南部非洲国家职业技术教育发展的现实困境

摘 要： 南部非洲国家职业教育面临着挑战。主要来自于国力羸弱、人口急剧膨胀、失业率高、国民收入低等等。由于传统思想的束缚，非洲人职业教育观念落后，性别歧视严重；另外师资匮乏，课程陈旧，国际之间的合作有限，造成了职业教育质量相对落后。

关键词： 南部非洲； 非盟； 职业教育； 发展困境

中图分类号： G710 文献标志码： A 文章编号： 1671-2153（2015）03-0007-07

一、非洲联盟与非洲各国已经达成对职业教育的共识

职业教育在减少贫困、促进经济方面发挥着难以替代的作用，具有最接近社会需求的时代特征。联合国教科文组织2004年在《波恩宣言》中明确指出职业技术教育的作用：“教育是有效发展策略的关键，职业技术教育与培训则更为关键，在新时代，职业教育的作用更为强大，它可以减少贫困、促进和平、改善环境、提高人的生活质量，有助于实现可持续发展。”[1]2007年，非洲联盟（以下简称非盟）制定《非洲职业技术教育与培训振兴战略》，对非洲的前景提出了展望：“非盟憧憬着一个融合的、和平的、繁荣的非洲，它在一个全球化与知识经济的背景下，由自己的人民来推动。这一目标的实现依赖这个大陆的人力资源。”[2]

非盟各国都意识到职业技术教育在非洲大陆的特殊重要性，发展职业教育成为非洲国家的共识。非盟在《第二个十年教育行动计划（2006-2015）》中强调：职业技术教育“赋予个人掌握自己生活和未来的重要权利”，[3]非洲职业教育的困境不仅在于经费短缺、教育质量落后、检测和评估体系不完善等问题，而且，由于生产技术落后、工业凋敝，即便毕业后也面临就业困难。针对此，非盟在2007年出台了《非洲职业技术教育与培训振兴战略》。该文件在执行摘要中开门见山：“在非洲各国政府，以及那些善于吹毛求疵的国际捐助者也清醒地认识到：技术与职业教育培训对国家的发展至关重要。”[4]非洲各国政府依赖技术与职业教育培训在其出台的各种减贫战略文件中显示了不断增加的重要性，政府开始与世界银行合作，加强该项教育培训。尼日利亚于2007年整合了国家与社会培训机构，将中等职业技术教育机构和职业创新培训机构纳入正式的职业教育体系，加强了统一管理。埃塞俄比亚于2003年开放融资渠道，大力促进职业教育投资，制订了极具远见的“职业教育融资策略”。纳米比亚成立国家培训局对职业教育与培训事业进行统筹管理，并制定“2030年职业教育远景规划”。经济基础好的一些国家如南非、埃及、突尼斯、赞比亚等国也纷纷开展职业教育与培训的改革，推动职业教育与培训。非洲的职业教育觉醒正在逐步影响着这块大陆的经济起飞，更影响着这块大陆人民的思维方式和生活方式。

但是，由于历史和现实的原因，这片土地整体上与现代文明存在巨大的差距。民族独立运动使西方势力逐步退出非洲，同时带来了一系列自身难以解决的问题。干旱、战争、贫困、瘟疫困扰着非洲大陆，非洲的落后给现代教育制度在这片土地上落实带来了极大挑战。建立卓有成效的职教体系并使之在国民经济中发挥应有的作用，这块大陆任重而道远。

二、无节制生育造成人口膨胀与贫困化

自上世纪60年代以来，非洲的人口增长率一直在2.3%～3%之间，非洲是世界上人口增长最快的地区。据非洲人口和卫生研究中心估计，非洲的人口增长将继续。而据美国人口咨询局统计，截至2006年年中非洲地区的妇女总和生育率为5.1，而同期撒哈拉以南非洲地区的总和生育率更是高至5.5。[5]2005年非洲总人口已高达9.22亿，同期世界总人口为65.15亿，非洲人口约占世界总人口的1/7多，比重已升至14%。[6]据联合国在2011年预测，“世界人口在当年10月底突破70亿，至2050年，将达90亿；其中非洲大陆2011年的人口为10亿，到2050年非洲人口将翻一番，达20亿。”（1）非洲大陆在未来40年将提供全球一半的人口增长。

