正确认识和处理依法治国与民族区域自治的关系

叶介甫

摘 要：对于一个多民族国家来说，采取什么样的国家结构形式来处理国内民族问题，关乎国家长治久安和各民族前途命运。国家统一、民族团结是中华民族的根本利益所在，也是各族人民的共同利益所在。党的十八大后，习近平同志强调指出，要坚定不移坚持党的民族政策、坚持民族区域自治制度。党的十八届三中全会明确要求，发展社会主义民主政治，必须坚持和完善包括民族区域自治制度在内的各项制度，充分发挥我国社会主义政治制度优越性。党的十八届四中全会又明确提出了全面推进依法治国、建设社会主义法治国家的任务和指导思想，在新形势下，我们一定要按照中央的决策和部署，坚持好、完善好、落实好民族区域自治，凝聚起全国各族人民大团结的力量，不断加快民族地区全面建成小康社会进程，为实现中华民族伟大复兴的中国梦作出新贡献。

关键词：依法治国；民族区域自治；关系

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2015.01.014

[中图分类号]D633 [文献标识码]A [文章编号]1009-0339（2015）01-0062-05

党的十八届四中全会明确提出了全面推进依法治国、建设社会主义法治国家的任务和指导思想，体现了党对法治的高度重视，反映了现代社会的时代特征，标志着我国社会主义民主政治建设进入了一个新的历史阶段。民族区域自治是我国社会主义民主政治的重要内容。全面推进依法治国背景下民族区域自治应该处理好哪些关系、如何解决我国民族区域自治法制建设方面存在的薄弱环节等都是亟待研究的问题。

一、依法治国与民族区域自治的历史渊源

中国自古以来就是统一的多民族国家。在长期历史发展过程中汉族与少数民族建立了十分密切的经济文化联系。到了近代，我国各民族共同遭受帝国主义的侵略和压迫，各民族共同进行了反对帝国主义侵略和压迫的艰苦卓绝的流血斗争，更使我国各民族结成生死与共的依存关系，并越来越自觉地增强对中华民族的认同。特别是到了新民主主义革命时期，各民族在中国共产党领导下，经过北伐战争、土地革命战争、抗日战争和人民解放战争，终于推翻了帝国主义、封建主义和官僚资本主义的压迫，建立了新中国，对外摆脱了帝国主义的压迫，实现了民族解放，对内废除了民族压迫制度，实现了民族平等。

中国共产党从建党开始就十分重视中国民族问题，把它看作中国革命总问题的一部分，提出了用政策解决各民族间出现的问题。1922年党的二大通过的纲领中就提出：“蒙古、西藏、回疆三部实行自治，成为民主自由邦；用自由联邦制统一中国本部、蒙古、西藏、回疆，建立中华联邦共和国。”[1]181923年，中共中央对国民党代表大会提出关于民族主义内容的正确建议：“对外反抗侵略主义列强加于我人之压迫，对内解除我人加于殖民地弱小民族（如蒙古西藏）之压迫。”[2]这就是国民党第一次代表大会宣言中“国民党之民族主义，有两方面之意义：一则中国民族自求解放；二则中国境内各民族一律平等”的由来[1]23。1930年中华苏维埃共和国宪法大纲草案明确提出：“彻底承认并且实行民族自决，一直到承认各小民族有分立国家的权利……他们可以完全自由决定加入或脱离中国苏维埃联邦，可以完全自愿的决定建立自己的自治区域。”[1]18在长征途中，党和工农红军经过很多少数民族地区，广泛接触和了解了少数民族，从而使党的民族政策更加切合少数民族的实际，如明确纠正宣传民族分离和盲目反对一切民族上层的做法，争取、联合一切可以联合的少数民族上层代表，通过他们去接近和团结广大少数民族群众。特别是当红军进入大凉山彝族地区时，红军总参谋长刘伯承根据党的民族政策，同彝族沽基部落首领小叶丹歃血为盟，并使其他部落保持中立，使红军顺利地通过了彝族地区。这是党的民族政策的一次伟大胜利。

到抗日战争时期，中国共产党抗日救国十大纲领规定：“动员蒙民、回民及其他一切少数民族，在民族自决和自治的原则下，共同抗日。”[1]5531938年毛泽东在六届六中全会上的报告提出：“允许蒙、回、藏、苗、瑶、夷、番各民族与汉族有平等权利，在共同抗日原则之下，有自己管理自己事务之权，同时与汉族联合建立统一的国家。”[1]5951939年初，中共中央设立西北工作委员会，专司西北地区民族问题的研究，这是我党用马克思主义关于民族问题的理论，系统研究中国民族问题并开展少数民族工作的开端。西北工作委员会于1940年拟定了《关于回回民族问题的提纲》和《关于抗战中的蒙古民族问题的提纲》，经中共中央讨论批准发布实施。这两个提纲根据六届六中全会精神，系统地提出了团结蒙、回民族抗日，共求解放，共同建立统一国家的方针政策，为党制定正确的民族政策奠定了良好的基础。

