四川财政支出结构优化实证研究

覃志立 江世银

(中共四川省委党校区域经济教研部，成都 610072)



四川财政支出结构优化实证研究

覃志立 江世银

(中共四川省委党校区域经济教研部，成都 610072)

财政支出结构；四川；现状；实证分析；对策

近年来，四川财政支出规模持续扩大，在促进经济发展、维护社会稳定、完善社会保障体系，推动科教文卫事业发展等方面发挥了重要作用。但当前四川财政支出结构失衡，制约了其经济发展的质量和效率。本文在对四川财政支出规模和结构现状进行分析的基础上，运用实证研究分析方法，提出了优化四川财政支出结构的政策建议，以提高财政支出整体绩效并促进四川经济社会健康发展。

四川财政支出规模持续扩大，为民生保障、产业发展、基础设施建设、教育改革发展等方面提供了有力支持。但是，近年来四川财政资金所产生的效用远低于财政支出增长速度，导致财政支出结构失衡，制约了资金使用效率。为此，分析四川财政支出现状和问题，提出了优化和调整四川财政支出结构的政策建议，以促进财政运行质量的提高，对引导四川经济社会可持续发展具有非常重要的理论和现实意义。

一、财政支出结构的理论内涵

(一)财政支出结构的研究现状

1．国外研究现状

国外学者对财政支出结构优化的思想最早可以追溯到被誉为“政治经济学之父”的威廉·配第。在17世纪60年代，他在《赋税论》中认为财政支出应以提高国家生产力、振兴产业为目的，应削减非生产性支出，相应增加社会救济支出和生产性支出。从18世纪70年代到19世纪前期，亚当·斯密在《国民财富的性质和原因研究》中认为政府的财政支出主要用于国防、司法、公共设施建设等方面。大卫·李嘉图在《政治经济学及赋税原理》中认为减少国家财政支出，将有益于经济增长。到了19世纪80年代，近代财政学的创始人阿道夫·瓦格纳在对英、美、法、德等国的工业化情况进行实证分析的基础上，提出了“瓦格纳法则”，即一国的工业化经济越发达，该国的财政支出就会相应增加[1]。进入20世纪以来，凯恩斯在《就业、利息和货币通论》中阐述了政府的财政支出对国民收入的推动作用。马斯格雷夫揭示了财政支出结构的发展变化规律，即政府财政支出结构随着经济发展的不同阶段而发生变化。布坎南提出了公共选择理论，即通过集体行动和政治过程来决定公共物品的需求、供给和产量。

2．国内研究现状

我国是一个从计划经济体制过渡到社会主义市场经济体制的发展中国家。由于特殊的国情，我国学者对财政支出结构优化理论分析相对较少，其研究始终处于不断的发展和完善之中。改革开放以来，国内财政学者陈共在《财政学》中提出了优化财政支出结构的方法，即合理界定财政支出范围和支出比例。侯荣华在《中国财政支出效益研究》中运用生产函数及增长速度方程来解释支出效益。赵志耘在《财政政策论纲》中认为一国的公共支出结构是受国内宏观调控政策和国内外形势所决定。项怀诚在《中国财政50年》中指出财政支出适当增加对公共项目的支出，逐步退出由市场主导的竞争性领域。王雍君在《公共财政学》中通过对公共部门结构、规模、功能等方面的分析，指出价格因素对地方财政支出的影响起着重要作用[2]。贾康在《地方财政问题研究》中提出了关于我国地方财政体制安排的基本思路。柏继民在《地方财政理论与实践》中通过分析地方财政支出存在的问题及原因，提出了精简机构、加强预算管理、调整支出结构等措施。

(二)财政支出及其效益的内涵

财政支出，也称预算支出，是指政府为提供公共服务和产品，将集中的财政资金用于满足社会公共需要的活动。其具有公共性、多层次性、非盈利性的特点。由于其涉及范围广、内容多，所以财政支出一般可分为以下四类：第一，按经济性质分为生产性支出和非生产性支出；第二，按最终用途分为补偿性支出，积累性支出与消费性支出；第三，按财政支出与国家职能关系分为经济建设费支出、社会文教费支出、行政管理费支出和其他支出；第四，按财政支出产生效益的时间分为经常性支出和资本性支出。而财政支出效益是指在财政分配活动中所费与所得的对比关系。这里的“所费”包括现实的支出成本以及支出项目对社会其他方面产生的效益减少；这里的“所得”包括现实的支出效益以及支出项目给社会其他方面带来的效益增加。其特征主要体现在两个方面：一是经济效益与社会效益的统一；二是宏观效益与微观效益的统一。