高速增长的人口并未给非洲带来与中国相似的人口红利。由于中国的几十年低生育，婴儿占全社会人口的比率维持在较低水平，劳动人口较多，所以尽管中国绝对人数多，但劳动人口的比率高，中国实现了几十年的高速经济发展。但无节制生育导致非洲人口的增长却极大制约了国家的经济发展速度，使“人口抚养比率”（2）长期过高，阻碍了非洲国家经济发展所需资金的快速积累、粮食的及时供应等。据经济学家研究，“人口每增长1%，国民生产总值中用于人口投资的部分要增加3%。用于人口投资的份额大了，增长快了，就限制了生产投资的增长。”[7]独立初期，非洲实际GDP年均增长率为4.49%，至八、九十年代，已跌至1.85%，尤其是80年代被称为非洲“失去发展”的十年，1983年非洲GDP增长仅为0.4%，1992年更是达到历史最低值0.2%，一些非洲国家甚至出现了数年经济负增长的状况。[8]

近20年来，非洲经济有转暖迹象，GDP增长加速，但由于经济总量较低，加上区域发展极不平衡，南部非洲国家的经济仍然在较低水平。

发展人口红利时代在非洲终将到来，但如何将人口红利转化为经济利益，非洲还没有做好准备。人口对经济发展的影响主要取决于人口增长数量、速度是否与经济发展相适应。如果相适应，人口对经济的发展会起促进作用；反之，就阻碍经济发展。资料显示，“1950年非洲青年人占全球青年人总数的9%，一个世纪后的2050年，这个数字将上升到29%，达到3.49亿人。”[9]这一数字，将对非洲经济提出严峻挑战。

高速增长的人口数量与低速发展的经济发生冲突，导致教育资源短缺的形势更加严峻，就业困难进一步加剧，大批的年轻人得不到初级教育，也就难以得到更高要求的中等教育与职业教育培训。在撒哈拉以南非洲，收入上处于绝对贫困（3）的人口的绝对数量和比例都增加了，而且它也是世界上贫困人口覆盖面最大的地区。“贫困发生率由1981年的41.6%上升到2002年的44%，贫困人口总数亦从1.64亿增长到3.03亿。”[10]在非洲的尼日尔、塞拉利昂、布基纳法索、埃塞俄比亚、马里和莫桑比克国家里，有一半以上的人口生活在极度贫困的状态。2000年，联合国设立千年发展目标：到2015年，非洲要消除极端贫困饥饿，解决艾滋病、饮用水、教育、性别平等等问题。令人遗憾的是，2010年黑非洲地区极端贫困人口数为4.14亿，比起1990年的2.9亿不降反升，成为全球唯一极端贫困人口数上升的地区。

贫困，使本国政府的预算资金和国际社会的大部分援助落在吃饭问题上，教育与职业培训被置于其后。据统计，非洲粮食进口费用占全部非洲国家出口收入的27%。尽管大量进口粮食，仍不能解决非洲人民所受的饥饿威胁。联合国粮农组织总干事萨乌马指出，“非洲人从饮食中得到的食物能量只及人体对营养需要量的60%～70%，在最落后的一些非洲国家中，25%～30%的居民每年的大部分时间都处于饥饿和缺乏营养的状况。”[11]

在撒哈拉以南的黑非洲，除南非外，人均收入都不到400美元。除博茨瓦纳和加纳等少数几个国家，经济年均增长率均低于5%，很多国家的年增长率甚至低于2%。经济低迷导致国家无法提供更多的岗位，每年有700～1000万人口需要就业，而非洲经济根本无力承担。工业基础落后，使大多数从业者只能围绕生产农产品来就业，“除了博茨瓦纳、加纳和南非，非洲国家的工业生产者占劳动者的比例小于10%，绝大多数劳动力从事农业和服务业。除了南非和毛里求斯，85%的劳动者在非正式部门谋职，很多人居然没有薪酬。”[12]

