关于反腐败体制机制创新和制度保障的几个基本问题

邓联繁

（湖南省湘西自治州行政学院 廉政法学与廉政指标研究中心， 湖南 吉首 416000）

摘 要：《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第36条专门部署“加强反腐败体制机制创新和制度保障”，充分表明其在全面深化改革大局中的重要地位。反腐败体制机制创新和制度保障可分解为相辅相成、各有侧重的三个方面——反腐败体制创新、反腐败机制创新与反腐败制度保障，它们分别指向“谁反腐败”、“怎么反腐败”、“凭什么反腐败”这三个问题。加强反腐败体制机制创新和制度保障是一项系统工程，需要突出纪律检查体制机制改革这个重点，强化法治在反腐败中的重要作用。

关键词：反腐败；制度反腐；制度创新；纪律检查体制改革

中图分类号：D630.9 文献标识碼：A 文章编号：1674-9170（2015）02-0019-06

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》共16个部分60条，其中包括“加强反腐败体制机制创新和制度保障”，充分表明反腐败体制机制创新和制度保障在全面深化改革大局中的重要地位。从中国知网来看，关于反腐败、制度反腐的报道与研究成果可谓汗牛充栋，但集中讨论“反腐败体制机制创新和制度保障”的成果则不多，标题中含“反腐败体制机制创新和制度保障”的成果更是非常罕见。也就是说，从相关报道与研究现状看，对反腐败体制机制创新和制度保障的含义、内容等一些基本问题缺乏共识，出现了一些认识上的误解与实践上的误区，如将反腐败体制机制创新等同于纪律检查体制机制改革。这些误解与误区，不利于顺利实现反腐败体制机制创新和制度保障的目标。有鉴于此，本文尝试对反腐败体制机制创新和制度保障进行正本清源式的分析，集中讨论反腐败体制机制创新和制度保障的含义、依据、目标、原则与路径等基本问题。

一、反腐败体制机制创新和制度保障的含义

反腐败体制机制创新和制度保障，是关于“反腐败”的“体制机制创新和制度保障”。如果说“反腐败”是出发点，那么“体制机制创新和制度保障”则是落脚点，反腐败体制机制创新和制度保障是两者的有机结合。

（一）“反腐败体制机制创新和制度保障”与相关概念的区别

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》用5段的篇幅，对“加强反腐败体制机制创新和制度保障”进行了具体部署。从这5段规定的具体内容来看，呈现出一个特点，即第1段与第5段规定的内容相对多些、杂些，第2～4段规定的内容则十分集中。具体而言，第1段规定：“加强党对党风廉政建设和反腐败工作统一领导。改革党的纪律检查体制，健全反腐败领导体制和工作机制，改革和完善各级反腐败协调小组职能。”这涉及纪律检查体制改革、反腐败领导体制和工作机制改革、反腐败协调小组职能改革等多个改革事项。第2～4段依次部署的是党风廉政建设责任制落实问题、纪律检查工作双重领导体制改革问题、派驻监督与巡视监督全覆盖问题。第5段规定：“健全反腐倡廉法规制度体系，完善惩治和预防腐败、防控廉政风险、防止利益冲突、领导干部报告个人有关事项、任职回避等方面法律法规，推行新提任领导干部有关事项公开制度试点。健全民主监督、法律监督、舆论监督机制，运用和规范互联网监督。”这主要涉及两个方面，分别是反腐倡廉立法与纪检以外的监督。

从上述部署特别是第1段与第5段可以看出：

第一，反腐败体制机制创新和制度保障不限于惩治腐败领域，还包括预防腐败领域，如第5段指出，“完善惩治和预防腐败、防控廉政风险、防止利益冲突、领导干部报告个人有关事项、任职回避等方面法律法规”。的确，反腐败是预防腐败与惩治腐败的统一，无论是《联合国反腐败公约》，还是我国着力建立健全的惩治和预防腐败体系，都是从预防腐败与惩治腐败两个方面展开，切忌把反腐败等同于惩治腐败、把反腐败体制机制创新缩小为惩治腐败体制机制创新。

第二，反腐败体制机制创新和制度保障不等于纪律检查体制机制改革，如第5段指出，“健全民主监督、法律监督、舆论监督机制”。各级纪委是反腐败的“王牌部队”，确实在反腐败中承担组织协调的重要职能，但反腐败不是各级纪委一家的事，检察机关、审计机关等都承担着重要的反腐败职能，切忌把反腐败机关等同于各级纪律检查机关、把反腐败体制机制创新缩小为纪律检查体制机制改革。

