论我国法治建设中的公平问题

2015-04-29李寿荣

广西社会主义学院学报 2015年3期

李寿荣

摘要：法治建设主要包括立法建设、执法建设和司法建设，研究法治建设中的公平必然要研究立法公平、执法公平和司法公平。立法中的公平强调良法之治，需要解决好谁立法、如何立、立什么的问题；执法中的公平强调实效之治，执法公平要做好执法主体的公平、执法对象的公平、执法程序的公平和执法内容的公平；司法中的公平强调正义之治，即司法要通过分配的正义实现分配的公平、通过补偿的正义实现救济的公平、通过协调的正义实现衡平的公平以及通过惩罚的正义实现心理的公平。

关键词：法治；立法公平；执法公平；司法公平；正义

[中图分类号]D902 [文献标识码]A [文章编号]1009-0339（2014）03-0099-05

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中20次提到“公平”，17次提到“法治”。可见公平与法治在我国改革发展中的重要地位。公平既是人民之期盼、社会之目标，也是一项政治任务和道德理想。依法治国是实现社会公平的根本途径，也是维护社会公平的重要保障。建设法治国家必须要处理好依法治国中的公平问题，公平是法治建设中的基础价值和核心理念。

法治是决定一个国家政治、经济、文化以及各种社会生活的基本原则，它的内涵十分丰富。法治的广延度决定着法治公平的广延度。从最基本的法治内涵来看，法治过程不仅包括依法治国的前提即立法过程，也包括法治的实施过程即执法和司法过程。所以，法治公平必然包括立法公平、执法公平和司法公平。

一、法治是良法之治——立法中的公平

法律是实现社会公平的手段，它能保障社会的公平，纠正社会的不公。通过法律实现公平，其前提是法律本身要公平，本身要包含公平价值。没有法律内容的公平，要达到执法的公平、司法的公平很难。“一次不公正的立法比数次违法行为危害更甚；因为违法行为只是污染了法治的‘水流，而不公正的立法却是污染了法治的‘水源，对法治的前提与基础、对人们的法律信仰、对法律的公正及其权威形象，都构成了严重的妨害”[1]。要实现立法公平，达到良法之治，就应该解决好谁立法、如何立、立什么的问题。

（一）谁立法——立法主体的公平

在立法领域，谁掌握立法的话语权谁就能把自己的意志写进法律中去。法律是统治阶级意志的体现还是人民意志的体现，其决定前提是统治阶级还是人民掌握着立法的话语权。马克思在《共产党宣言》中批判资产阶级观念时指出：“你们的观念本身是资产阶级的生产关系和所有制关系的产物，正像你们的法不过是被奉为法律的你们这个阶级的意志一样，而这种意志的内容是由你们这个阶级的物质生活条件来决定的。”[2] 这说明，资产阶级法之所以体现的是资产阶级的意志，是因为资产阶级通过自己在经济上的支配地位取得了立法的话语权和支配权，从而把自己的意志上升为国家意志并为维护自己的各种利益披上了合法的外衣。其实，所有剥削阶级社会的法都是如此，被统治阶级基本上没有立法的话语权，法律的正义与否不仅取决于统治阶级即立法者的良心和正义感，更取决于他们的利益。

决定立法话语权的是一个国家的政权性质。当一个国家的政权掌握在少数人手里时，立法权一定掌握在少数人手中，这种把大多数人排除在立法之外的立法制度当然是不公平的，体现的是立法的专制而不是立法的民主。即使其法律中包含了大量维护被统治阶级利益的内容也是不公平的，因为立法主体产生的不公平在立法源头上已经玷污了公平之水。当然，少数统治阶级可以改变立法制度，让被统治阶级参与立法以提高立法的民主性，但专制政权的性质决定了被统治阶级参与立法的民主程度是极其有限的，表达自己意志的民主程度也是极其有限的。所以只有在一个民主的人民政权国家，真正意义上公平的立法才能产生。