教育资源的限制，使如此庞大的青少年人群无法接受到哪怕最初的教育，更谈不上职业教育。非洲不缺劳动力人口，但缺乏有劳动能力的人。据20世纪80年代统计资料表明，非洲失业人口中青年人占了80%。如尼日利亚城市失业人口中，有3/4是15～25岁的青年人，平均年龄在19岁。[13]2004年，根据受教育程度来划分的失业率统计显示，受过初等、中等和高等教育程度的非洲人均处于较高失业率水平，如在博茨瓦纳，受过初等教育的失业率高达63.8%，受过中等教育的失业率也有32.5%；摩洛哥受过初等、中等和高等教育程度的失业率分别为50.9%、20.6%和19.3%。[14]

三、教育投入严重不足

非洲国家认识到教育的重要性，“许多撒哈拉以南的国家20%的财政预算投入到教育之中，”[15]但非洲的贫困直接制约着它的教育投资。在全世界最不发达的48个国家中，非洲就占据了33个，而且最贫困的10个国家都在非洲。非洲国家普遍贫困的现实和人口的迅猛增长消解了政府的努力。“埃塞俄比亚在1998-2002 年间政府对公共教育机构的投入增加了近一倍，但同期职业教育入学人数增加了近两倍。”[16]人均教育经费继续下跌。“撒哈拉以南非洲成为世界文盲率最高的地区，达到惊人的50%，个别国家如布基纳法索更是高达80%以上。”[17]据统计，“1988年撒哈拉以南非洲国家人均教育经费只有16美元，还不及亚洲人均指标的1/4。”[18]

薛海平和胡咏梅曾在2006年做过一项教育投入研究，他们选取国际上49个国家做比较，非洲选取了两个国家：津巴布韦和肯尼亚，结果发现，处于投入最低点第五等级区域的正是非洲的这两个国家！而这两个国家在非洲不是最差的。教育投入低下导致的教育竞争力低下，排在第一的丹麦教育竞争力得分为81分，而津巴布韦和肯尼亚得分分别为-73.43和-98.15分。世界教育竞争力水平最高的国家丹麦和最低的国家肯尼亚之间相差了170.86分，标准差为35.57。[19]中国：第45名，得分-49.78.

根据布鲁金斯（Brookings）研究所2013年发布的研究结果，非洲1.28亿适龄儿童中只有一半可以接受到学校正规教育健康成长，有170万从未接受过教育，另有370万虽名义上入学，实际上几乎未受到任何教育。在被调查的7个国家里，超过40%的四年级和五年级学生没有达到最低学习标准。在埃塞俄比亚、尼日利亚和赞比亚等国家，超过一半的在校学生直到小学毕业都没学到基本的学习技能。（4）

由于教育经费的短缺，教育设施严重匮乏。一方面大量的青年学子需要进校学习，另一方面，教学设备来不及更新，使原本就陈旧的设备加速老化。政府有限的资金用于提供新校舍，无力提供教学设备的维护与修缮。更为严重的是，由于教室不够，大量的学生置于一间教室，拥挤嘈杂，难以开展有效的课堂教学。有的学校缺乏教科书，“尤其是英语和科学教材由于外汇短缺而供给不足，在中学五个学生合用一本教材的事情并不鲜见。”[20]。

在贫困的非洲，政府无力投入教育，学龄儿童入学率极其低下。小学、中学和大学的入学率分别只有71%、20%和24%。而中等职业教育更是最薄弱的环节，“1990年-1991年，撒哈拉以南非洲地区中等教育毛入学率仅有20.1%”。[21]其中，坦桑尼亚、布隆迪、尼日尔、马里、布基纳法索和莫桑比克等国还不到7%。”[22]2005年《赞比亚劳动力调查》显示，“在全体赞比亚受雇人员中，受过职业教育培训的只占0.9%，而且他们中大部分从事于金融、保险与房地产部门。在建筑、采矿等部门只有0.3%接受过职业培训，在制造业、交通和通信服务领域，接受过职业培训的也只有1.4%。”[23]

