法治视域下国家治理机制改革研究

丁远朋

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，如学者李景鹏所说，这是继工业现代化、农业现代化、国防现代化和科学技术现代化之后的“第五个现代化”，是中国共产党站在新的历史起点上的又一理论创新。国家治理机制直接关系着国家治理体系的完善和治理能力的提升，国家治理机制的有效改革是推进“第五个现代化”的题中应有之义。而党的十八届四中全会提出的“坚持全面依法治国，建设社会主义法治国家”，为国家治理机制改革明确了前进的方向。

法治在国家治理机制

改革中的定位

1法治为国家治理机制改革明确了方向和目标。法治是现代国家治理的鲜明特点和基本方式，因而也是改革传统的国家治理机制的目标指向。现代国家治理与传统的国家治理的区别在于：现代国家治理是运用法治方式来规范和约束社会行为，协调各方利益关系，化解社会矛盾与冲突，促进社会公平与正义，进而促进社会的和谐发展。而传统的国家治理则是依靠权、术、势，带有专断性、随意性、多变性等特征，与现代法治精神格格不入。习近平同志强调“各级党组织和党员领导干部要带头厉行法治，不断提高依法执政能力和水平，不断推进各项治国理政活动的制度化、法律化。”由此可见，推进国家治理机制改革的目标和方向就是要推动传统的国家治理机制向现代法治化的治理机制转变，即实现国家治理机制法治化。因而，法治化程度也成为国家治理机制改革成败的重要衡量标准。

2法治建设是推进国家治理机制改革的核心和关键。推进国家治理机制向法治化方向改革，其核心就是要进行法治建设。法治是治国理政的基本方式，意味着包括国家治理主体在内的一切活动和行为都要在宪法和法律范围内进行。实现国家治理机制的法治化，就是要运用法治思维和法治方式，在法治轨道上实现国家治理过程和活动的制度化、规范化和程序化。运用法治思维，就是要改变过去的人治思维、强权思维以及特权思维，做到一切于法有据、依法而为;运用法治方式，就是要改变权力压服方式，并以法律为标准裁量人们行为的得与失，按照法律程序和运用法律手段来解决社会矛盾。若无法治建设，改革国家治理机制将成为一纸空文。因此法治必须在我国国家治理机制改革中处于核心地位，法治建设也是国家治理机制改革能否成功的关键所在。

3法治建设是推进国家治理机制改革的重要基石。法治化是国家治理机制改革的目标指向，而实现这一目标的基础工程在于法治建设。习近平同志多次指出：要坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治中国、法治政府、法治社会一体建设。这就为推进国家治理机制改革指明了战略突破口。法治是现代社会中规范和制约社会主体行为、协调各方利益关系的核心力量。它自身所具有的长效性、确定性等特点，能够增强人们对治理行为以及治理体系的认同和信任。所以转变传统观念、培养法治思维、运用法治方式、提高法治能力、创造法治环境等各方面的法治建设，是推进国家治理机制改革的战略举措和重要基石。

推进国家治理机制

改革的困境分析

1官僚体制障碍。美国学者詹姆斯·马奇和约翰·奥尔森认为政治制度具有相对的自主性和独立的作用。国家治理机制改革属于国家政治体制改革的重要组成部分，而阻碍国家治理机制实现法治化的首要因素就是官僚体制。与德国学者马克斯·韦伯笔下的注重规章制度的官僚制相比，“中国官僚制度的核心是由上下级间的忠诚、信任、庇护关系交织而成的向上负责制”。这种“向上负责”的体制造就了官员的两重性：“一方面，日常工作中小心翼翼，避重就轻，规避风险;另一方面，一旦把握上司意图，则积极跟进，以求赏识”。这种“向上负责制”为传统运动式的治理机制奠定了组织基础，进而造成“不怕群众不满意，就怕上级不注意”的严重投机倾向，造成唯上司马首是瞻，而将法律规章虚置一边，使人治和权治的思维固化。

2制度资源障碍。推进国家治理机制改革，需要建立完善的治理体系。国家治理体系本质上就是国家制度体系。中国特色社会主义国家治理体系由一整套制度构成，包括以中国共产党的党章为统领的党内法规制度体系、以党的基本路线为统领的政策制度体系、以宪法为统领的法律制度体系。新中国成立以来，尤其是改革开放以来，我国的制度建设和法治建设取得长足进步，但形成的国家制度体系还不完善，也不够精细，具体体现在：在社会管理领域，“立法在整个法律体系中所占比例不高，流动人口管理、特殊人群帮教、虚拟社会管控等社会法制建设明显滞后”。一些现行的法律规章内容显得笼统，过于原則化;法律实施细则尚不健全，法律规定与实际操作环节之间的关系不够协调，造成法律制度的可操作性差，进而严重影响其执行力和实际运行效果，“钻空子”“打擦边球”现象较为突出。推进国家治理机制向法治化方向改革的前提和基础就是具有充足的法律制度资源，否则就可能出现治理主体无规可守、随意而为的现象。

