基层协商民主叩响由管理向治理转型之门

李小园

党的十八大报告明确指出，“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”。党的十八届三中全会《决定》提出“国家治理体系和治理能力”“社会治理”“政府治理”等概念，积极推动由“管理”向“治理”的转变。基层协商民主，既是我国协商民主体系的重要组成部分，又是推进地方政府从管理向治理转型的重要抓手。本文以基层协商民主在浙江的实践为例，对此作一些探讨。

浙江省是市场经济的先发地区，民众的权利意识和民主意识相对较强，也因此成为基层民主政治试验的热土，基层民主的制度创新一直走在全国前列，先后涌现出了诸如“民情沟通日”“民主听证会”“民主评议会”“居民议事会”“行业工资集体协商”“工会社会化维权”等多种制度化的协商民主形式。温岭市首创的“民主恳谈”制度，更是堪称近几十年来诞生的制度化水平最高的基层协商民主形式。正如学者任中平所认为，如果说四川的经验主要集中在民主选举方面的话，而浙江的经验则主要集中在民主协商方面，分别代表了各具特色的两种基层民主发展模式，即选举民主模式和协商民主模式。从实效来看，浙江省各种形式的基层协商民主实践，凸显了党委、政府与社会各界的沟通对话亮点，既增进了官民之间的信任合作，提高了基层治理的实效，又有效地增强了基层官员和民众的民主意识、协商意识以及合作意识。以浙江衢州模式为例，常山县自2005年11月创建了“民情沟通日”制度以来，坚持确定每月10日为固定的民情沟通日，以行政村为单位，由村党组织或村委会在相对固定的场所召集广大村民开展活动。活动主题是“听民声、察民意、知民情、解民忧、帮民富”。活动组织者依照相关制度设计，事先确定活动主题，公告于广大民众。经过一定时间的酝酿，乡村干部与村民群众就相关问题开展面对面的交流，当面听取意见，共同协商对策，并当场作出承诺，及时予以办理。活动后就相关问题和情况的处理作出信息反馈。学者应小丽认为，常山县的“民情沟通日”制度建构了独特的沟通与协商机制，并将其嵌入农村利益协调与整合过程。村民群众可以借助民情沟通的活动平台充分表达自己的意愿和利益需求，使各种信息和意见充分地呈现在决策者面前，既弥补了选举之后村庄治理的民主化缺陷，也有效地增强了村民的公共参与热情，促进了村民公共参与的理性化与有序化。该活动的积极意义在于对民情沟通活动的时间、场所、组织者、议题、方法、步骤、职责分工以及解决问题的途径、期限等均作出了具体明确的规定，形成了一整套保障村民公共参与的机制和规则，赋予在民主协商基础上形成的公共决策以必要的合法性和权威性。

鉴于常山县的成功經验，2006年6月6日，衢州市委下发了《关于在全市农村建立“民情沟通日”制度的通知》，在全市范围推广建立“民情沟通日”制度。至2007年6月底，全市106个乡镇（街道）2597个行政村，全部开展了“民情沟通日”活动，妥善化解矛盾纠纷2520件（次），有效地促进了农村社会的和谐稳定。

在推广“民情沟通日”制度的过程中，衢州的江山也创造出了以大陈村为代表的村级重大事项民主协商制度。具有明确的协商内容和参与主体对象，协商的内容确定为“三重一大”，即重大决策、重要村干部的任免、重大项目安排和大额度资金使用。参加民主协商的对象为村民代表、党员、退休老干部，并根据协商内容适时邀请乡党委、政府有关领导，或吸收驻村干部、专业技术人员参加。民主协商以专题协商、书面协商、恳谈协商三种形式进行。协商前，提前通知参加民主协商的人员，让其有足够的时间调研和思考，以提高协商质量;协商时，让村民畅所欲言，对村民提出的意见和建议，根据需要采取举手表决、无记名投票、民主测评等方式，强化成果运用。村民提出的意见和建议，均指定专人负责记录，经整理后形成书面意见，分别向村“两委”、乡党委政府及有关部门报送。村“两委”对民主协商后的重大事项决策和执行情况，除有保密规定外，在一定范围内适时公开，以接受各方监督。大陈村的村级重大事项民主协商制度，以健全的制度形式将“民情沟通日”制度从一种沟通机制转变成一种常态化的村庄民主治理机制，在促进村庄治理的民主化以及提升村庄治理绩效上迈出了可喜的一大步，大陈村也先后荣获中国历史文化名村、中国最美乡村提名奖、浙江最美村庄、省级卫生示范村、省级农村基层党风廉政建设示范村、省级旅游示范村、首批中国传统村落名录、中国村歌发祥地等荣誉称号。

