基于公共产品理论的高速公路节假日免费模式研究

【摘 要】 高速公路节假日免费政策作为一项惠民和拉动内需的政策，有其积极的社会意义和经济意义，应当继续实施，但在实施过程中出现的拥堵问题也亟需解决。文章从公共产品理论角度分析造成拥堵现象的原因，阐述了公共资源被滥用这一公地悲剧现象的必然性。解决该问题可从改变公共资源产品属性入手，通过转变全面免费模式，确保排他性，或者降低车流，提高道路通行效率，确保非竞争性解决拥堵问题，完善高速公路节假日免费政策。

【关键词】 公共产品；公地悲剧；高速公路；拥堵问题

【作者简介】 彭丹旎，湖南警察学院管理系讲师，管理学硕士。研究方向：公共经济学。

【中图分类号】 F542 【文献标识码】 A 【文章编号】 2095-5103（2015）11-0011-02

我国从2003年开始社区矫正的试点工作，2011年《刑法修正案（八）》和2013年新《刑事诉讼法》的施行，标志着我国社区矫正法律制度的正式确立。近年来，社区矫正制度在立法方面不断完善，在司法实践当中也取得了较好的效果。检察机关作为国家法定的法律监督机关，依法对社区矫正工作进行监督，是社区矫正工作取得成效的重要保障。

一、社区矫正检察监督概述

社区矫正是与传统监禁刑相对应的一种刑罚执行方式。2003年7月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部（以下简称“两高两部”）联合发布的《关于开展社区矫正试点工作的通知》将社区矫正定义为：“将符合社区矫正条件的罪犯于社区内，由专门的国家机关在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下，在判决、裁定或决定确定的期限内，矫正其犯罪心理和行为恶习，并促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。”

2012年“两高两部”联合制定的《社区矫正实施办法》规定：“人民检察院对社区矫正各执法环节依法实行法律监督。”检察机关对社区矫正的全过程进行监督，通过监督社区矫正决定及执行过程中的违法行为，受理社区矫正人员的申诉、控告，维护矫正人员的合法权益，查处社区矫正活动中发生的职务犯罪案件，保障社区矫正刑罚执行活动依法依规进行。 因此，社区矫正检察监督，是检察机关依法对社区矫正工作是否合法所进行的专门性法律监督，是检察机关的一项重要职责。

二、当前我国社区矫正检察监督中存在的主要问题

1. 社区矫正检察监督的相关法律规定不完善

通过分析我国目前关于社区矫正及检察监督的法律法规发现，《刑法修正案（八）》和新修订的《刑事诉讼法》虽然明确规定了对判处管制、缓刑、假释、暂予监外执行的犯罪分子实行社区矫正，但并没有在检察机关的监督职权方面进行具体规定。新修订的《刑事诉讼规则》第659条明确了检察机关在社区矫正工作中的基本职责，具体规定了9种应当依法向社区矫正机构提出纠正意见的情形，但是在监督的具体程序、监管方式和监管措施方面明显规定不够，同时，《刑事诉讼规则》属于对检察机关的自身约束，对公安、法院等司法部门作用有限。实践中，“两高两部”联合下发的《社区矫正实施办法》目前成为我国开展社区矫正与监督工作的主要依据和最重要的规范性文件，但只是规范性文件，在效力上是有一定局限性的。

2. 检察监督手段单一，缺乏刚性约束

监督权应当以一定的强制力来保障其实效。但是在我国现行法律法规框架下，社区矫正的检察监督权强制力明显不足。目前在司法实践中，检察机关对社区矫正进行法律监督的主要方式是纠正违法和检察建议这两种。检察机关发现社区矫正活动中的违法问题以后，可以口头提出纠正意见、发纠正违法通知书或者检察建议等法律文书。但是法律并没有规定被监督机关如果不及时纠正的后果以及检察机关对此能够采取的强制措施等。因此，违法通知书和检察建议书只是起到一种督促建议的作用，本身缺乏强制性，对被监督对象缺乏有力约束，只能依靠被监督对象的自觉性来实现监督，使监督的效果大打折扣，严重损害了检察监督的权威性和严肃性。

3. 监督方法存在滞后性

根据我国现行的法律规定，检察机关对社区矫正执法活动进行监督的方式主要包括书面审查、实地考察、与有关人员或组织进行谈话等，这些监督方式都属于事后监督，在时间上存在滞后性，往往不能够及时发现问题，影响监督效果。