人民解放战争期间，中国共产党正确地领导内蒙古自治运动，实现了东西蒙自治运动的统一，并在此基础上于1947年5月1日成立了全国第一个自治区——内蒙古自治区，为我国民族区域自治制度开了先河。1949年，在人民革命基本胜利的基础上召开了中国人民政治协商会议，制定了《共同纲领》，其中对新中国的民族政策作了完整而翔实的规定，可以说是集中国共产党历来民族政策之大成。《共同纲领》写道：“各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治。”[3]这些规定，后来完全载入《中华人民共和国宪法》。

1984年，全国人民代表大会制定了我国第一部《民族区域自治法》，成为我国民族区域自治法律制度的基本法律。民族区域自治法自1984年颁布实施以来，为民族自治地方经济发展、社会进步提供了政治和法律保障，有力地维护了民族自治地方改革、发展、稳定、团结的大好局面。

根据形势变化，适应时代发展，全国人大常委会对民族区域自治法作出修改完善，于2001年2月28日通过了《〈中华人民共和国民族区域自治法〉修正案》（以下简称“自治法”）。修改后的自治法确立了邓小平理论的指导地位，明确要继续坚持和完善民族区域自治制度，规定国家要帮助民族自治地方实现可持续发展，充分体现了党和国家不断加快少数民族和民族地区经济与社会发展，促进各民族共同进步繁荣的一贯精神，为今后进一步做好民族工作提供了坚实的法律保障。

2014年12月，中共中央、国务院印发了《关于加强和改进新形势下民族工作的意见》（以下简称“《意见》”），从坚定不移走中国特色解决民族问题的正确道路、围绕改善民生推进民族地区经济社会发展、促进各民族交往交流交融、构筑各民族共有精神家园、提高依法管理民族事务能力、加强党对民族工作的领导6个方面提出25条意见，旨在切实加强和改进新形势下民族工作，团结带领全国各族人民共同推进全面建成小康社会、努力实现中华民族伟大复兴的中国梦。《意见》还指出，要加强民族工作法律法规建设，认真贯彻落实民族区域自治法，修订完善有关民族工作的法规条例。

二、依法治国与坚持和完善民族区域自治制度问题

民族区域自治不仅是对自治地方的依法治理，同时也是依法治国方略的重要组成部分。依法治国方略的提出，为民族区域自治提供了有利条件，而民族区域自治的发展和完善，成为实施依法治国、建设社会主义民主国家的重要环节，是实现依法治国方略的有效形式和载体。

一是要正确处理统一与自治的关系。国家统一是实行民族区域自治的前提和基础。民族自治地方的自治机关在依法行使相应级别的一般地方国家机关职权的同时，依法行使自治权。我国宪法和自治法明确规定：各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。民族自治地方的自治机关是国家的一级地方政权机关，必须服从中央及相应上级国家机关的领导。民族自治地方的自治机关必须维护国家的统一，保证宪法和法律在本地方的遵守和执行。民族自治地方的自治机关要把国家的整体利益放在首位，积极完成上级国家机关交给的各项任务。国家要充分尊重和保障民族自治地方的自治机关依法行使自治权，保障自治机关根据本地方实际情况贯彻执行国家的法律、政策。宪法明确规定，民族自治地方的自治机关，除了行使一般地方国家机关的职权以外，同时依照宪法、民族区域自治法和其他法律规定的权限行使自治权，根据本地方实际情况贯彻执行国家的法律、政策。根据宪法和自治法，自治区主席、自治州州长、自治县县长由实行区域自治的民族的公民担任，自治地方人大常委会中应当有实行区域自治的民族的公民担任主任或者副主任；民族自治地方人民代表大会有权制定自治条例和单行条例，报全国人大常委会或省级人大常委会批准后生效；民族自治地方的自治机关执行职务的时候，使用当地通用的一种或几种语言文字，同时使用几种语言文字的，可以以实行区域自治的民族的语言文字为主。同时，宪法和自治法规定了民族自治地方的自治机关管理财政的自治权，自主安排和管理地方性经济建设事业的自治权，自主管理本地方的教育、科学、文化、卫生、体育事业的自治权，并规定国家在民族自治地方开发资源、进行建设的时候，作出有利于民族自治地方经济建设的安排；国家从财政、物资和技术等方面帮助各民族自治地方加速经济建设和文化建设事业。