1？郾基层协商民主是地方政府科学决策的重要基础。协商民主是以平等、自由的对话、讨论、争辩为手段的公共协商式的民主，其包容与妥协体现得更为充分。因此，这种民主是一种利益均衡型政治，而非“利益积聚型政治”。因此，重民智、集民意、听民声，以平等、自由的对话、讨论、商量着办事成了协商民主的重要内容。“商量办事”曾经被毛泽东同志称为“新民主主义的议事精神”。习近平总书记指出：对于群众正常、合理、善意的批评和监督，不论多么尖锐，我们都要欢迎，不仅“忠言不能逆耳”，更要“敏于行”。作为执政者，我们政治智慧的增长、治国理政本领的增强，无不源于人民群众的实践。重大工作和重大决策识民情、接地气，知民情、解民忧、纾民怨、暖民心，这些都离不开多商量、会商量。

基层协商的关键是要找准群众关心、关注的热点难点问题，而最能影响基层民主发展的地方在基层，大量群众最切身的利益更是在基层，要将群众的提案、建议案以及社情民意摆到协商议题中来，设计方面要事先考虑“为何协商、和谁协商、协商什么、何时协商、怎么协商、协商后如何执行、协商结果如何处理反馈”等问题，要坚持重要会议请群众列席，重大调研视察请群众参与，民主监督请群众参加，重大民生建议请群众参谋;在确定提案内容、协商议题和重点调研视察主题上，把广泛听取群众意见和建议作为必经程序，真正做到访民情、表民意、聚民智、借民力、惠民生、化民怨，只有这样才能有效调动群众有序政治参与的热情;同时，广大干部可以将群众提出的有价值的意见和建议，转化为科学决策的参考，或直接转化为决策部署，做到“取之于民，用之于民”。

2？郾基层协商民主是化解社会矛盾促进社会和谐的重要途径。改革开放30多年来，随着我国经济的快速发展，经济社会发展不平衡、贫富差距等社会问题也逐渐暴露出来，社会的和谐稳定遭遇挑战。社会稳定的基础和关键在基层，如果基础不牢，将难以实现长期的和谐稳定。特别是那些涉及人民群众利益的决策和工作因未与群众进行充分协商而缺乏广泛的民意基础，往往容易导致群体性事件的发生。因此，要实现长期的和谐稳定必须首先关注基层建设。如何妥善处理好进一步的改革、发展和社会稳定问题，基层协商民主能够、也应当发挥重要的作用。一方面，由于涉及人民群众利益的大量决策和工作，主要发生在基层，因此，围绕这些决策和工作的协商也应主要在基层开展;另一方面，社会主义协商民主弥补了选举民主中多数原则下赢家通吃的局限和少数人意见、利益被忽视的弊端，更为重要的是，通过广泛的、多层次的民主协商，有利于在国家治理体系中扩大共识，促进社会和谐。社会主义协商民主制度是以“平等包容”“和而不同”为其重要原则，虽然利益的矛盾关系往往使法治社会的公正一般只能做到程序上的形式公正，但协商民主过程中以权利平等为基础，以平等对话、平等讨论、相互理解和包容为前提的特点恰好弥补了这一不足;同时协商民主中原有平等的社会关系和良好的政治环境，能为寻求最大公约数的原则凝聚社会共识，更好地解决人民群众的实际困难和问题，及时化解矛盾纠纷，促进社会的和谐稳定。

