地方本科院校发展战略存在的普遍问题及其应对

周琬謦

摘 要： 从表征、制订、内容、实施等分析地方本科院校发展战略的现状与问题，并从政府和高校层面提出制定与完善地方本科院校发展战略的对策。

关键词： 地方本科院校； 发展战略； 问题； 对策

中图分类号： G640 文献标志码： A 文章编号： 1671-2153（2015）03-0018-04

发展战略是高校作为组织谋求生存和发展所做的具有全局性、前瞻性、系统性、稳定性的重大谋划。在生源市场和就业市场竞争激烈的今天，在以地方本科院校转型发展为主题的新一轮高等教育结构调整背景下，地方本科院校应怎样制定合适的发展战略以引领自身的科学发展，是其面临的重大问题。本文通过分析地方本科院校发展战略存在的问题，探析相应的对策，以期为地方本科院校的战略规划设计提供参考。

一、地方本科院校发展战略存在的问题

目前，非211地方本科院校有1055所，占全国本科院校数的90.17%。[1]从某种程度上讲，地方本科院校的发展样态决定了我国本科院校的发展样态，左右着我国高等教育的质量，地方本科院校的发展战略又决定着地方本科院校的发展样态。20世纪中期以来，世界高等教育发展进入了一个新的战略时代[2]171，很多高校都制定明确的发展战略并用其主导学校的发展[2]201。令人遗憾的是，我国多数高校还处于无战略发展状态，战略缺失导致高校对长远发展缺乏设计，无法形成明确、清晰、持久的发展道路，不能在发展中不断积累优势、持续成长。[2]201

（一）发展战略的表征：空架子

1. 发展战略=发展规划文本。从形式上看，地方本科院校都制定了发展规划，原因有三：《高等教育法》明确要求，设立高校必须提交发展规划；与经济社会发展五年规划相配套，各高校都要制定发展规划；教育部明确要求高校制定学校发展战略规划、学科建设和队伍建设规划、校园建设规划。[2]201从实施情况看，地方本科院校的发展规划多等同于发展规划文本，“只是应景之作，很多规划制订出来便完成了使命，不再被人提起，更不用说指导学校的改革和发展了。”[3]

2. 发展战略=五年规划。发展战略是高校围绕高等教育核心价值、结合现实状况与长远利益所做出的根本发展路径选择，既要着眼于现实又要放眼于未来。一个相对完善的发展战略至少应包含三个战略期，即战略规划=战略准备期规划+战略发展期规划+战略完善期规划，每个战略期不少于五年[2]。当下，地方本科院校的发展规划多以五年为限，只有一个战略期，等同于计划，作用有限。潘懋元先生说过，与其在稿纸上计算精确的计划，不如研究高等教育的宏观发展战略。[4]再加上学校领导的频繁变换，“领导的专业化水平过低，对高等教育缺乏理性认识，缺少高校办学的专业修养，往往是在岗位见习中领导学校，而每一任领导都要从头来过，所以，总有一种力量使学校发展走回头路，换一任领导学校就重新回到起跑线上”[2]173，地方本科院校容易陷在相同或相似的小战略期停滞不前，难以放眼一个大的战略期并以发展战略为统领获得可持续的快速发展。

3. 发展战略=学校总体规划。发展战略由不同战略期的发展规划构成，每个战略期的发展规划包含三个层次：学校总体战略规划、学院（职能部门）战略规划、系（科）战略规划[5]。当下，地方本科院校的发展战略多等同于学校层面的总体规划，对学院（职能部门）、系（科）层面的战略规划没有给予足够重视，发展战略的系统性和层次性欠缺，没能形成上下统一的发展战略认识以及上下同心为战略目标奋斗的合力，以致“上面说一套、下面做一套”，发展战略常被架空。