我国是人民民主专政的社会主义国家，政权的民主性、人民性为立法的公平性奠定了基础。当然，为了使立法便于操作，我国采用了人民代表大会制度的形式。立法的主体是人民的代表，人民代表代表人民的意志。与人民民主的政权性质相一致，人民代表不仅代表人民立法，而且代表人民产生司法机关和行政机关。人民民主的社会主义政权为立法主体和立法权的公平奠定了权力基础，但在实践中往往还有两大因素影响着立法主体的公平，即人民代表的选举是否公平的问题和行政权力干涉选举、干涉人大的问题。要保障选举的公平首先要求选举要尽量公平地向所有人开放，给所有人提供公平的选举机会。其次，选举过程一定要公开进行。再次，保证选举是在不受任何外力干涉、限制、强制、引诱的情况下进行。关于行政机关干涉选举、干涉人大的现象在现实生活中还比较突出。要解决这一问题，除了要不断完善行政法，以法律规范行政权力，以法律惩罚行政越权、滥用权力的行为外，还要充分发挥人大的监督作用，以法律赋予的监督权力监督行政机关。

（二）如何立——立法程序的公平

如何立法涉及立法程序问题，广义的立法程序包括立法准备、由法案到法、立法完善三个阶段，狭义的立法程序仅指由法案到法。本文仅讨论狭义的立法程序。由法案到法一般要经过法案的提出、法案的审议、法案的表决和法的公布等过程。一部法律产生的公平原则是民主加集中的原则，没有民主的集中就是专制，毫无公平可言；没有集中的民主很难形成法律，公平也无法实现。民主主要体现在法案的提出、法案的审议上，法案的表决即体现民主，又在民主基础上把大多数人的意见集中起来形成了法律。现今各国立法的提案权，一般由国家元首、政府和政府首脑、成员国或下一级政权、司法机关、政党和有关社会团体、一定数量的选民以及其他机关。在我国，全国人民代表大会主席团、全国人民代表大会常务委员会、全国人民代表大会各专门委员会、全国人民代表大会的一个代表团或30名以上的代表联名、国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院可以向全国人民代表大会提出法律案；全国人大常委会委员长会议、常务委员会组成人员10人以上联名、国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院、全国人大各专门委员会可以向全国人大常委会提出属于常委会职权范围内的法律案。此外，在信息时代还可以探索民众通过各种媒介表达自己的法律诉求，专门的机关可以把这些诉求收集起来并进行整理，依据民主原则把它们交给立法机关进行讨论。

二、审判长负责制改革试点存在的不足

（一）解决“判审分离”问题的局限性

审判长负责制保证审判事务的独立性，实现了法官的“审判合一”，在一定程度上解决了“审者不判，判者不审”的判审分离问题。但是，审判长负责制其实在团队内又保留了“审者不判，判者不审”的漏洞。以深圳福田区法院为例，该院规定普通法官在审理简易案件时，其意见与审判长不一致时，审判长有权转换程序，主持合议庭审理案件。也就是说，普通法官在审理简易程序案件时，审判长并不是主审法官，但审判长依然可以“不同意”主审法官的意见，并可以决定采取程序转换的方式将独任审判改为合议庭重新审理该案，这种方式其实是变相的“判审分离”。因此，审判长作为非主审法官对主审法官所办理案件拥有不同意处理意见的权力和决定，与原来庭长所拥有的权力是一样的，只不过是这种权力放在更小的范围里了。

当然，与以往有所进步的是审判长负责制下，通过转换审理程序审判长成为该案的主审法官，并对案件作出处理。因此，虽然存在“审者不判”的情况，但并非“判者不审”。但与此同时，一个案件由于审判长不同意处理意见就重新组成合议庭开庭，这在一定程度上也会加剧法官的工作量，削弱法官的精力。所以，审判长负责制解决了审判长的判审分离问题，赋予了审判长“相对完整独立的审判权”，但是并没有解决审判团队内其他法官的同一问题。

（二）提高了合议庭的地位，但又损害了合议庭的议事规则

审判长负责制是将合议庭固定化的一种模式，是对合议庭的一种完善。审判长负责制下的审判团队削弱了以往庭长对合议庭的管理控制，让合议庭直接受法院领导和审委会的指导和监督，突出了合议庭的地位和作用。因此，从这个角度来说，审判长负责制是完善合议庭制度、激发合议庭职能、提高合议庭审判地位的有力举措。但从另一方面来说，审判长负责制之下的合议庭，由于审判长具有最终的决定权，因此，这种审判长负责制又在一定程度上损害了合议庭的议事规则。在合议庭制度中，评议案件的时候实行少数服从多数的原则，但是在审判长负责制之下，因为审判长要对团队成员所办理的案件进行负责，那么这些案件必然体现审判长的意志，不然审判长就要承担更多的风险。如果在合议庭中法官的处理意见与审判长不同，审判长就不会签字确认;审判长可以采取转换程序再次审理该案，那审判法官实质上是没有发言权的，他们参与合议的权力分量，相对于审判长而言是弱小的。