中等学校教育和职业教育，必须接受过小学和中学的教育，而非洲的受教育人数如此之少，接受更高一级的职业教育显然受到巨大制约。在身体上长大了的非洲青年一代，由于没受过教育，失业就成为必然。《2012年非洲经济展望》指出：“非洲约有4000万年轻人没有工作，这占到了总失业人数的60%。其中，有2200万人根本就放弃了寻找工作，这当中绝大多数是女性。”[24]

四、阻碍非洲职业教育发展的人为因素

非洲各国普遍缺乏系统的职业教育管理、融资和评估体系，没有可持续发展战略，更没有执行力，政策执行不到位使得职业技术教育体制改革难以奏效。

1. 职业教育顶层设计缺乏科学性与适应性。许多非洲国家没有自身的职业教育体系，也缺乏实证研究，照搬英国或美国的职教体系，脱离本国国情。如校企合作虽然是一种国际趋势，但尼日利亚在实施之前并没有进行充分论证，对建立职业技术教育培训机构的资格缺乏准入和淘汰机制，使得一大批以赢利为目的的培训机构蜂拥而至，“两年之内竟然成立70所各种类型的职业技术教育培训机构。”[25]

2. 管理不到位。如在大学生企业实践项目实施过程中，由于企业和学校分工不明确，使得管理缺位，导致项目实施流于形式。此外，信息系统的不完备也是政策难以有效执行的重要原因之一。在纳米比亚，“职业教育与培训管理体系混乱，效率低下。职业教育与培训的管理权分散在几个部门，各部门的分工不明确，职能重复，行动难以协调，办事效率极低。”[26]

3. 社会体制落后、腐败盛行造成的资金流失。由于津巴布韦人力资源基金会的投资不透明导致大量资金并没有发挥效用，自从引进校长分配基金制度，学校财政投资的分配依赖于校长个人，造成资金应用不透明，而且职业技术教育学校部门没有持久的财政投资机，即便个别学校在“高等教育校长基金会”之下筹集实践课程费用，仍不足以满足学校部门的财政需求。

4. 职业教育效率低下。1992年津巴布韦的职教培训政策开始变化，各职教单位和培训机构开始对学员收费，试图回收成本，社会多维基金制度（Social Dimensions Fund， SDF）在津巴布韦建立起来，试图保证弱势群体有机会接受职业教育与培训。“然而，这一机构并没有成功运营，因为仅仅1/8的学生有资格获得这一机构的补助。”[27]

5. 职业教育政策的官僚特色明显。职业教育政策的制定把与其相关者排除在外，职业教育的规划显示出随意性和难操作性。2005年津巴布韦高等教育与第三级教育部制定的问卷调查数据，显示津巴布韦政策制定需要促进和扩展协商水平，其中145名受访者，36.6%的人表明没有参与政策制定，表示参与政策制定的人中，大部分（66.5%）为政府工作人员。[28]

6. 教育培训与社会需求脱轨，投资没有效果。自从1999年，津巴布韦教育投资开始主要转向第三级教育，集中培养关键部门的熟练技术人员以及自我创业人员，但是政策制定者没有充分利用劳动市场的信息，例如劳动力的需求，劳动力的利用率，以及薪酬、潜在劳动市场的开发。“在2009年，大约74.5%的失业青年曾获得5个“O”水平资格。”[29]“这显示并非是毕业生没有掌握所学技术，而是教育机构所提供教育不适合社会经济需求导致劳动力的供需矛盾是青年失业的重要原因，经济环境和教育体系发展不匹配，中学和第三级教育机构毕业生的失业率超过经济发展的承受能力，反映大量教育投资是无效的。”[30]

7. 国家间严重的隔离状态。在全球化的今天，教育已经不是一国的事，随着人才流动的频繁，国与国之间的协调与相互承认越来越重要，但非洲国家之间却存在严重的教育隔离状态。教育与培训能使非洲国家团结起来。教育与文凭的相互认可应该打破国别界限。教育资源共享将为非洲的和睦相处提供机遇。2009年教科文组织的波恩宣言中指出：“地区间的不可持续发展的影响，需要所有国家共同合作，以确保可持续发展现在和未来的发展。在可持续发展教育方面的投资是对未来的投资，是拯救全球生命的措施，这一点对于那些矛盾突出的地区和不发达国家尤为重要。”[31]