（二）发展战略的制订：民主性和科学性欠缺

发展战略是战略主体对战略对象发展的宏观谋划，必然反映战略主体的意旨。战略主体是战略的研究者、决策者、实施者的总称，可分为三个层次：战略的管理决策层、战略的研究咨询层、战略的公众参与层[6]。对地方本科院校而言，管理决策层主要由校领导及各职能部门领导构成，研究咨询层主要由学校发展规划部门人员及相关学术力量构成，公众参与层主要包括师生员工代表及社会相关人士。发展战略制订的一般流程如下：管理决策层提出要求、研究咨询层根据要求起草、征集公众参与层的意见并修改完善、提交管理决策层审议并修改、提交管理决策层的民主决策机构（教代会）审议通过。这并不能保障发展战略制订的民主性和科学性，原因如下：其一，公众参与的不全面导致民主性的不足。研究咨询层征集意见的主要对象是在管理决策层和研究咨询层，对广大教师的意见征集比较有限，学术权力的诉求难以在发展战略中得到较好的主张；对有偿接受高等教育服务的学生及其家长的意见鲜有征集，难以根据教育对象的需要进行战略突破；对社会各界人士的意见鲜有征集，难以根据地方经济社会的发展需求进行战略突破。其二，制订者的专业局限导致科学性的欠缺。发展战略的起草一般由发展规划部门负责，起草的主要依据是国家政策、学校年度总结和高校战略规划范本。发展规划部门人员少、专业性和权威性欠缺，对国家政策、法律法规、校情校史的了解相对全面，对高等教育发展规律、人才培养规律、学科发展规律、院校发展问题的科学把握相对欠缺，从而会影响发展态势分析、战略目标分析和战略措施运用的科学性。而且，发展规划部门以行政人员为主，学术素养和水平相对较低，对基层教学科研实际并不熟悉，不善于用科学的方法来研究现状、把握问题和矛盾的关键，发展战略的起草很难建立在客观实际和科学理论依据的基础上，其科学性也会打折扣。

（三）发展战略的内容：前瞻性和系统性欠缺

从战略规划的要素看，地方本科院校的发展战略一般都包括办学规模、学科专业建设、师资队伍建设、科学研究、教育教学、对外合作与交流、校园基本建设等发展要素。在办学规模上，多提到要实现不同层次学生的规模扩张，甚少结合校园建设及生源规模变化实际来权衡不同学历层次学生规模比例的调整；在学科专业建设上，多提到要实现从无到有、从少到多、从单科到多科的学科专业发展，甚少结合地方经济社会发展需要来考虑学科专业结构的优化调整；在师资队伍建设上，多提到重视人才的培养和引进、师资队伍结构的调整，甚少结合学科专业发展和教学科研团队建设的需要予以统筹考虑；在科学研究上，多提到要实现科研经费的增长，实现SCI、EI、ISTP等收录论文数量的增长，对横向科研项目的增长、科研成果的转化等不太关注；在教育教学上，多提到要实现教育质量的内涵提升，甚少结合优秀学风、教风、管理作风的凝练来进行系统设计；在对外交流与合作上，多提到要实现对外交流与合作项目的突破，甚少结合区域特点、历史文化优势以及本校办学特色设计行之有效的战略措施；在校园基本建设上，多热衷于对教学楼、实验楼、学生公寓等进行建设规划，缺乏科学论证，对由此产生的经济压力及影响也鲜有预估。

从战略规划的层次看，重视学校层面的总体战略规划，不重视学院（职能部门）以及系（科）的战略规划，往往是在学校层面的总体战略规划出台后，才要求学院、职能部门和系（科）在对学校总体战略规划的理解把握基础上制订自身发展规划。由于学校战略规划在制订时对基层实际的把握有偏误，院系对学校战略规划的理解也不一定到位，发展战略的系统性和层次性在无形中被削弱。