二是要正确处理民主与集中的关系。我们党经过长期探索和反复比较，采取并实行单一制国家结构形式下的民族区域自治，根本目的在于实现和维护国家统一和民族团结。实行民族区域自治，做到了承续历史传统与符合民族国情的统一，维护国家集中统一与照顾民族地区差异的统一，体现中华民族一体性与尊重各民族多元性的统一，是最适合中国国情的制度安排。我国宪法明确规定：各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。这两句话缺一不可。其中，国家统一是第一位的，是实行民族区域自治的前提和基础。没有国家的集中统一，就谈不上民族区域自治；脱离国家集中统一，就不是我们所要实行的民族区域自治。没有国家的统一领导，没有国家的授权，民族自治地方的自治权就失去了合法性基础。民主、集中反映在民族区域自治法制建设中，就是要处理好中央与地方、整体与局部的关系。必须明确的是，我国的各个民族自治地方都是祖国大家庭中不可分割的组成部分，民族区域自治的根本前提就是国家的权威性和中央的统一领导。在坚持这一前提的条件下，要充分地照顾到各民族自治地方的特殊利益，充分发挥各民族自治地方的主动性和积极性。但同时也要合理调整中央与地方的权限分配。我国是以民族区域自治为补充的单一制国家。宪法、民族区域自治法赋予了民族自治地方广泛的自治权。这对于解决我国民族问题、改变民族自治地方落后面貌、实现民族平等、团结和共同繁荣具有极其重要的意义。但在实践中，民族区域自治制度的非内生性以及民族自治地方财政的非自足性导致民族区域自治权在行使过程中更多地为行政权力所侵蚀。现阶段，要提高民族区域自治地方行使自治权的能力，首先要进一步增强中央和上级国家机关对民族区域自治重要意义的认识。正确认识民族区域自治地方的特殊性，充分尊重民族区域自治地方的自治权。其次，要实现中央与民族区域自治地方政府的关系由行政化向法制化的转变。通过立法明确而清晰地划分民族区域自治地方政府作为一般国家地方政府和作为自治机关之间的职权范围。因此，在民主与集中中使本民族的自治权发挥到最佳状态，正如周恩来同志曾指出，“肯定地说，民族自治权利必须受到尊重。凡是宪法规定的民族自治权利，以及根据宪法制定的有关民族自治权利的各种法规、法令，统统应该受到尊重”[4]。在推动民族自治权贯彻执行方面，要用好、用足宪法和自治法赋予自治机关的各项自治权和自主权，这是民族地区依法治理的关键。凡是不违背宪法和法律，又符合自治地方的实际需要，有利于社会生产力发展、有利于维护社会稳定、有利于民族团结和共同繁荣的，自治机关都应大胆施行，在行使民主权利中充分体现集中。只有全面处理好集中和民主的关系问题，充分发挥自治机关的积极性、创造性，才能正确行使自治权和自主权，才能把民族区域自治地方的各项事业纳入法治轨道。

三是要正确处理权利和义务的关系。民族法制建设的一个重要任务是教育自治地方各民族群众正确处理好公民权利与义务的关系。一方面要通过民族立法保证自治地方公民权利的充分行使，另一方面，又要切实维护和保障国家的整体利益和社会、集体利益。特别是要坚决依法打击形形色色的从事分裂祖国、破坏民族团结、制造民族动乱的活动。依法治国方略为民族区域自治注入了新的活力。当然，民族区域自治离不开民主法制建设，二者是密不可分的。民族区域自治需要民主法制建设的促进和保障，民族区域自治的发展完善取决于国家民主法制建设的进程。邓小平指出：“我们进行社会主义现代化建设，要在经济上赶上发达的资本主义国家，在政治上创造比资本主义国家的民主更高更切实的民主。”[5]只有坚定不移地发展社会主义民主，切实体现和保障人民当家作主的权利，由“人治”走向“法治”才有可靠的保证。必须看到，当前在民族区域自治方面还存在着诸多薄弱环节和亟待解决的问题。比如，在一些民族区域自治地方，不尊重民族自治权的现象还比较突出。有的当地领导干部仍习惯于照“红头文件”、“条条政策”办事，不把法律、政策与民族特点、民族需要相结合，不尊重民族自治权。有的行政部门与民族自治地方划分权益时，所依据的并不是宪法和民族区域自治法，而是部门规章，结果严重损害了自治权，侵害了少数民族利益。又比如，在一些民族自治地方，由于缺少民族区域自治法配套措施，民族自治权只是部分地实施，而很多内容没有得到很好的贯彻落实。再如，目前我国少数民族地区群众的法律意识和法制观念还比较淡薄，“有法不知依、不会依”的现象还比较普遍，在许多地方，宗族观念、轻商观念、小农意识等还普遍存在，这也是造成目前我国少数民族法制不健全的一个深层原因，等等。这些问题的解决，涉及加强党的建设、改善党的领导的问题，涉及建立健全民族法制的问题，涉及加强国民教育的问题，是一项长期、艰巨的工程，必须对产生这些现象背后的原因有清醒的认识和足够的重视，下大力气加以解决。只有这样，民族区域自治才能进一步发展完善，依法治国方略才能取得实效。因此，必须做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，不断增强公民的法律意识和法制观念，正如江泽民同志曾指出的“加强社会主义法制建设，坚持依法治国，一个重要任务是要不断提高广大干部、群众的法律意识和法制观念”[6]。要充分认识到这项工作的长期性、紧迫性、必要性，在进行民族法制建设、加强民族立法的同时，必须十分重视提高广大少数民族群众的法律素质，加强法制方面的宣传教育，增强其学法、懂法、用法的自觉性，营造一个良好的法治环境，从而为国家整体上实现依法治国创造条件。

