三十年来中国政商关系演变史

2015-04-29

新传奇 2015年2期

一部当代中国公司史、甚至整部当代中国改革史，在很大程度上，就是政商关系史。政府与企业、权力与资本的关系，既是改革的基础，又是改革的对象，还是改革的结果。甚至可以说，所谓改革史，就是政府在找寻与探求自己权力边界的历史。

改革开放前“体制下放”的改革尝试

“改开搞”（改革、开放、搞活）之前，中国特色的政商关系相对简单。建国后，中国集全国之力推进工业化，政府在资源配置方面起到绝对的主导地位。“商”方面，除了“国营企业”之外，就是“集体企业”，政府对所有经濟部门下达指标、提供生产资料，实行统收统支。私营经济并没有生存空间。

在这期间，在中央与地方关系上，出现过两次以放权为标志的改革尝试。第一次是1958年的“体制下放”，一些中央部属企业被下放给地方，但次年为了应对“大跃进”造成的经济困境而被收回。第二次是1970年的再度“下放”，工业、交通等主要“条条”上的2600多家央企及事业单位，连同其财权、物权、计划管理权、劳动工资权等，下放地方。

这两次低力度的改革，丝毫没有触及政商关系的核心，仅仅是将企业的“婆婆”，从中央换成了地方，婆媳关系的核心没有改变。

市场机制第一次撕开计划经济的大网

1978年，邓小平的故乡四川开始“扩权”试点，首批参加的企业是5家。

1980年，试点企业达到6600多家;1984年，国务院颁布《关于进一步扩大国营企业自主权的暂行规定》，扩大了企业生产经营计划权、产品销售权、产品价格权、资金使用权和人事劳动权等10项权利，放权让利的改革从试点转向全面实行。

“放权让利”，意义不可小觑，这是市场机制第一次开始撕开计划经济的大网，尤其是撕开僵化的教条主义的大网。“政”开始变了，“商”也同样开始变了。

首次大规模以契约方式规范政商关系

1983年开始推行“利改税”，试图明确政、商的利益分成。“利改税”，就是将国有企业的利润确定一个比例，和税合并，采取利税合一的方式，上缴财政，此外的其他利润则属于企业。

松绑的结果，是企业的活力得到了进一步的释放，政商关系从“父子”式命令服从关系，转换到“父子”式谈判关系。

1986年开始，国有企业开始实行劳动合同制。1987年3月的《政府工作报告》，将实行多种形式的承包经营责任制，作为调整政企关系的主要形式。承包制的原则，是“包死基数、确保上缴、超收多留、欠收自补”，以经营合同的形式，规范政府与企业的责、权、利关系。自晚清开始中国现代化进程以来，一个多世纪中，这是第一次大规模的以契约方式试图规范政、商之间的权利义务关系。

但是，承包制下，政府对企业监管的动力不足，容易导致失职;经营者短期行为严重，不利于长远利益，承包制迅速显出疲态。1990年，第一期承包制到期以后，虽然政府与大多数国有企业仍维持了承包制的形式，但多数改成“一年一定”的滚动式承包。

私营企业开始登堂入室

1984年，中共十二届三中全会通过《中共中央关于经济体制改革的决定》，提出个体经济“是和社会主义公有制相联系的，是社会主义经济必要的有益的补充”;“坚持多种经济形式和经营方式的共同发展，是我们长期的方针，是社会主义前进的需要”;“利用外资，吸引外商来我国举办合资经营企业、合作经营企业和独资企业，也是对我国社会主义经济必要的有益的补充。”

这一年，诞生了大量民营公司，其中有不少日后的重量级企业，因此，被普遍称为中国现代公司元年。

对私营经济地位的认可，也写进了1988年修订的宪法，并在此后的中共全会上不断被强调，私营企业开始登堂入室，在国民经济中发挥重要的作用。

建立现代企业制度的改革并不顺利

东方风来满眼春。1992年，邓小平南巡讲话拉动全国改革提。

作为主流和主力的国企，改革的目标修订为建立现代企业制度。而对数量众多的国有中小型企业，特别是国有小型企业，实施放开搞活，允许其以不同改制形式转变为非国有企业。

“转变政府职能，建立现代企业制度”，已经触及到了政商关系的核心：政商关系的焦点，不仅仅是利益如何分配，而是如何清晰划定政府的权力边界。实践表明，这一轮涉及深水区的改革进展并不顺利：

一方面是“慢”，在百户试点企业中，80%以上选择了国有独资公司的形式;大多数试点企业的公司治理结构极不规范;组建全行业性的控股公司使下属企业的自主权被上收，造成严重的行业性垄断;企业办社会包袱、富余人员包袱没有解除;政府机构改革不彻底，政府仍然用管理国有企业的老办法管理改制后的企业。

另一方面是“乱”，在这个过程中，国有资产流失严重。

政商关系走到了涉及根本的瓶颈

2003年国资委的出现，应该是围绕国有企业的政商关系发展的标志之一。国资委的设立，就是为了解决由于出资人缺位而导致的国有企业多头管理但却无人负责的问题。

竞争性领域的大量原国有企业，通过各种形式，转为私营企业或混合型的股份制企业。其中，国企管理层收购（MBO）引起舆论的激烈争辩，一批经济学家担心在当前法律缺位条件下所进行的“国有企业民营化”的产权改革，无法避免国有资产流入到私人口袋的命运。这场引人瞩目的争议，反映了政商关系已经走到了涉及根本的瓶颈。

改革35年，从1984年的“公司元年”开始算，也有30年的历史，中国的政商关系，却依然停留在丛林时代，直接表现为反腐败的形势极其严峻。其实，在腐败与反腐败的拉锯战背后，是“政治制度化”的缺位在政商关系中的体现。