(三)财政支出结构及其优化的内涵

财政支出结构，又称财政支出构成，是指各类财政支出占总支出的比重。其具有整体性、目的性、多层次性、变动性的特点。由于其直接关系到一国社会资源的整合程度，所以要明确以下三点：第一，财政支出结构是财政支出质的规定性和量的规定性的统一；第二，财政支出结构是稳定性与变动性的统一；第三，财政支出具有多层次性和多样性，是内在联系和外在联系的统一。而财政支出结构优化是指在一定时期内，在财政支出总规模占国民生产总值比重合理的前提下，在增加交通、能源、水务等公共基础设施建设项目支出的同时，增加科教文卫、社会保障和人民收入等方面的开支，压缩不合理的行政管理费用，使财政支出内部各构成要素符合社会共同需要且各构成要素占财政总支出的比例达到相对合理协调的状态。其遵循以下五点基本原则：第一，要与经济发展相适应；第二，符合公共财政基本要求；第三，与政府职能相匹配；第四，具有高经济效益；第五，动态调整最优化。

二、四川财政支出规模和结构的现状分析

(一)四川财政支出规模的总体情况

四川财政支出规模是指四川财政支出的总水平，通常用绝对数额如四川财政支出总额、地区生产总值等指标，或用相对数额如四川财政自给率、四川财政支出占四川地区生产总值的比重等指标来表示。四川财政支出规模反映了四川财力使用的方向和目标，它的变动影响着政府财政职能的发挥。因此为了研究其总体情况，将通过以下曲线图来描述和分析。

从2007年以来，四川经济处于增长态势。其财政收入从2007年的850.86亿元增加到2784.1亿元，增加了1933.24亿元；财政支出从2007年的1759.13亿元增加到6220.91亿元，增加了4461.78亿元。从图1可以看出，四川地方财政收支规模持续扩大，财政收支绝对额快速上升。但其财政收入增速低于财政支出增速，说明财政收支不平衡。四川财政收支差距的扩大，表明增加了地方政府的支出责任，赋予了地方政府更大的权利和活动空间。

数据来源：四川统计：http://www.sc.stats.gov.cn/，2014年12月5日

从2007年以来，四川地方财政收支增幅波动较大，特别是2008年，由于2008年四川汶川大地震的发生，导致当年财政支出大幅增加，财政收入大幅下降，所以该年数据不具有代表性。从图2可以看出，四川财政收入增幅与财政支出增幅稍有差距。财政支出增幅在绝大数年份适应了财政收入的增幅，尤其是2012年、2013年表现最为明显。这表明四川财政状况良好，财政收支增幅变化较稳定。

数据来源：四川统计：http://www.sc.stats.gov.cn/，2014年12月5日

自2007年以来，四川地区生产总值连年提高。其地区生产总值(GDP)从2007年的10562.39亿元增加到26260.77亿元，增加了15698.38亿元；相应地，财政支出占GDP比重从2007年的17%增加到2013年的24%，增加了7%。从图3可以看出，四川财政支出占其地区生产总值(GDP)比重呈上升趋势。在上升过程中，曲线图呈现出一种波动性的特征。此外，四川人均GDP从2007年的11982.02亿元到2013年28754.98亿元，增加了16772.96亿元。根据瓦格纳法则，当四川城乡居民收入增长时，其财政支出会以更大比例增长。因此随着四川人均收入水平的提高，四川财政支出占其GDP的比重将会提高。

数据来源：四川统计：http://www.sc.stats.gov.cn/，2014年12月5日

自2007年以来，四川地方财政支出增幅在较多年份适应了经济增长幅度的变化。尤其是2009年到2013年最为明显。从图4可以看出，四川财政支出增幅与GDP增幅呈反方向变化。2009年到2011年四川财政支出增幅随其GDP增幅上升而下降，而2011年到2013年四川财政支出增幅随其GDP增幅下降而上升，说明地方财政支出能对经济运行过程中不平衡问题进行调节，当经济过冷时，财政支出扩张；当经济过热时，财政支出紧缩。而四川GDP增幅波动不大且普遍较小，符合四川经济发展正处于产业结构调整和转型的省情，表明四川把提高发展质量放在了重要位置，不以GDP论英雄。

