这就决定了消费者应该来支付保障性住房的成本。也正因如此，保障性住房理应由政府和市场(包括企业和保障房的购买者)共同分担成本。

2.规制性。城市保障性住房是维护社会稳定的重要组成部分，而要使居民公平公正地享受到保障房待遇，必然需要法律制度的保证。保障性住房制度作为一项重要的社会制度，需要具备有效的法律支持。只有通过立法，才能有利于解决保障性住房的投融资、土地供应、开发建设、管理使用、质量安全责任、准入退出机制等所涉及的相关法律问题，才能保障公民实现基本的居住权，并通过国家强制性的执行，才能为构建我国城镇居民完善、有效、合理的保障性住房的供给体系提供依据。此外，由于保障性住房不是一般商品房，因此在房屋所有权上不具有完整性，这就意味着保障性住房的租赁者(或购买者)没有产权或者拥有有限产权，即转让时会受到一定的限制。

三、理论框架的构建

1.保障性住房供应机制的内涵

在韦伯(Webster)词典中，所谓“机制”是“涉及或导致某些行动，反应和其它自然现象的一系列相关的基本活动或过程”。事实上，“机制”原本是物理学术语，是指一个系统中，满足其必要条件，就可以得到符合物理性质的状态或结果的现象。后来“机制”一词被逐渐运用到生物学、医学、经济学、社会学等领域，泛指一个工作系统的组织或部分之间相互作用的过程和方式。因此，保障性住房供应机制的基本内涵可以定义为保障性住房供应体系各组成部分间的内在关联机理和外在制度关系的总和。

2.保障性住房供应机制的构成及关系

保障居者有其屋，目的是使得不能够自行解决住房问题的群体获得住房的权利。从国内现行的保障性住房供应体系看(见图2)，保障性住房基本上覆盖到了相对弱势的最低收入和中低收入群体。

图1 我国现行保障性住房供应体系的主要构成

需要说明的是，依据2013年新颁布的《关于公共租赁住房和廉租住房并轨运行的通知》，预示着今后我国保障性住房主要包括公共租赁住房、经济适用住房和限价商品住房。

作为准公共产品，保障性住房的供应远比私人产品复杂的多。无论是从保障性住房的规划到筹备，还是从组织建设到分配管理，各环节内容繁杂且紧密关联。就其供应的全过程看，保障性住房供应涉及的方面主要有保障性住房供应的参与主体、运作方式及组织管理等。因此，保障性住房供应机制就其整体构成而言，由需求表达机制、运作机制、保证机制及协调机制四个子机制组成(见图2)。

图2 基于住房需求的保障性住房供应机制结构图

(1)表达机制。消费是生产的最终目的和动力。当前，我国保障性住房供需矛盾突出，其中一个最为重要的原因是有效供给不足。需要特别指出的是，这里所指的“不足”不同于一般意义上单纯的供给量不足，而是从保障性住房供应的可持续性来说，应当是基于保障性住房需求特征表现出的不适应和不匹配。因此，确立一个完善的需求表达机制的优势在于，可以通过需求表达机制获得准确的需求信号，进而用于指导保障性住房的合理供应。此外，需求表达机制的存在价值还在于可以对某个阶段的住房供应绩效评价提供重要的依据。市场均衡理论证实：在一般性商品住房的中低价市场中，保障性住房的供应会使一部分中低收入者的需求发生转移。如果在保障性住房的供应过程中，具备完善的准入和退出机制，限制住房的投机行为，则增加的供给量恰好是商品住房需求的减少量，即产生挤出效应。可见，通过加大保障性住房投资和建设力度，减少刚性需求的市场恐慌，能有效调控居高不下的商品房价，引导社会资本有益流动，促进经济社会稳定发展。因此，需求表达机制还可以实现保障性住房市场信息与商品房市场信息的对接联动。

(2)运行机制。保障性住房的供应过程周期长、投入大，是一项极具难度的系统工程。要确保供应过程中的各环节有效精准的衔接，势必要有一个设计严密科学的运行机制来推动。如在保障性住房项目的规划环节，需要一个有效的运行机制在政府的主导下，在听取专家的专业判断以及民众的真实意愿的基础上进行全面论证；在项目筹备期，运行机制主要发挥获得土地和建设资金的职能作用；在投入组织建设时，仍需要运行机制来推动，及时发现并解决出现的各类问题。由此可见，运行机制是保障性住房供应机制中最为核心的机制，它是保证保障性住房供应体系得以正常运转的主要推动力量。

(3)保证机制。非营利性，是保障性住房与一般性商品住房的本质区别。保障性住房的供应，关乎每个公民基本的居住权利，更关乎一个国家的长治久安。因此，公平原则在保障性住房供应过程中，特别是分配管理环节得到了充分的重视和全面的体现。保障性住房的准入和退出机制，正是公平性原则对保障性住房分配管理的内在要求。此外，在保障性住房组织建设中，还涉及建设资金的使用、建设质量的把控等等关键环节，都需要完善的法律和社会公众的参与和监督，以避免各环节出现错误，进而保障建设初衷。当然，保证机制的发挥还需要有关法律制度建设的配合，因为只有在获得了法律赋予的权力后，保证机制的监督作用才会发挥得更有效率。

(4)协调机制。一直以来，国内外对于具有保障性质的住房供应主体问题存有争议。无论是政府，还是市场，抑或是二者兼而有之，在保障性住房供应机制的探讨上，必须明确责任主体是得到共识的。结合我国当前国情，政府在保障性住房供应过程中的主导地位是不容置疑的。各级政府要高度重视解决居民的住房困难，必须积极参与保障性住房的供应中，已列入政府一项重要的公共服务内容。与此同时，当前我国保障性住房供给缺口大成为不争的事实，单靠政府一揽子解决是不切实际的。因此，政府还需要借助政策导向，积极调动社会力量参与到保障性住房的供应中来，为破解当前保障性住房建设中资金筹措、土地供应等瓶颈问题，尝试创新更多可行的供应模式。但是，政府、企业和居民毕竟代表着不同的利益群体，特别是企业是以盈利为目的的，因此三方力量势必会产生分歧和矛盾，这就需要一个完善的协调机制，在明确各方职责分工的基础上，产生一个良性的互动，营造一个和谐的合作氛围。

上述四个机制共同构成了保障性住房供应机制的主体，但是需要说明的是，四个子机制并不是简单的叠加，或是完全割裂开的，各自功能的发挥也并非独立实现，事实是它们之间存在交叉作用的空间，是一个相互影响、相互联系的有机整体。

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