4. 检察机关自身定位不准确，影响监督实效

《社区矫正实施办法》明确规定了司法行政机关和检察机关在社区矫正中各自的职责分工。由司法行政机关负责社区矫正的具体管理工作。检察机关是监督主体，对社区矫正各执法环节进行法律监督，检察机关并不直接参与实施具体的社区矫正行为。但在目前的社区矫正司法实践中，部分检察机关对自身的定位认识不清，将自己视为社区矫正工作的参与者，甚至视为主要实施者。

5. 当前的检察监督队伍无法适应工作需要

根据目前的机构设置情况，当前社区矫正的法律监督工作实际上是由检察院监所检查部门进行的。传统的监禁刑与社区矫正在刑罚理念、手段和目的等方面均有较大差异，因而对于检察人员业务能力的要求自然不同。过去监所检查部门的工作重点一直都是监禁刑的监督，对于新型的非监禁刑监督工作不够重视，经验欠缺，造成现阶段社区矫正工作的监督力度、监督效果和现实需要之间差距较大。因此，亟需提高检察人员的检察监督业务能力。

三、完善社区矫正检察监督的对策思考

1. 完善社区矫正及检察监督相关立法

如前所述，我国现行法律法规关于社区矫正检查监督的规定过于笼统，导致实践中检察监督的实效性受到影响。因此，应出台统一的《社区矫正法》，明确检察机关在社区矫正工作中的监督地位，确立具体的检查监督程序。同时完善相关实施细则和司法解释，明确检察机关检查监督的具体范围、方法、对象，赋予检察机关纠正违法的强制执行力，规定社区矫正机构对抗检察监督的后果和责任追究机制等，强化检查监督的效力和权威性。

2. 改进监督方式方法，增强监督效果

第一，定期检察与日常检察相结合。目前，我国检察机关对社区矫正进行检查监督，多数都是采用巡回式的监督方法，时间上为半年一次。这种定期式的检查监督形式意义大于实际意义，监督效果不理想，不适应我国当前社区矫正工作的需要。鉴于此，检察机关的监督检查应采用定期检察和日常检察相结合的方式，并以日常检察为主要手段，以便通过检察及时发现问题。第二，建立对社区矫正的同步监督制度。检察机关可以将监督的关口前移，采用同步监督的办法，克服原有监督方法的滞后性问题。如人民检察院在审查起诉阶段，可以与司法行政机关配合，调查评估犯罪嫌疑人的人身危险性、平常表现等，对符合条件的，可以向人民法院提出量刑建议，合理扩大非监禁刑的适用。检察机关应当注意同步监督好刑罚变更的执行，监禁刑改变为非监禁刑是检察机关同步监督的重点情形，防止假释、暂予监外执行的不适当适用以及过程中可能出现的职务犯罪等。

3. 加强队伍建设，适应社区矫正检察监督工作需要

如前所述，我国目前尚未设立专门的社区矫正检察机关，实践中，社区矫正的检察监督是由监所检察部门代管的，人员的专业化水平不够，不能适应社区矫正工作的需要。因此，应尽快设置专门的社区矫正法律监督机构并安排专职工作人员，如在检察院内部，与监所监察科相对应设置社区矫正检察科，专职负责社区矫正的监督工作。同时，由于社区矫正的非监禁刑特点，应加强对社区矫正检察监督工作人员进行专业培训，提高其业务素质和工作水平。应不定期地对社区矫正检查监督人员进行有针对性的专项业务培训，提升法律监督实效。

4. 建立信息沟通渠道和平台

从审判机关、刑罚执行机关做出实施非监禁刑罚的裁定、决定到矫正机关对罪犯实施矫正措施，整个过程需要多机关之间及时通报工作信息、加强交流协作。因此，应以现代科技手段为依托，建立信息沟通渠道和平台，把矫正人员的个人材料、基本案情以及矫正情况等信息及时准确地纳入此系统平台，推动社区矫正信息在检察机关与司法行政机关之间实现共享。依托信息共享平台，检察机关可以对社区矫正工作进行同步的动态监督，推动社区矫正工作的健康发展。

5. 建立科学的监督问责和考核机制

推动社区矫正检察监督工作的有效进行，还应建立对检察人员的激励和约束机制，调动其工作责任心和积极性，提高执法水平和效果。一方面建立监督问责制度， 即检察人员在监督过程中不作为或者有过错的，要依法追究检察人员的责任，保障监督职权依法高效行使。另一方面，要建立科学的考核机制。绩效考评是当前检察机关推动检察工作的一个重要激励手段，提出纠正意见和检察建议并不是越多越好，应当给检察监督工作一个合理的考评机制，给予合理的业务指标分配，以此调动检察人员的工作积极性，加强监督实效。

责任编辑：赵春燕