（四）发展战略的实施：稳定性和持续性欠缺

“在集权管理体制下，政府通过政策指令控制高等教育发展，对公共资源配置发挥决定性作用，高校在办学中不得不循着政府部门的指挥棒走，在发展路径上与其导向保持高度一致”[2]172，地方本科院校的办学自主权十分有限。政府政策的多变性，使高等教育常出现运动式发展，政府提倡什么、重视什么，高校就迎合什么，在办学中追风逐热。[2]173高校发展规划常因政策的变更而变更，稳定性难以保证。同时，地方高校领导变换频繁，政府官员“空降”任职的居多，领导的高等教育管理经验欠缺、随意性大，“一任领导一个方案[2]201”的状况常有发生，也破坏了高校发展战略的稳定性和持续性。此外，地方本科院校难以得到中央财政支持，需依靠地方政府，而地方政府看重GDP，不愿意花更多的时间和经费来支持不能立竿见影的高等教育，地方高校多面临经费短缺的巨大压力，发展战略难从经费上得到持续的保障。

二、制定与完善地方本科院校发展战略的对策

（一）政府层面：主体参与，简政放权

高等教育具有公共服务属性，高校发展战略应系统呈现政府主体、高校（组织）主体以及个人主体（师生及相关社会成员）对发展对象-地方高校的诉求，各方主体都应参与到发展战略的制订和实施中来。在以行政权力主导的高等教育组织管理中，政府主体参与高校发展战略的制订和实施尤为重要。要让高校真正在发展战略向导下自主办学，“中央政府层面应当进一步推进高等教育地方化战略，承担起建立和巩固高等教育地方化基础的责任，在政策法规、财政扶持、质量保障等方面为地方高等教育发展提供有力支持，使地方高等教育发展成为国家高等教育发展战略的重要组成部分”[2]166，“地方政府应当加强对发展高等教育重大意义的认识，切实落实科学发展观，将发展地方高等教育纳入地方经济社会发展计划，统筹规划，狠抓落实，努力构建布局合理、结构优化、数量适当、保障有力的地方高等教育体系”[2]166。此外，政府应加强相关法制建设，促进现代大学制度的建立，促使高校走上法治化的轨道，保障发展战略依法实施；应简政放权，转变职能，使大学在招生制度、学生收费、专业设置、学位授予、对外合作与交流、机构设置、职务岗位设定、人员经费和收入分配等享有充分的自主权，变集权控制为有限控制，变行政直接干预为通过立法、拨款、规划、评估、信息服务、政策指导和必要的行政管理手段对大学进行宏观管理。[2]195

（二）学校层面：坚持原则，系统完善

1. 制订原则：立足当下，着眼未来，突出竞争

发展战略的制订，须坚持“立足当下，着眼未来，突出竞争”[7]的原则。立足当下，要求立足国家的政策要求、学校的办学状况和发展需要、地方经济社会发展的需求，明确高校的优势和劣势，争取地方政府和社会各界的支持，采取扬长补短的战略措施。着眼未来，要求高校须有长远发展目光，发展战略至少应包括战略准备期、战略发展期、战略完善期等三个战略期的发展规划，要关注每个战略期规划的具体化与可行性，更要关注战略期规划之间的连贯性与系统性。突出竞争，要求高校置身国家高等教育系统及其发展历程、世界高等教育发展轨迹中审视自己，通过发展战略的实施挖掘并强化自身优势和特色，使自己在高等教育之林立于不败之地。

2. 制订方法：民主参与，战略思维，科学手段

发展战略的制订，须确保民主性和科学性。在方法上，须保证民主的广泛参与、战略思维和科学手段的正确运用。要保证民主的广泛参与，须保证战略主体的广泛参与，保证广大教职员工、学生及其家长、地方领导、社会各界人士的广泛参与。在战略思维的运用上，可从高校发展的薄弱和优势之处、社会发展的新需要、学校事业的新生长点、高等教育传统的断裂处寻找战略[2]178-180。要保证战略设计手段的科学性，须确保设计团队的专业性和权威性、战略信息的可靠性以及战略设计路径的科学性。青岛大学采取项目招标、委托立项、成立联合课题组、广泛调研、信息采集、设计信息分析与预测模型等具体路径来制定“十五”规划[8]，其经验值得借鉴。通过项目招标方式委托专业又权威的第三方来进行发展战略设计，可避免战略在设计时受过多的战略主体主观因素影响；成立联合课题组，能保证战略主体的诉求得以科学呈现并为下次战略设计培养人才；广泛调研，是民主参与暨宣传发动的过程，使广大教职工置身其中，凝聚人心和力量，增强教职工的归属感以及学校的向心力[8]。信息采集、设计信息分析与预测模型，为战略思维的运用提供依据，也为战略规划的科学性提供保障。