四是要正确处理国家治理与社会管理的关系。习近平同志强调：“努力建设法治中国，以更好发挥法治在国家治理和社会管理中的作用。”[7]当前，贯彻执行民族区域自治，必须牢牢把握这一方向，坚持依法治国基本方略，推进民族事务治理法治化，把法治思维和法律手段运用到民族事务治理的各方面和全过程。坚持和完善民族区域自治，必须坚持正确的政治方向。习近平同志指出，实现中国梦必须凝聚中国力量。这就是中国各族人民大团结的力量。当前，坚持和完善民族区域自治，必须牢牢把握这个根本要求。首先，要在党的集中统一领导下，完善民族区域自治的具体制度安排，确保国家政令畅通，拓宽利益诉求表达的正规渠道，扩大各族群众有序政治参与，保证各族人民共同当家作主，不断增强对伟大祖国、中华民族、中华文化、中国特色社会主义道路的认同。其次，要促进各民族交往交流交融，构建各民族相互嵌入式的社会结构和社区环境，促进各民族和睦相处、和衷共济、和谐发展。坚持依靠和团结各族群众，促进群众多层次、多方式、多形式走动互动，巩固各民族谁也离不开谁的关系，不断增强国家意识、公民意识和中华民族共同体意识。再次，要造就政治过硬、敢于担当、群众信任的少数民族干部队伍、民族地区各族干部队伍，做好少数民族代表人士和知识分子工作，为坚持和完善民族区域自治提供坚强组织保证。最后，要坚持严格执法。从国家层面来说，要坚持依法治国，履行好国家机关法定权利义务，既在法律框架内保障自治机关依法行使自治权，又依法制定和落实加快民族自治地方发展的政策措施。从民族自治地方层面来说，要保证宪法和法律在本地方的遵守和执行，坚持依法治理地方事务，在贯彻国家统一政令前提下依法行使自治权。从民族事务层面来说，要坚持各族公民在法律面前人人平等，以法律为准绳，一断于法，决不搞法外的从宽从严，法律规定什么权益就保障什么权益，是什么问题就按什么问题处理。对于极少数蓄意挑拨民族关系的违法犯罪分子，不论什么民族、信仰哪种宗教，都要坚决依法打击，努力推动形成办事依法、遇事找法、化解矛盾靠法的良好法治环境。

[参考文献]

[1]中共中央统战部.民族问题文献汇编（1921.7—1949. 9）[M].北京：中共中央党校出版社，1991.

[2]金炳镐.民族纲领政策文献选编[M].北京：中央民族大学出版社，2006：93—95.

[3]毛泽东.毛泽东选集：第4卷[M].北京：人民出版社，1991：1290.

[4]周恩来.关于我国民族政策的几个问题——一九五七年八月四日在青岛民族工作座谈会上的讲话[N].人民日报，1979-12-31（01）.

[5]邓小平.党和国家领导制度的改革[N].人民日报，1983-07-02（01）.

[6]江泽民.实行和坚持依法治国 保障国家的长治久安[N].人民日报，1996-02-09（01）.

[7]习近平致第一次上海合作组织成员国司法部长会议的贺信[N].人民日报，2013-09-06（03）.

责任编辑：何文钜