从“地方公务委让”到“地方合作治理”——中国地方政府公共事务治理的逻辑演变

崔 晶

(中央财经大学 政府管理学院、中国财政发展协同创新中心， 北京 100081)

从“地方公务委让”到“地方合作治理”
——中国地方政府公共事务治理的逻辑演变

崔 晶

(中央财经大学 政府管理学院、中国财政发展协同创新中心， 北京 100081)

本文试图从明清以后的历史脉络中，重新审视中国地方政府公共事务治理的逻辑。清代西湖自主管理体制体现了行政指导下的地方自主治理和官、吏、绅合作治理的地方治理传统；而当代杭州“社会复合主体”城市公共事务治理改革，也体现了地方治理传统在当代的延续与演变。中国地方公共事务治理的内在逻辑主要表现在两个方面，即行政集权与社会分权、“亦步亦趋”与“惠及乡里”。中国地方治理的历史传统与逻辑是中国走向未来地方政府与社会协同治理模式的起点，也是实现官民合作治理公共事务的基础。

地方公共事务治理； 地方公务委让； 合作治理

在中国实现市场转轨、经济飞速发展的同时，也随之带来了社会不信任、社会不公平，以及社会不稳定等诸多问题。城镇化进程中房屋拆迁带来的官民冲突，“邻避设施”建设引发的社会抗争等问题不断激发着我们对于地方政府治理行为的思考。新中国建立后，国家政权以强大的方式卷入到基层社会，但为什么中国社会并未呈现出预期的秩序整合？夹在高层政府与民众之间的地方政府如何实现地方公共事务的有效治理？纵观中国历史的脉络，我们发现，当代中国地方政府治理行为的背后有其固有的历史逻辑，它正沿着其深长的历史轮辙前行，在回望过去与吸纳国外治理经验的过程中不断寻找着方向和路径。正如费正清等学者所言：“近代中国采用外来的经验，但更多的还是采用自身过去的经验。”①因此，重新审视中国历史的“真实实践”，②有益于我们对当下地方政府治理困境和挑战的理解。本文试图以清代西湖的自主管理体制和当代杭州“社会复合主体”城市公共事务治理改革为例，重新审视地方政府对于辖区公共事务治理的传统以及这一传统在当代的延续与演变，探讨中国地方政府公共事务治理的内在逻辑。

一、明清以来的“地方公务委让”

明清时期是我国古代官僚政治制度的最高阶段，它承接了中华帝国几千年官僚政治的成果和经验，为我们找寻历史的脉络提供了很好的参照。明朝统治者推行了“里甲制”③作为县以下的基层社会组织形式，主要负责征收地方田赋，维持地方治安，裁决地方争端，培养道德和组织宗教，兴办和维持诸如灌溉和初级学堂等主要村社服务。然而，随着“里甲制”弊端的凸显，到了17世纪末至18世纪，“里甲制”逐步衰落，取而代之的是地方政府与地方士绅在公共管理方面的合作，即地方政府在管理辖区事务的过程中，往往通过把“地方公务”(如道路维修、公共救济、教育、公共卫生、水利事业)“委让”给地方的士绅及社会组织，来实现其官方系统无力提供的公共服务。④这种地方政府向地方士绅的“公务委让”一直延续到民国时期。下面就以清代道光年间西湖的自主管理体制为例，来解读这一时期的地方治理。

明清两代以来，杭州西湖的浚治管理一直置于地方官员的行政责任之下。在都御史、巡抚、郡守等地方官的督导下，西湖的浚治管理主要依靠官方和公家的经费来进行，这种方式被称为“官支官办”。但是到清嘉庆年间，由于国家财政的拮据和官僚机构的松弛，清政府的权力在整体上出现无力化，这使得西湖的管理遇到了危机。为了解决这一困境，浙江巡抚帅承瀛在即将离任时，将四万两商捐银⑤作为西湖的疏浚费用。⑥此后，围绕着如何使用和运营这笔费用来实施西湖的浚治管理，地方官员和士绅、商人们展开了几年的讨论和博弈，最终促成了西湖自主管理体制的诞生。在当时浙江巡抚刘彬士的积极指导下，杭州于清道光八年确立了新的西湖管理体制。