3？郾基层协商民主需要各类草根性的制度载体为依托。协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。基层群众充分参与基层公共事务管理，拓展了民主的深度和广度，有利于推进协商民主制度化、程序化与规范化。在当下的基层协商民主实践中，尤其需要一些乡规民约式的制度来落实群众的民主管理权利。一种是乡规民约式的协商议事制度。这种以原有的制度体系框架与本地的基层治理环境相结合，以及以乡规民约的方式规定在基层公共事务中不同群体之间、群众与基层自治组织及基层政府之间采用的沟通方式，体现了多样性和灵活性的特征，并与当地的经济社会发展和人文环境紧密相连。比如温岭的民主恳谈、杭州的“湖滨晴雨”、衢州的常山、江山的大陈村等就是这类草根性协商模式的代表。另一种是草根性的问责与监督制度。当前基层民主协商问责与监督制度主要有两种方式：一是民主评议会和村（居）务监督委员会，典型的是浙江玉环县实施的民主评议监督村干部形式;二是基层监督委员会制度建设，典型的有浙江武义县的“村务监督委员会”制度建设，其方法是由村民直选产生具有独立性和超脱性的监委会，它直接对村民大会负责，可以对村“两委”不按村务制度作出的决定或决策提出废止建议，以确保村民知情权和监督权的实现。以上两种制度方式表明了问责与监督制度在协商民主中的积极作用，最大限度地促成了“党政群共商共治”的和谐局面，更好地实现了由社会管理向社会治理的递进和转变。

4？郾基层协商民主倒逼政府部门自觉适应从管理向治理的领导模式转型。浙江基层协商民主的实践，在很大程度上就是一个由政府帮扶搭建的基层自治平台，让群众参与基层治理的整个调研、决策、实施和检验过程，以有效解决基层治理中由于公民个体意识增强、利益多元化、观点多维度带来的时代难题，变以往吃力不讨好的“双输”为“双赢”。而要取得这样的理想效果，又需要以政府部门自觉适应从管理到治理的转变为前提。一是由为民作主向“由民做主”的民本思维转变。治理区别于管理的重要特征之一就是强调公共事务相关主体的平等参与和协商互动，并为此构建多元主体共同参与的平台，完善多元主体平等协商机制，从而激发社会活力。为此，政府部门要改变以往居高临下、当事事替百姓拿主意做决定的“父母官”的思维定势，让群众对自己的事情自己做主，真正树立主体多元、平等参与、协商互动的理念，学会协商议事、协商办事。二是处理好协商和民主的关系。要防止出现两种倾向：一种是只注重协商而忽略民主，将协商替代民主，这是很危险的。民主是基础，没有民主就没有真正意义上的协商。另一种是只重视民主而忽略协商。协商是更广泛的参与，没有协商，民主就是一句空话。协商与民主两者是相辅相成的，不是相互冲突的。要实现两者的对接互补，就要不断总结经验，加强基层协商民主的顶层制度设计，形成符合国情、符合当地实际的协商民主体制机制，努力营造一个又有集中又有民主、又有纪律又有自由、又有统一意志又有个人心情舒畅、生动活泼的政治局面与良好的政治生态环境。三是培育基层民众政治参与的意识和能力。培育民众政治参与的意识和能力，是基层民主协商必不可少的重要环节和程序。要培育民众的权利意识，消除“溥天之下，莫非王土;率土之滨，莫非王臣”的臣民服从意识。我国宪法规定了“人民当家作主”“中华人民共和国的一切权力属于人民”，这表明人民是政治意义上的人民，是社会政治生活和公共生活的主体，享有各种政治、经济和社会权利。所以，一要让民众说事议事，培养民众的家园意识、强烈的归属感和责任感;二要提高民众的政治文化水平，为民众政治参与提供条件;三要提高民众的法治意识，使村民知道政治参与是自己的基本權利，使其明白政治参与的价值;四要营造政治参与氛围，通过村民参政议政活动让其感受政治参与的有用性和必要性，使参与成为一种习惯;五要给民众参与协商留有空间和时间。留有空间，是为解决民众由于各自生存境遇不同和认识角度不同所带来的问题，最终形成多数人可以接受的社会共识;留有时间，是因为民众在作出新的决定之前需要足够的心理适应和行为适应时间，经过深思熟虑后才会有好的决策。

习近平总书记曾就社会建设和治理工作强调指出：“一个好的社会，既要充满活力，又要和谐有序。”如何使这两者有机统一，关键在基层，希望也在基层。浙江基层民主的一系列创新性实践和做法，寓德治、法治、自治于一体，广泛发动基层社会组织和公民个人参与社会治理、实现多元主体共治，有效改变了以往地方政府包揽一切、单打独斗的职能错位，既是探索完善社会主义协商民主体系的现实样板，又是社会建设从管理向治理转型的现实样板，具有一定的借鉴和指导意义。

作者单位：中共浙江省衢州市委党校

责任编辑：双艳珍