（三）缩减了审判管理环节，却增加了行政管理成本和难度

审判长负责制将行政事务从审判团队中分离出来，交由原有的庭长负责。这种做法打破了旧有的庭室格局，将审判和行政事务区别开来，让法官更好地致力于办案，显然提高了办案的质量和效率。但是相比较于旧有的庭室结构的数量，审判团队显然大大超过了。也就说，审判长负责制改革之后，原有的业务庭室依然存在，又增多了几个、几十个审判团队。如此一来，管理的成本，不论是机构设置、管理人员，还是管理的难度都会增多。例如深圳福田法院为了加强对审判团队的监督和管理，采取设立“审判长联席会议”和专门的“党政事务协理员”对行政事务进行管理。审判长负责制下，立案部门不再将案件分到几个业务庭室，而是直接分到十几个审判团队。再者，为了加强对审判团队的监督考核，还必须制定具有针对性的考核指标专门对审判团队进行考核。也就是说，以前法院行政管理格局是分为几个小块，现在则分成了十几块。

（四）一定程度调动了审判长的积极性，但也存在其他法官产生懈怠的可能性

审判长负责制是对现有司法体制的一次增量改革，并没有根本触及最深层次的司法体制诟病。因此，它并不能激发出法官的全部活力。审判长负责制在一定程度上的确调动了审判长的积极性，但不可否认的是，它又忽视了团队内其他成员的积极性。因为案件最终由审判长来负责，其他法官有懈怠的可能性。审判长负责制改革了以庭长、院长为核心的旧的行政管理体制，但是它又没有完全变革，实质上只是在原来几个庭长的基础上增多了十几个审判长，将原来几个业务庭室转变为十几个审判团队，这些审判长和审判团队就像原来的庭长和庭室一样。虽然这种变革释放了审判长在原有审判体制上的束缚，也在一定程度上激发了团队其他法官的积极性和责任心，但仍然脱离不了原有的行政思维和庭室结构的影子。因此，审判长及其团队的行政思维色彩和现有司法体制的诟病也依然存在。

三、完善审判长负责制的路径

（一）完善审判长团队制度，激发团队成员的积极性

要保证审判长负责制更加高效地运行，必须在配套制度上下工夫。通过制度设计进一步发挥审判长负责制下的团队成员的积极性，同时通过保证团队成员平等参与来加强对审判长权力的监督，即在庭前和评议两个阶段建立和完善相应的制度，保证在审判长负责制之下合议庭的其他法官能拥有发言权，确保案件处理的公正、高效。

在庭前阶段。司法辅助人员将案件所有的证据和诉讼材料分别送审判团队的法官，要求他们进行独立地审阅，并整理列出各自的庭审提纲和需要在庭审中解决的问题，让参与庭审的法官充分了解案件的争议焦点，保证做到带着问题参加庭审。阅卷时间原则上在开庭前五天，也可以视案件的难易程度等另定阅读时间期限。列出提纲和问题后，审判长召集团队成员就各自所列的提纲进行分析，将问题综合，并做好庭审的分工。这种做法既调动了团队成员的参与积极性，充分发挥集体的智慧，而不是让审判长说了算，同时也保证庭审有序开展，提高庭审的效率。