西湖新体制的核心组织由杭州有势力的士绅钱栻为首的十数名杭州籍士绅组成，并同盐业四所(杭州、松江、嘉兴、绍兴)属下的商业协会协商，以甲商的发商生息所得银两作为西湖浚湖的专款。作为新体制的核心内容，《岁修章程》第十二条于道光九年由杭州城绅公议通过。这次公议还把早已是杭州普济堂⑦董事的王锡选为新体制的董事，并将魏彭年和钱廷薰选为副董事。董事的作用和任务是用每季的商业利息，按照“量入为出”的原则，统括性地经营西湖的浚治事业。至此，长期以来一直作为地方行政一环、以“官支官办”方式进行管理的西湖治理体制，就转换成为以地方绅商团体为中心、通过“民捐民办”方式进行的民间管理体制。⑧以前的“官支官办”式行政管理下的工程，难免会存在责任缺位、形式主义、经费来源不正等弊害，而新的民间自主管理体制则意在克服这些问题。当时的浙江巡抚刘彬士曾列举了新体制的五项好处：财源可得确保、董事胜任化、本地人管理浚湖、事务管理公开透明等。⑨

虽然新体制基本上实行的是民间自主管理制度，但在这一过程中，为了浚治事业的顺利进行，新体制的董事团也邀请了杭州府经历和钱塘县县丞担任弹压官，对于西湖的浚治管理给予行政上的支援和协助。当然这种行政上的干预只被要求在发生纠纷时才出面协助，平时则不可干预浚湖事业。此外，西湖自主管理体制的创立是为了实现财源可得确保、事务管理公开透明等目标，但是在这一过程中，胥吏(书吏)篡改工程经费数据，进行不法勒索的事情时有发生。为了工程顺利推进和增加管理的透明度，董事团一直在努力排除书吏等的介入和参与，避免发生勒索情况。⑩但事实上，书吏仍然在工程计划和工程估价表上做手脚，这导致了工程费用的流失。

二、“地方公务委让”在当代的延续与演变

三、中国地方公共事务治理的逻辑

从明清的“地方公务委让”到当代的地方治理，我们可以看出，虽然当代的地方治理吸纳了一些西方治理的经验，探索了在新中国体制下的治理模式和方法，但从当代地方政府公共事务的治理中仍然可以透视出其背后隐藏的稳定的历史逻辑。下面我们将尝试用两对关系来提炼和概括中国地方治理的逻辑。

(一)行政集权与社会分权

(二)“亦步亦趋”与“惠及乡里”

而在现代社会，士绅或乡绅这一群体已经消失。但在地方政府治理中，地方政府与社会贤达人士合作治理的传统却仍然存续在某些地方政府的治理过程中。如前文所提到的杭州“社会复合主体”治理城市公共事务的案例，在复合治理中地方政府与企业、媒体、专家、民众进行合作，涌现出了一些具有公共精神的“公共企业家”成为各类事业的带头人。虽然这一案例被很多学者视为地方政府吸纳了国外的政府、市场、社会合作治理经验的创新案例，但本文认为这些地方治理的改革在很大程度上是承继了我国自古以来的地方政府与士绅合作治理的传统。因此，由官、吏、绅组成的复杂地方治理网络使得地方政府既会“亦步亦趋”地贯彻执行中央政府的决策，同时也会本着“惠及乡里”的意愿承担辖区内公共事务的治理职责。无论在过去还是现在，这种双重身份使得地方政府在国家与社会之间进行着利益的取舍与平衡。