数据来源：四川统计：http://www.sc.stats.gov.cn/，2014年12月5日

从2007年以来，四川财政支出自给率波动不大且普遍偏小。从图5可以看出，四川财政自给率一直小于1，表明财政支出大于财政收入。而财政自给率反映了地方财政收支缺口，进一步表明地方财政缺乏必要的财权，从而加剧了四川对中央财政的依赖，导致四川省政府需要在预算外寻求资金来源。此外，四川财政支出弹性波动较大。而财政支出弹性反映了财政支出变化率对其地区生产总值变化率反应的敏感程度。从绝大多数年份来看，四川财政支出弹性大于1，表明四川财政支出增速快于其GDP增速。

注：财政自给率=财政收入/财政支出；财政支出弹性=财政支出增长率/GDP增长率

数据来源：四川统计：http://www.sc.stats.gov.cn/，2014年12月5日

(二)四川财政支出结构的总体情况

自2007年以来，四川地方财政的各项支出都呈上升趋势，但增幅大小并不一致。表1显示了2007年以来四川财政主要支出项目。

表3 四川财政主要支出项目(2007-2013) 单位：亿元

数据来源：四川统计：http://www.sc.stats.gov.cn/，2014年12月5日

从表3可以看出，增幅较大的支出主要有一般公共服务、社会保障和就业、环保、交通运输等项目，主要原因是近年来四川社会保障体系的不断完善以及政府加强了对经济发展的平衡性、资源的合理开采和环境保护等方面的重视。此外，住房保障支出在2009年到2011年间大幅增加，主要原因是按照国家房改政策规定应发放购房补贴的职工人数增加，规范津贴补贴，住房公积金计算基数提高，或是解决职工历史遗留问题而导致支出需求增加等，而支出资金在2012年到2013年间有轻微下降，主要原因是四川基础建设支出的减少。商业服务业支出从2010年到2012年呈下降趋势，在2013年支出上升，主要原因是四川正处于产业结构调整的状态，制造业领域陷入产能过剩和恶性竞争，盈利能力水平大幅度下降。但教育、医疗、养老、培训、旅游等服务业领域正处在快速增长的状态。

三、四川财政支出结构实证分析

(一)选取解释变量与被解释变量

为了分析四川财政支出结构对四川经济发展的影响，需要构建四川经济发展与四川财政支出结构之间的实证模型。通过表3中四川财政支出项目各数据的分析，从统计学和经济学的角度选取了解释变量与被解释变量。用四川地区生产总值(GDP)衡量四川经济发展规模情况，作为被解释变量并记为Y，用一般公共服务、社会保障和就业、科教文卫、农林水事务、交通运输五个具有代表性的财政支出项目作为解释变量，分别记为X2，X3，X4，X5、X6。

(二)采集样本数据

由于四川财政支出项目在2007年进行了改革，所以2007年前后的财政支出的科目和结构发生了很大变化，前后期数据不具有可比性，因此本文选取了四川2007-2013年四川地区生产总值(GDP)和四川财政支出结构数据作为研究对象。为保证模型的建立更具有说服力，通过扩大样本容量将2007-2013年的年度数据转化成2007-2013年的季度数据作为样本数据，数据来源于四川统计局和财政局的预算收支月报数据。

(三)建立回归方程

对2007年-2013年四川GDP与四川一般公共服务支出、社会保障和就业支出、科教文卫支出、农林水事务支出、交通运输支出建立多元线性回归模型，总体回归方程如下：

Y=β1+β2X2+β3X3+β4X4+β5X5+β6X6+υI

利用Eviews7.2软件对表10中的数据做OLS回归分析，模型估计结果如下：

Y=7.8194-3.6983X2+4.8625X3+1.0189X4+11.1801X5-10.8134X6

(18.0841)(0.9391)(0.8911)(0.7644)(2.1486)(1.1890)

t=(0.4324) (-3.9380) (5.4570) (1.3329)(5.2035)(-9.0945)

R2=0.9966 F=1304.418 n=28

从回归方程中的数据可以看出：(1)拟合优度：该回归方程的可决系数R2=0.9966和修正可决系数R2=0.9959，表明模型对样本的拟合程度很好。(2)F检验：针对H0：β2=β3=β4=β5=0，给定显著性水平α=0.20，在F分布表中查出自由度为k-1=4，n-k=23的临界值Fα(4,23)=4.26

(四)模型分析的应用

通过上述分析可以看出：四川一般公共服务支出和交通运输支出对其GDP产生较大的反作用，而四川社会保障和就业支出、科教文卫支出以及农林水事务支出对其GDP有较大的推动作用。为了提高四川经济效益和社会效益，合理的一般公共服务支出和交通运输支出必不可少，但要尽量避免一般公共服务支出和交通运输支出的过量支出，同时应加大社会保障和就业、科教文卫以及农林水事务等项目的资金投入，合理利用地方财政支出的特定经济效果，优化四川财政支出结构，从而促进四川经济的持续健康发展。