四、公众认知落后

1. 对职业教育的歧视性思维根深蒂固。“文化的背景和不同文明间的差异所产生的对于资本和劳动力资源形成的根本性影响是造成这种结果的本质原因。”[32]在非洲，公众和孩子的父母都认为职业教育是给那些不聪明，没什么出息的孩子准备的教育。这种观念在中国和许多发展中国家都可以找到影子，但非洲更甚。在许多撒哈拉以南的黑非洲国家，接受职业教育的学生很难进入更高一级的大学接受教育，非洲职业教育没有给学生以更积极的未来。

非洲人以进入综合性大学为荣，歧视职业教育，高中毕业后许多人并不选择接受职业教育。在政府方面，职业教育并未列入重要预算，开办职教的目的只是作为延缓就业和入学压力，减少财政支出的手段，缺乏对职业技术教育可持续发展的战略性思考。政府投资缺位、社会认知度差和考生的积极性低势必造成职业教育的质量低下，形成恶性循环。

众所周知，优质的职业教育依靠有能力的教师，这些教师不仅需要理论知识、技术水平和教育技术，还要掌握最新的工场应用技术，以适应当下教育需求。但是，非洲的职业教育与其他类型的教育完全分离，没有交合点，职业教育机构、项目和教师都是单独成系列的，没有交融。这就更加加剧了社会对职业教育的歧视。非洲职业教育要走出低谷，打通职业教育与高等教育的屏障是当务之急。

2. 性别观念陈旧落后。非洲职业教育被赋予了约定俗成的性别分野。服装制作、美发和烹调等行业往往被认为只有女孩子才适合，而且是那些没多少天赋的女孩子才从事这些职业。在贝宁，接受这些教育的女孩子都是在中学阶段学业成绩在“C”等的学生，受到歧视。

津巴布韦为农业国家，由于女性接受少量的正式教育，津巴布韦固有的文化偏见，大部分女性长期生活在农村，从事农业等非正式经济部门工作，除了就业机会的差别外，共同就业的男性和女性工资待遇也有很大差距，进一步导致女性教育水平低的恶性循环。津巴布韦教育部在2011年一项调查中，女性注册率明显低于男性，仅38%的女性采访者接受职业教育培训，而62%的女性没有接受任何职业教育培训。（5）

许多非洲家庭认为，女孩子迟早要嫁人，主要任务就是生儿育女，不用花钱去读书。事实上，非洲妇女婚后一直在生育状态，极少有工作的。社会对女性的歧视还反映在就业中，妇女的待遇大大低于男性，且很难找到工作。赞比亚1000个女生中能坚持读完12年中小学的学生只有70人。在这些女生中能有幸进入大学深造的只有2人，包括进入高等职业教育的机会。而男性的比例则大得多，1000名男生有150人可以读到高中毕业，其中超过10人有读大学的机会。（5）

六、困境突围

非盟设想一种一体化的职业教育蓝图，2006年9月非盟教育部长会议第二次特别会议通过率《非洲教育“二·十”行动计划（2006-2015 ）》，提出“强调全体公民具有平等参与职业教育的机会；培训项目要保证质量并具适应性；为了减轻财政压力，鼓励私人投资职业技术教育；要向职业教育投入现代化教学设备；把职业教育整合使其融入弱势群体，与扫盲与非正式教育结合起来；对冲突地区进行重建；注重对事业教育师资的培训等等。”[33]行动计划指出，非洲职业教育的重点应该建立三种层次职业教育与培训：（1）普通教育；（2）入门级技术教育，包括交流能力、创业精神和生活技能；（3）专门化的技术培训。