第三，反腐败体制机制创新和制度保障也不等于反腐败制度建设。制度建设的外延非常宽泛，包括制度的制定、评估、清理、汇编、修改等多个方面。反腐败制度建设涉及的内容，不止于反腐败体制机制创新和制度保障。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》专门部署反腐败体制机制创新和制度保障，而不是反腐败制度建设，是由该决定的改革主题所决定的，体现了内容的针对性、具体性。

（二）“反腐败体制机制创新和制度保障”的分解

在反腐败体制机制创新和制度保障的表述中，同时出现了“体制”、“机制”、“制度”，意味着“体制”、“机制”、“制度”有所差异，否则不会重复出现。这种差异不容忽视，否则难以准确理解反腐败体制机制创新和制度保障的含义。

体制、机制与制度，都含有一个“制”，联系与区别的客观性不言而喻。[1]从媒体报道与研究成果来看，在经济学、管理学等领域中，“体制”、“机制”、“制度”的联系与区别有所辨析；[2]在反腐倡廉建设领域中，三者的联系与区别则较少辨析，有所涉及的少数成果，观点也有待商榷，没有揭示出反腐败体制、反腐败机制与反腐败制度各自的侧重点。[3]

笔者认为，制度的外延宽于体制机制，体制机制是制度的具体表现形态。体制与机制也各有侧重，大体表现在：体制侧重“组织法”，主要针对机构、人员、职能、权限的配置，机制则侧重“行为法”，主要针对机构、权力的运行；体制侧重“谁来做”，机制则侧重“怎么做”；体制侧重静态，机制则侧重动态；体制侧重领导与被领导关系，机制则侧重合作协作关系；体制相对宏观，机制相对微观。制度与体制机制相提并论时，具有不同的功能指向。[4]具体到反腐败体制机制创新和制度保障而言，它可分解为相辅相成、各有侧重的三个要素——反腐败体制创新、反腐败机制创新与反腐败制度保障，分别主要指向“谁反腐败”、“怎么反腐败”、“凭什么反腐败”这三个问题。

就反腐败体制而言，中央强调的是“创新”，具体可从反腐败领导者、反腐败职能机构等方面着手。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出的“加强党对党风廉政建设和反腐败工作统一领导”、“强化上级纪委对下级纪委的领导”等内容，就属于反腐败体制创新的范畴。

就反腐败机制而言，中央强调的也是“创新”，具体可从反腐败方式方法等方面进行突破。各级纪检监察机关正在开展“三转”（转职能、转方式、转作风），很大程度上属于反腐败机制创新的范畴。

就反腐败制度保障而言，中央强调的是“保障”，而不是“创新”，彰显的是反腐败对制度的需求、依赖与制度对反腐败的保障作用，具体可从完善反腐败立法等方面着手。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出的“完善惩治和预防腐败、防控廉政风险、防止利益冲突、领导干部报告个人有关事项、任职回避等方面法律法规”，就属于反腐败制度保障的范畴。

（三）“反腐败体制机制创新和制度保障”的问题导向

反腐败体制机制创新，重在解决反腐败体制机制不优、不好问题。邓小平同志曾经指出：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”[5]十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调：“法律是治国之重器，良法是善治之前提。”制度也好，法律也罢，都很重要，但制度与法律本身都有好坏之分。现实生活中，制度与法律良莠不齐，不好的制度与恶法屡见不鲜。就反腐败体制机制而言，也存在不优甚至不好的问题。如，一段时期内，只强调党委对党风廉政建设的领导责任，没有强调党委的主体责任，党委往往把党风廉政建设责任“甩”给纪委，出现了党风廉政建设部门化、碎片化现象。又如，之前的党内巡视，内容过于泛化，没有聚焦党风廉政建设与反腐败斗争，作用发挥不充分。