3. 目标定位：关注短板，突出优势，强化特色

发展战略的目标定位须建立在发展态势科学系统分析的基础上，支撑发展态势分析的是战略信息库。决策是一种信息活动，是从信息收集、过滤、处理、加工和利用，到信息反馈和控制的一个过程。[6]应依靠专业的团队通过科学的方法来对地方本科院校战略信息库的信息进行科学系统分析，厘清短板、优势和特色，从薄弱之处、优势之处、特色之处寻找战略[2]178-180。薄弱之处是学校发展的关键所在，解决薄弱之处的问题，可能会带来全局面貌的改变。[2]178-180从优势入手则有利于进一步开发学校潜能，使强势更强，优势更优，从整体上带动学校各方面的进步与发展。[2]178-180从特色入手则有利于改变千校一面的局面，迅速提高学校的知名度和美誉度，提升其独特魅力，促进其走上可持续的特色发展之路。

4. 发展要素：系统设计，层次推进，有所侧重

发展战略中的发展要素设计应该是系统的。学校层面的发展规划不能让各职能部门起草后汇总而成，而应该是自下而上收集信息和意见、再自上而下科学统筹设计而成。发展要素是分布在学校总体战略规划、学院（职能部门）战略规划以及系（科）战略规划三个层次的，专业人员在进行学校层面的战略规划时，应同时指导院系层面进行战略规划，使三个层次的战略规划系统推进。发展要素是分布在不同战略阶段的，应根据不同阶段的主要矛盾或矛盾的主要方面来进行优先排序，保证在各个战略阶段能有所侧重、有的放矢，集中主要资源和力量来解决主要矛盾和问题。

5. 战略实施：完善制度，严格评估，一以贯之

高校应加强相关规章制度建设，建立和完善发展战略实施的评估制度，将发展战略的实施情况评估与部门、院系评估结合起来，与中层领导的述职考核、教职员工的绩效考核结合起来，促使上下同心，用发展战略指引学校的科学发展。此外，应延长校领导的任期，将领导任内考核与学校发展战略实施状况评估挂钩，使发展战略在不同领导届内一以贯之；应促进校长的职业化和专业化，让学校掌舵于熟谙教育发展规律和人才培养规律的专业人士中，使其不同战略期内的发展都能忠于高等教育的本真。

参考文献：

[1] 应用技术大学（学院）联盟，地方高校转型发展研究中心.地方本科院校转型发展实践与政策研究报告[EB/OL]. [2015-04-01]. http：//www.doc88.com/p-1498083650239.html.

[2] 别敦荣. 高等教育管理与评估[M]. 青岛：中国海洋大学出版社，2009.

[3] 李成勋. 经济战略发展学[M]. 北京：北京出版社，1999（1）：169.

[4] 潘懋元. 高等教育研究在中国发展的轨迹[J]. 高等教育研究，1998（1）：1-7.

[5] 孙浩. 现代大学战略管理[M]. 沈阳：东北大学出版社，1997（1）：57.

[6] 马培培. 新建地方综合性大学发展战略研究[D]. 南京：南京师范大学，2007：4.

[7] 孙晓虹. 地方综合性大学发展战略若干问题的探讨[J]. 宁波大学学报（教育科学版），2003，25（5）：30-33.

[8] 别敦荣. 发展规划是大学改革与发展的航标[J]. 高等教育研究，2005（4）：55-57.

（责任编辑：程勇）