四、优化四川财政支出结构的对策建议

通过对四川财政支出规模和结构的现状分析以及对财政支出结构的实证研究，可以看出四川财政支出结构主要存在公共支出规模较大且效率低下，交通运输成本高，环保支出力度不够，社会公共性支出结构不合理、住房保障与商业服务业扶持力度不大等问题，为了促进四川经济社会和谐发展，在本文以上研究的基础上，提出了以下几条政策建议。

(一)控制公共支出规模，提高公共支出效率

一般公共服务支出主要用于保障机关事业单位正常运转及其项目支出的需要。通过上述回归方程可以看出，每增加1亿元的公共服务支出，将减少3.6983亿元的GDP。根据研究表明，美国政府成本支出大约占财政收入的9.9%，欧盟平均为5%，日本仅为2.8%[3]，而四川公共服务支出占财政收入比重一直维持在20%左右。因此可从以下几点入手：一是加大机构精简力度，开展控编减员工作。省政府可以从德、能、勤、绩、廉等方面出台加强政府服务工作的实施意见，精简议事协调机构，对考核不合格者依法予以辞退。二是清理整顿财政供给范围。目前四川公共服务支出主要是保障党政机关等社会团体的经费支出，因此应在区分社会团体“公益性”和“经营性”的前提下，减拨经营性社会团体经费。四川省政府可出台减免所得税等税收优惠政策鼓励企业投资各级政府举办的公益性项目，以缩减公共服务开支[4]；或者对政府部分机构进行市场化试点，将部分公共物品承包给私人企业生产，既能降低行政成本和提高行政效率，也能减少政府管理层次和部门垄断控制。三是应增加政府工作人员的“人均公共服务费用”和“公共服务费用增长率”等指标，将它们作为刚性的控制性指标对各市县及其职能部门进行监督考核，同时引入“同省异市”和“同市异县”的竞争机制，作为对各市县的考核指标，鼓励其在保障日常工作开支的前提下节约行政成本，对年中需要追加预算的项目进行严格审查，尽量减少不合理支出。四是建立符合四川省情的多层次公共经费标准定额体系。如可充分考虑各级政府的财力情况及部门实际工作任务，分别制定不同的公用经费定额管理办法，合理安排支出，实行综合预算定额和财政补助定额双重管理制度，力求最大发挥财政资金的使用效率。

(二)适度降低交通运输支出，加大环保支持力度

交通运输支出成本主要包括综合客运枢纽、内河航运等公共交通基础设施建设支出、对城市公交、农村客运等公益性行业的油价补贴等方面。通过上述回归方程可以看出，每增加1亿元的交通运输支出，将减少10.8134亿元的GDP，可见四川交通运输支出对GDP的影响较大。尽管交通运输业作为一个城市的支柱性产业，带动着地方经济的发展，但过度的资金投入会降低资金使用效率，其快速发展也会对四川环境产生严重影响。而四川环境保护支出增长缓慢，从2007年的69.66亿元增加到2013年的159.95亿元，增加了90.29亿元，相比其他项目的资金投入而言明显不足。因此可从以下几点入手：一是从交通运输支出中抽取一定比例专门用于环保，并设立交通节能专项资金，对全省交通节能重点项目给予直接投资或补贴[5]；二是在建设城市轨道交通的过程中应支持鼓励“公交优先”，加快研发新能源、新技术，如使用生物燃料、太阳能等新型无污染燃料作为动力源，以降低交通运输支出和节约能源。三是应适当提高燃油税等重要能源资源税率，使其逐步承担起调节能源消费、增加财政收入的杠杆作用。在保障财政支出适度降低的前提下，增加的财政收入可以更好地用于环境保护，提供良好的生态环境公共产品。四是合理划分环保指标，如划分工业污染防治指标、城市环境保护指标等，将环保支出项目细化到各指标中去[6]，并纳入政府经济建设考核中，在年度预算中要增强政府环保支出的刚性，保障环境监管、科研等方面的正常工作开支。