反腐败制度保障，则重在解决反腐败制度不足、不力问题。一是反腐败制度总体上供给不足问题。虽然我国一直重视反腐败工作，也出台了许多反腐败制度，但反腐败制度供给不足问题仍然突出，一些反腐败领域甚至存在制度真空、制度盲区。如迄今为止，我国没有综合性的反腐败国家立法。二是反腐败制度不力问题，即虽然有制度，但力度不够，特别是惩戒力度不够，威慑力不强。如对“通奸”的惩戒规定。所谓“通奸”，是指有配偶的一方与配偶以外的异性自愿发生性行为，属于违反社会主义道德的行为。在我国的刑法及相关法律中，一般情况下，没有对通奸作出定罪的规定。但是，党纪中有对通奸的惩戒规定，即《中国共产党纪律处分条例》第一百五十条明确规定：与他人通奸，造成不良影响的，给予警告或者严重警告处分；情节较重的，给予撤销党内职务或者留党察看处分；情节严重的，给予开除党籍处分。[6]从该规定特别是“与他人通奸，造成不良影响的，给予警告或者严重警告处分”来看，对通奸的惩罚明显偏轻。对通奸者给予警告处分需要“造成不良影响”作为条件，意味着违纪成本低、懲罚门槛高，没有充分体现从严治党的要求与党纪党规应有的严肃性。

二、加强反腐败体制机制创新和制度保障的依据

十八大后，党中央把反腐倡廉建设提到新高度，高压反腐、雷霆反腐，成效显著，广受好评。与此同时，滋生腐败的土壤仍然存在，反腐败形势依然严峻复杂。加强反腐败体制机制创新和制度保障，依据充分，理由正当。

1.政策依据——全面深化改革。十八届三中全会对全面深化改革进行了顶层设计，明确了全面深化改革的总目标、路线图、时间表。全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。中国特色社会主义制度内涵丰富，反腐败制度是其重要组成部分。在全面深化改革的时代洪流中，反腐败制度当然也需要改革，需要完善。由此不难理解，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》以专条的形式（第36条）部署“加强反腐败体制机制创新和制度保障”。可以说，全面深化改革为加强反腐败体制机制创新和制度保障提供了前所未有的良好契机。

2.现实依据——问题倒逼。“问题是时代的声音。”习近平总书记在十八届三中全会上指出：“改革是由问题倒逼而产生，又在不断解决问题中而深化。”[7]体制障碍是最大的障碍，机制缺陷是根本的缺陷，制度落后是要命的落后。“反腐败体制机制和制度问题，一直是党内外议论比较多的热点问题，也是影响反腐败成效的关键问题。”[8]这些年来，我们党坚定不移地反对腐败，但腐败现象依然多发高发，群众反映强烈。中央经过分析总结，认为影响反腐败成效的主要问题是：反腐败机构职能分散，形不成监督合力；查办案件受地方和部门牵涉太多，有些案件受到各种因素的影响难以得到坚决查办，有的地方腐败案件频发却追究责任不力。归根到底，这些都是体制机制方面的问题。因此，要开创反腐败新局面，就必须对症下药，创新反腐败体制机制，加强反腐败制度保障。[9]十八届三中全会审时度势，对加强反腐败体制机制创新和制度保障进行了专门部署，揭开了加强反腐败体制机制创新和制度保障的序幕，有利于更好地解决反腐败工作中的突出问题、深层次问题。

3.理论依据——制度反腐理论与制度创新理论。制度反腐，简而言之就是习近平总书记强调的“把权力关进制度的笼子里”。制度反腐理论，强调制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性，认为制度反腐是深入推进反腐倡廉建设的必然选择，功在当代，利在千秋。同时，制度不是一成不变的，制度创新必不可少，制度创新是释放制度红利的重要环节。制度创新理论是制度经济学与熊彼特创新理论两个学术流派的融合。制度创新的概念及内容的完整表述，由诺斯和戴维斯给出，他们认为，制度创新指的是能够使创新者获得追加或额外利益的、对现存制度的变革。[10]近年来，我国从中央到地方加强了反腐倡廉制度建设，取得了一定成绩，但反腐败体制机制与制度体系方面的问题仍然不少，如体系不健全，一些制度本身缺乏可操作性，甚至一些制度存在不廉洁现象。因此，推进制度反腐、加强反腐倡廉制度建设，不容回避。在这过程中，除了出台新制度、弥补制度盲区外，制度创新亟待加强。