3国民观念障碍。任何治理机制的运行，归根到底都要靠人。而人的法治意识的强弱直接影响着治理过程中法律规章等的执行效能。中国几千年的封建社会创造了灿烂的历史文化，同时也给我们留下了沉重的历史包袱。根深蒂固的“臣民文化”使得民众对政治权威表现出天然而盲目的忠诚，造成法律信仰缺失，尤其表现在社会大众的“官本位”“权本位”观念强烈，而法治精神、民主权利意识淡薄。很多人不知法、不懂法、不守法、不护法，即使自身的合法权益受到侵害也不会用法。新中国成立以来，尤其是改革开放以来，虽然普法教育不断进行，法治建设不断推进，但法律工具主义的文化传统影响依然较大，官民的法治观念依旧满足不了现代化建设的需要，法治精神传承和法治理念的弘扬可谓任重而道远。推进国家治理机制法治化改革的核心就在于依据法律规章制度来治理社会公共事务。在一个缺少法治氛围的社会，推进国家治理机制法治化是没有出路可言的。

推进国家治理机制

改革的路径探析

1坚持和完善党的领导，坚持依法执政、依宪执政。中国共产党是中国特色社会主义的领导核心，也是国家治理机制改革的重要推动力量。因此推进国家治理机制法治化，首先要完善党的领导方式和执政方式，充分发挥党在现代化建设中总揽全局、协调各方的领导核心作用，进一步提高科学执政、民主执政、依法执政的能力和水平。习近平总书记指出：“依法治国，首先是依宪治国;依法执政，关键是依宪执政。新形势下，我们党要履行好执政兴国的重大职责，必须依据党章从严治党、依据宪法治国理政。”因此，首先要进一步树立憲法意识巩固宪法权威。党领导人民制定并执行宪法和法律，党自身活动也必须在宪法和法律范围内进行，真正做到党领导立法、保证执法和带头守法。其次要深化党和国家领导制度改革，理顺并明确党与人大、政府、政协以及各人民团体之间的关系，处理好党权、政权、民权之间的关系。此外，各级党组织和党员领导干部要充分发挥自身的模范表率作用，带头厉行法治，不断提高运用法治思维和法治方式进行深化改革、推动发展、化解矛盾和维护稳定的能力，不断推进国家治理活动的制度化与法治化水平。

2加快立法进程，完善国家法律制度体系。推进国家治理机制法治化，首先，要有良法可依，而良法的产生则要靠科学立法。要坚持把立法决策与改革决策更好地结合起来，抓紧制定和修改同全面深化改革相关的法律，从法律制度上推动和落实改革举措，充分发挥立法在引领、推动和保障改革方面的重要作用。要紧跟改革步伐，加快立法进程，不断完善中国特色社会主义法律制度体系，“要完善立法规划，突出立法重点，坚持立改废并举，提高立法科学化、民主化水平，提高法律的针对性、及时性、系统性。”其次，立法质量直接影响到法律制度的具体落实，而立法质量的保证则要靠高素质的立法人才，因此要加强立法机关的立法人才队伍建设。当前我国立法机关中的法律专家、立法职业人才缺乏，严重影响着科学立法能力的增强。所以要创新形式和渠道，积极培养法律人才，通过组建专业化的法律人才智库等方法，提高理论素养和业务能力，壮大立法队伍。此外，要注意完善各项法律规章制度的实施细则和机制，将国家制度体系由“分子结构”精细化为“原子结构”，增强法律实际运行环节的有序性和有效性，做到关系协调、良性互动。

3推进法治政府建设，增强法律制度的执行力。习近平同志指出，有些政策规定是约束性的，有些明确是刚性要求，却成了“稻草人”，成了摆设，这样就形成“破窗效应”。推进法治建设的一大重点和难点就是解决法律制度体系的“贯彻危机”，即执行力问题。法律制度执行力的强弱直接取决于国家组织体系以及权力运行机制的有效性。因此要深化政治体制和行政体制改革，破除中国官僚制中的“向上负责制”，推进法治政府建设，具体做法体现在：强化法律规章制度的权威，并健全公共决策和执行机制，科学设置和合理划分党政机关以及内设机构的权责，确保其按照法定权限和程序规则活动;推进大部制改革，整合执法主体，减少执法层次，推进综合执法;完善干部选用机制，将德才兼备的人才吸纳入干部队伍中，强化公职人员的法治教育，培育其法治素质和法治思维，提高其法治能力与水平;健全权力监督和问责制度，将权力关进制度的笼子里;依法公开权力运行流程，将权力置于阳光之下，并完善惩治和预防腐败机制，打造廉洁政府责任政府等。

4推进法治社会建设和司法体制改革，增强法律制度的约束力和监督力。法治建设的基础在于法治社会建设。公民对法律的认同和信仰是法治的力量之源。法律既是政府治理社会事务的依据，同时作为人民意志的体现，也是人民监督政府的手段。因此要加强公民教育，尤其是要加强普法教育，弘扬社会主义法治精神，引导人民知法、懂法、守法、用法、护法，着力培育公民的法治意识和法治信仰，进而增强社会对公权力运行的监督力度。此外，司法作为维护社会公平正义的最后防线，是宪法和法律制度落实的重要环节，是实现国家治理活动法治化的重要保障。它关乎人民对法律的信心和对国家的信任，正如英国学者培根所言：“一次不公正的司法判决其恶果甚于十次犯罪，因为犯罪只是弄脏了水流，而不公正的判决却是弄脏了水源。”因此要扎实推进司法体制改革，要加强领导、协力推动、务求实效，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度。当前要着重祛除司法“地方化”，突出“国家性”;祛除司法“行政化”，加强“职业化”和公开化，并强化司法监督制度建设，完善对司法权力自身运行的监督机制等。

作者单位：中共中央党校

责任编辑：双艳珍