四、结论与建议

从中国历史的视角来看，当代中国的地方政府治理行为一直沿着其稳定的逻辑前行。从明清时期一直到民国，地方政府把辖区内的公共事务“委让”给地方士绅和其他社会组织，从而实现官方无力提供的公共服务。虽然西湖的“自主管理体制”带有地方自治的特性，但这种自主管理形式仍然逃离不开“官督商办”的“行政业务的外围性管理体制”的命运。在当代地方治理中，以杭州为代表的“社会复合主体”的城市治理仍然延续着中国地方治理的双重特性：城市的自主治理和地方政府的“嵌入式”指导。

究其历史逻辑，中国地方政府一直在行政集权与社会分权两股相对力量的夹持和拉扯中进行公共事务的治理。行政的高度集权使得地方政府不断加强对辖区内基层社会的控制。同时，社会分权的趋势也在影响着地方政府的治理行为。面对多种多样的公共事务治理，地方政府不得不依靠士绅和民众进行地方自治，但这种自治的努力从来也没有离开过行政权力的渗透。

在行政集权与社会分权两股相对力量的夹持下，地方政府表现出了“亦步亦趋”地贯彻上级指令和考虑地方社会需求的“惠及乡里”的双重角色。延续至今的地方官员短任期制和回避制度形成了“流动的官和固守的吏”的局面。作为“外地人”的官要充分地执行上级的行政指令，作为“本地人”的吏有时则会更关心当地的公共事务治理。作为“地方精英”的士绅周璇于地方政府与民众之间，有时代表地方官向民众下达行政命令，有时代表民众反映诉求向地方官施压，并且主导地方公共福利事业。官、吏、绅的合作构成了中国地方治理中“正式权力”与“非正式权力”交织的合作治理网络。

注释

①玛丽·B.兰金、费正清、安阿伯、费维恺：《导论：近代中国历史的透视》，载费正清、费维恺主编《剑桥中华民国史：1912-1929年》(下卷)，北京：中国社会科学出版社，1994年，第3页。

②何艳玲：《公共行政学研究是我们与这个时代肝胆相照的方式》，《国家行政学院学报》2014年第5期。

③贺凯：《明代政府》，载崔瑞德、牟复礼主编《剑桥中国明代史：1368-1644年》(下卷)，北京：中国社会科学出版社，1994年，第80-81页。

⑦普济堂、善堂、善会是中国土生土长的社会自治组织。参见夫马进：《中国善会善堂史研究》，伍跃、杨文信、张学锋译，北京：商务印书馆，2005年，第18页。

⑨⑩森田明：《清代水利与区域社会》，雷国山译，济南：山东画报出版社，2008年，第45页，第54页。

责任编辑 王敬尧

On the Logic of Evolution of Local Public Affairs Governance in China

Cui Jing

(School of Government， Central University of Finance and Economics， Beijing 100081)

This article tries to rethink the logic of local public affairs governance by studying the history from the Ming and Qing Dynasty. The system of public affairs governance in West Lake region in the Ming and Qing Dynasty embodies the local self-governance under the guidance of the administrative instruction and official-clerk-gentry collaborative governance tradition. In modern Hangzhou city， the governance reform of local public affairs， so called “social multi-agents’ joint governance” reveals the continuation and evolution of local governance tradition in China. Taking Hangzhou city for example， this article explores the two aspects of the internal logic of local governance in China: administrative centralization and social decentralization. The historical tradition and logic of local governance in China is the starting point of collaborative governance between local governments and society and the basis of collaborative governance between local officials and citizen．

local public affairs governance； local public affairs consignation； collaborative governance

2015-02-10

国家社会科学基金青年项目“基于包容性发展的我国都市圈地方政府整体性协作治理机制研究”(12CGL081);北京市社会科学基金一般项目“区域协同视角下的京津冀都市圈地方政府大气污染协作治理研究”(14JGB079);中国财政发展协同创新中心研究项目“中国城镇化战略推进中的地方政府行为研究”(024050314002/004)