三、加强反腐败体制机制创新和制度保障的总体要求

加强反腐败体制机制创新和制度保障，是一项系统工程，需要加强领导、统筹兼顾，明确目标、原则、路径，提高改革创新的成效。

（一）加强反腐败体制机制创新和制度保障的目标

2013年1月22日，习近平总书记在十八届中央纪委二次全会上发表重要讲话。习近平指出：“……要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。”[11]十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》进一步指出：“加快推进反腐败国家立法，完善惩治和预防腐败体系，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制，坚决遏制和预防腐败现象。”无论是不敢腐、不能腐、不易腐还是不敢腐、不能腐、不想腐，中央强调的都是“机制”，为反腐败体制机制创新和制度保障明确了目标方向——用一句话来说，就是把权力关进制度的笼子里；用三句话来说，就是促进不敢腐、不能腐、不想腐。

首先是促进不敢腐。经过十八大以来的高压反腐，“不敢腐”已经初见成效，但离群众的要求还有很远距离。惩治腐败不是目的，而是在于“惩前毖后，治病救人”，在于形成震慑，减少腐败，惩治腐败的作用什么时候都不要轻视。中央纪委书记王岐山同志多次强调：“党风廉政建设和反腐败斗争永远在路上。”[12]反腐永远在路上，既决定了以零容忍态度惩治腐败未有穷途，也决定了加强反腐败体制机制创新与制度保障首先要围绕惩治腐败来进行。

其次是促进不能腐。反腐败既要惩治已经发生的腐败存量，也要遏制腐败增量，努力实现“不能腐”。要着力增强反腐倡廉制度的科学性、严密性、严肃性、体系性、针对性与指导性，让制度成为硬约束而不是橡皮筋，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。要加快完善预防腐败、防控廉政风险、防止利益冲突、领导干部报告个人有关事项、任职回避等方面制度，推行新提任领导干部有关事项公开制度试点。

最后是促进不想腐。要深化廉政教育制度改革、领导干部生活待遇制度改革、收入分配制度改革、行政审批制度改革、投融资体制改革等相关改革，从源头上减少腐败滋生。

（二）加强反腐败体制机制创新和制度保障的原则

加强反腐败体制机制创新和制度保障，政治性强，政策性强，需要坚持正确原则，实事求是，统筹兼顾。

一是坚持继承与创新相结合。反腐败体制机制创新是全面深化改革的重要组成部分，是对之前反腐败体制机制的完善与发展，而不是推倒重来、另起炉灶。要有的放矢、不走极端，既果断纠正已有体制机制的弊端，又努力激活已有体制机制的活力。如纪委的双重领导体制改革，既要加强上级纪委对下级纪委的领导，以上级纪委的领导为主，又不能摒弃同级党委的领导。相反，应进一步优化同级党委对纪委的领导。

二是坚持实效与长效相结合。王岐山書记2014年10月25日在十八届中央纪委四次全会上指出：“党中央横下一条心，一定要遏制住腐败蔓延势头。在如此高压态势下，仍有一些党员干部不收手、甚至变本加厉，有些地方甚至出现‘塌方式腐败，令人触目惊心！”这再次说明了反腐败形势的严峻复杂。反腐败是一场输不起的斗争。加强反腐败体制机制创新与制度保障，当务之急是立足实际，突出问题导向，重在解决问题，取得实实在在的成效，而不是为创新而创新。同时，又要充分认识到反腐倡廉建设的长期性、复杂性与艰巨性，着眼长远，形成常态化的长效机制，而不是昙花一现。

三是坚持规定动作与自选动作相结合原则。中央对加强反腐败体制机制创新和制度保障有具体要求，要不折不扣地坚决落实，不许另搞一套，杜绝“上有政策，下有对策”。同时，中央的要求是就全国而言的，难以体现各地各部门的特殊性。要允许各地区各部门在完成中央规定动作的前提下，结合实际，做好自选动作，做出特色，做出影响，充分发挥各地区各部门的积极性、主动性与创造性。

（三）加强反腐败体制机制创新和制度保障的路径

加强反腐败体制机制创新和制度保障，意义重大，影响深远，党内外高度关注。要积极稳妥，切忌草率盲动。

一要纪检示范，率先推进。反腐败不是各级纪委一家的事，而是各级党政机关与全体党员的大事。要全党动手，一起对腐败说不，形成反腐败的强大合力。同时，纪委确实在反腐败中地位特殊，作用重要。中央全面深化改革领导小组下设六个专项小组，纪律检查体制改革专项小组榜上有名，既充分说明中央对纪律检查体制改革的高度重视，也反映出纪律检查体制改革在反腐败体制机制创新中的特殊重要地位。反腐败体制机制创新包括但不限于纪律检查体制改革。以纪律检查体制改革为突破口，有利于突出重点，带动其他反腐败体制机制改革。