(三)合理运用社会公共性支出，优化财政支出内部结构

社会公共性支出主要包括科教文卫、农村水事务、社会保障与就业等支出。社会公共性事业作为最贴近民生的事业，其发展在促进经济发展，改善居民生活水平，维护社会稳定等方面具有举足轻重的作用。因此可从以下几个方面入手：一是在四川财政收入总量增长乏力的情况下，优化财政支出结构，重点照顾科教文卫、农村水事务、社会保障与就业等领域的交叉难点，即农村居民的生活保障、福利水平、充分就业等问题。当前四川农村经济发展存在的主要问题有农业优势产业不突出，农业生产新技术推广速度慢，产业化水平低等。因此在科教文卫、农村水事务等财政支出总量保持一定水平的情况下，可在推进小城镇建设和新型农村社区建设中带动产业发展，促进农村劳动力就近就地就业、农业增产以及农民增收，并建立农产品价格保险机制，加大对农业的补贴力度。二是由于四川财政收入放缓，财政支出的刚性增长需求增加了各级政府收支平衡的压力，所以应创新各级政府融资方式，拓展融资渠道，降低对省级财政资金的依赖。在充分考虑自身承受能力的情况下，利用自身的产业优势，鼓励自筹资金，减轻省级财政转移支付的压力。如在政策允许的范围内，鼓励各级政府在地方债方面大胆先行先试，走出一条符合自身发展阶段和发展需求的新路。三是立足现有农业科技资源，增加农业技术的推广投入、农业部门的培训和教育经费投入，使大多数从事简易生产的劳动力转化为技术型“熟练工人”[7]。四是各级政府可通过基金注资和担保补贴等方式与社会资本合作，加强对重点行业、重点项目的技术改造和使用，既可以得到可靠的资金来源，增加社会公共性支出，又可以引领企业投资和扩大技术普及范围。

(四)加大住房保障与商业服务业的扶持力度

出于对样本容量和经济意义的考虑，本文在做实证分析时没有把住房保障与商业服务业支出作为解释变量。尽管这部分支出对四川GDP的影响不明显，但这部分支出在给予公民安全感和归属感, 带动就业增长等方面意义重大。当前四川保障性住房较少，而居民刚性需求较大。在各地“火热”的旧城改造和房地产开发的过程中，廉租房、经济适用房和“二限房”建设项目受到商品房排挤，房产泡沫化现象严重。而商业服务业存在就业不充分，区域发展不平衡，农村商务服务业发展滞后等现象。因此可从以下几个方面入手：一是由于住房存在刚性需求，而房价普遍较高，政府可通过税收等方式将空置商品房、小产权房调动出来进行租金管制，租赁给中低收入居民。根据各地居民收入水平的差异，对支付能力不足的居民应设置多档租金予以补贴，既能满足居民的住房需求，也能解决房地产商资金紧张的困境。二是促进“农民工住房保障行动”制度化。各级政府应结合实际按照一定比例定向供应农民工公共租赁房，形成长效机制，以解决农民工的住房问题。三是各级政府应结合实际实行一些优惠政策来扶持商业服务业的发展，如加强公共信息平台建设，及时向企业提供相关市场与行业的大数据支持，既能发挥政府自身的优势，提高财政支出效率，也能为企业节省成本，带动产业发展。或者注重吸收和利用外资质量、水平以扩大资金流，努力培育新优势，促进商业服务业的发展。四是各地商业服务业发展不均衡，特别是农村地区。由于农业税的取消，服务业已成为基层政府的主体税源，所以应大力拓展农村商业服务，扩大服务品种，重点发展农产品交易中介、职业中介等新兴行业，既能提升商业服务业的整体服务水平，也能带动农民就业创业、促进农民增收。

[1] 李郁梅. 地方政府财政支出结构优化研究:基于我国各省、市面板数据分析[D].重庆大学硕士学位论文.2009:2-5.

[2]邱贵斌.广东省财政支出的实证研究[D].暨南大学硕士学位论文.2007:4-6.

[3]姜爱玲. 优化财政支出结构的宏观评价与微观思考[J].地方财政研究.2013(10) :44-46.

[4]王铁铮，韩菲.山东省财政支出结构分析[J].时代金融.2014(9) :62.

[5]陈莹.推动城市交通节能的财税政策研究[D].财政部财政科学研究所博士学位论文.2013:249-250

[6]陈清，郝睿.地方财政支出绩效评价的实证分析：基于徐州市泉山区的研究[J].中国市场.2013(12) :33-36.

[7]付洋，丁杉杉.地方财政支出结构优化问题初探[J].现代商业.2014(17) :101-102.

(责任编辑：白 林)

2015-01-18

覃志立(1992-)，男，四川南充人，四川省委党校金融学专业硕士研究生，研究方向：区域金融；江世银(1965-)，男，四川泸县人，四川省学术和技术带头人，四川省委党校区域经济教研部主任、二级教授、硕士生导师，研究方向：区域金融。

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