非洲经济发展主要靠非洲自己，非洲的职业教育更需要成员国自己的努力。2002年，为了解决职业教育经费问题，联合国教科文组织和国际劳工组织建议多元化筹集职业技术教育资金，建议由政府、私人、团体以及学生学费等共同承担。有些国家开始行动起来，试图建立一条可持续发展的融资渠道。如津巴布韦通过法律，通过企业代收年薪的1%作为税款，交由津巴布韦人力资源基金会，以此支持职教课程的发展。[34]纳米比亚从2006年起引进培训税，鼓励职业教育与培训中心多渠道筹集资金，建立国家培训基金会来统一管理培训税和政府的财政拨款，提高职业教育与培训资源的利用效率。[35]并于2008年颁布了新的《职业教育与培训法案》，法案保障财政投入优先发展职业教育与培训。博茨瓦纳于2000年开始推行“博茨瓦纳国家技术教育项目”（BTEP），进行基本技能培训，并于次年开展职业资格证书培训。赞比亚政府“优先发展职业教育，将引导政府的投资转向贸易培训机构的建立与扩张。目前，在卡拉博（Kalabo）和伊索卡（Isoka）的培训中心已经完工，姆温塞（Mwense）和姆波洛科索（Mporokoso）的培训机构将在年底前动工修建。北方工学院（Northern Technical College）、赞比亚航空服务培训学院（Zambia Air Services Training Institute）、乔马和奇帕塔贸易培训学院（Choma and Chipata Trades Training Institutes）和卡布韦工学院（Kabwe Institute of Technology）的基础设施正在更新中。这些学院的基础设施的更新修缮将大大改善教学条件。”[36]

财政拮据给非洲的职业教育带来严重制约，短期内无法解决。波士顿大学Damtew Teferra与Philip G. Altbach一针见血地指出：非洲职业教育发展的困境主要是财政困难。主要表现在：（1）急剧扩张的学生数量给非洲有限的教育资源形成了巨大压力；（2）南部非洲国家都面临了巨大的经济危机，使他们很难有持续的资金投入到高等职业教育中；（3）世界银行和国际货币基金组织等捐助组织对非洲的教育资助都设定了新的要求；（4）由于政治形势和其他原因的压力，学生无法稳定地支付学费，这些费用是完成学业必需的；（5）国家错误的财政政策、优先支持误判导致财政投入不能有效发挥作用，比如大批资金被用来支付或资助免费住宿、免费午餐以及养活一大批教育冗员，承担基础设施等等。[37]

南部非洲的职业教育在贫困中艰难地存在与发展，它不可能超越政治经济独立发展。但并非无所作为。职业教育培训的自身要想办法解决如下问题：（1）要大力培养培训机构师资，并积极改善其生活与工作条件，使之能安心从事职教工作，尤其是私人培训机构，要保证质量，必须有大批的高质量的教师；（2）要建立稳定的融资渠道，不间断地支持职业教育的扩大，让更多年轻人有机会接受职业教育培训；（3）要根据国家经济发展状况及时调整相应的培训课程，使之与社会需求相适应；（4）要为毕业的年轻人和在职人员增加培训机会，以满足终身化学习的需要；（5）要继续加强与企业间的合作与交流，争取获得企业支持；（6）继续获取国际社会的资金支持，并完善资金运作体系，让国际援助看到成效；（7）加强国际合作，培训课程开发与教学内容均要达到国际化标准。

七、结束语

职业教育为发展中国家的经济起飞做出了重要贡献，中国近20年的职教快速发展为世界各经济体，特别是处于贫困中的亚非国家提供了可供参考的经验。但是，观察和研究非洲的现状发现，职业教育在非洲诸国的体系尚未建立起来，职业教育的效能依然低下，制约发展的原因众多，既有历史的负重，又有现实的威胁。国际社会对非洲大陆经济的援助、技术援助与人才培训，职业教育仍是重中之重。

注释：

（1）根据联合国人口网站统计资料计算。网址：http：//www.un.org/ehinese/esa/progareas/pop.html.

（2）抚养比率：（0-14岁人口+65岁及以上人口）/15-64岁人口。

（3）绝对贫困：1995 年世界银行确定的以每人每天生活费在 1 美元以下者为贫困人口。《2006年世界发展指标》，（北京）中国财政经济出版社2006年版，第73页。

（4）根据布鲁金斯（Brookings）研究所2013年报告：http： //www.brookings.edu/

（5）该数据来源于2003年宁波职业技术学院“发展中国家职教官员培训班”学员。

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（责任编辑：程勇）