二要法治引领，有序推进。习近平总书记强调：“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式。”[13]要以十八届四中全会研究全面推进依法治国为契机，善于运用法治思维与法治方式推进反腐败体制机制创新与制度保障，充分发挥法治在反腐败中的引领、规范和保障作用。既要加快推进反腐败国家立法，包括完善惩治贪污贿赂犯罪法律制度，把贿赂犯罪对象由财物扩大为财物和其他财产性利益，等等，又要加强反腐倡廉党内法规制度建设。“当前，党内法规制度建设理论研究相对薄弱，对党规党纪的历史渊源、地位作用、体例形式、产生程序等均需系统研究、予以确定；有的党规党纪与国家法律交叉重复，有的过于原则、缺乏细节支撑，可操作性不强，亟待完善。”[14]党内法规制度建设的以上不足，在反腐倡廉领域有明显体现。要加快探索适合我国的反腐倡廉党内法规制度建设途径，实现反腐倡廉党内法规与反腐败国家法律的有机衔接、无缝对接，构建反腐败的严密法网。要及时将党的纪律检查体制改革的实践成果固化为制度，加快修订《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》、《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党巡视工作条例（试行）》等重要的党内法规。

三要全面推进，相互促进。如其所言，反腐败体制机制创新和制度保障可以细分为反腐败体制创新、反腐败机制创新和反腐败制度保障三个方面，切忌顾此失彼、畸轻畸重。既要加强反腐败体制创新、反腐败机制创新，及时快速反腐，着力提高反腐败的针对性与实效性、执行力与震慑力，又要加强反腐败制度保障，着力提高反腐败的回应性与规范性、约束力与感染力，共同促进反腐败的权威性与公信力。

参考文献：

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[5] 邓小平文选：第2卷[M].北京：人民出版社，1994：333.

[6] 韩伟.解释热词彰显党纪严肃性[N].民主与法制时报，2014-06-12.

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[8] 党的十八届三中全会《决定》学习辅导百问（选载四）[N].组织人事报，2013-12-19.

[9] 钟纪岩.深入推进党风廉政建设和反腐败斗争——学习习近平总书记在十八届中央纪委三次全会上的重要讲话[N].中国纪检监察报，2014-01-21.

[10] 李文涛，苏琳.制度创新理论研究述评[J].经济纵横，2001（11）：61-63.

[11] 习近平在十八届中央纪委二次全会上发表重要讲话强调 更加科学有效地防治腐败 坚定不移把反腐倡廉建设引向深入[N].人民日报，2013-01-23.

[12] 王岐山会见泰国改革大会代表团[N].人民日报，2014-12-13.

[14] 王岐山.坚持党的领导依规管党治党为全面推进依法治国提供根本保证[N].人民日报，2014-11-03.

[13] 习近平.主持召开中央全面深化改革领导小组第二次会议 强调把抓落实作为推进改革工作的重点 真抓实干蹄疾步稳务求实效[N].人民日报，2014-03-01.

责任编校 王学青

Study on Issues Concerning the Innovative Mechanism and Institutional Safeguard for Anti-corruption System

DENG Lianfan （Institute of Administration of Xiangxi Autonomous Prefecture in Hunan Province， Jishou 416000， Hunan， China）

Abstract： Article 36 of The Decision of CPC Central Committee on Several Major Issues Concerning Comprehensively Deepening Reform stipulates expressly “strengthening the innovation of anti-corruption system， mechanism and institutional safeguard”， which fully shows its importance in the comprehensive deepening of reform. Innovative system， mechanism and institutional safeguard for anti-corruption could be divided into three aspects which supplement each other and focus on different aspects. They include innovation in anti-corruption system， creation in anti-corruption mechanism and protection of anti-corruption institution. The three aspects solve the three questions： who fights against corruption， how to fight against corruption and what contributes to the success of anti-corruption. It is a systematic engineering to strengthen innovative system， mechanism and institutional guarantee for anti-corruption. We should focus on the reform in discipline inspection system and reinforce the important role of the rule of law in anti-corruption.

Key words： anti-corruption； institutional anti-corruption； institutional innovation； reform in discipline inspection system