在评议阶段。一般而言，“如果职务高或者资历深的法官首先发言，职务低、无职务或者资历较浅的法官可能出于尊敬、世故、顾虑或盲从等原因，迎合前者的意见，不敢或不愿展示自己的真实想法” [9]。这种现象在司法实践中是较为常见的。只有在一个平等、自由的环境中，保障每个人说话的权利，审判团队的成员才能更好地畅所欲言，敢于说话，敢于说真话，而不能总是让审判长说了算。为了尽量减少团队成员受法官级别等方面的顾虑，让年轻法官、普通法官敢真实表达自己的想法，在评议的时候，可以确定第一轮的发言顺序：有人民陪审员的情况下，先让人民陪审员发表意见，再到普通法官，再到审判长发言;在没有人民陪审员的情况下，先由年轻的普通法官，再到主办法官，最后由审判长发言。第一轮发言后，大家就可针对各自所列出的观点进行讨论，通过团队各成员充分陈述自己的理由和意见，促使大家的意见得到反驳和修正，达到充分讨论和集思广益的司法民主效果，最终形成多数或一致意见。在此要说明的是，少数服从多数原则是合议庭的根本制度之一，不能因为要强调审判长的权责统一而就此忽视。因此，如果审判长不同意由团队成员民主讨论出的结果，也不能因此作出否决并自己决定转换程序进行审理，而应该交由审委会讨论决定，且这个提起权应由审判长和团队成员共同提起。

（二）强化审判团队成员的职责，增强办案的权责统一

为了体现审判长负责制下的团队制，对于审判长负责制的责任承担模式应建立起“审判长负主要责任、团队成员负辅助责任”的责任承担模式。对外而言，团队成员的所作所为是以团队的名义表现出来的，但在团队内部则以成员个人责任的形式表现出来，为避免出现团队成员主办案件却不负责，导致团队成员过度依赖于审判长的现象，可确立“谁的职责，谁负责”（即属于谁的职责范畴，出了问题就由谁负责）和“谁导致的，谁负责”（即问题因谁而起则由谁负责）的总原则。例如案件超审限的责任，应由审判长承担，这与其组织整个审判过程活动的职责是相对应的。但是如果该责任是由其他法官或者是司法辅助人员怠于或违法行使职责而引起，则由怠于或违法行使职责的人承担相应的责任。例如南宁市西乡塘区法院采取审判长对审判团队的案件负全责，审判团队整体责任对外、内部责任共担的方式。

在共同职责方面，主要是在合议庭全体成员平等参与的事情上，由审判长和其他成员共同承担连带责任，例如裁判文书出现文字上的错误而产生的责任，因为审判长和各成员都具有共同审核裁判文书的职责。但这里有一个特殊情况需要说明，案件处理的结果是经过审判长和成员共同讨论的，但是正如在上文所提出的如果按照多数人意见作出的判决最终被证明是错误的，而审判长在当时是作出反对意见的情况下，判决错误的责任应由发表多数人意见的成员承担。

（三）改变业务庭室职能分工，解决行政管理的弊端

鉴于实行审判长负责制后的行政管理弊端，建议将团队的行政事务交由原有的庭室统一管理，保证审判团队专攻于审判事务。但是相应地就要改变原有庭室的职能，与此相应地，庭长也要转变职责，即庭长只有行政管理权，而没有审判权。同时，在审判资源较为紧张情况下可由不具有审判资格的人员担任庭长，如此一来，就能在现有的行政管理体制下，改变行政事务和审判实务混杂的局面，让审判实务从行政事务中解脱出来，让审判团队致力于审判活动。这种做法实质上是分离了行政管理权与审判权，保留了行政体制，但创新了审判体制，达到“一箭双雕”之效。

（四）完善审判长负责制，奠定审判机制良好运行的基础

在审判长负责制改革和审判团队实践基础上，改革的下一步目标应是推进法官职业化改革，把法官建设成专业化发展、高素质的法律人才群体，推进法官职务序列管理等。根据审判长负责制改革建立的人员分类结构，通过合理界定不同类别、岗位人员的职责，建立科学的人员分类序列，确定各类人员配置比例，建立以审判为中心、法官为主体的司法资源和职权配置机制，完善职责清晰、结构合理、管理规范的法官、审判辅助人员、司法行政人员分类管理体制，以期构建更加科学合理、公正高效的审判权运行机制[10]。同时，通过进一步建立起与审判长负责制相配套的财政、人事等制度，完善团队内部的监督机制和合议庭工作监督机制，激发审判团队更好地办好案件，保证审判团队不想腐败、不能腐败，进而提高司法的权威和公信力。

[参考文献]

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[7]吴兢，曹璐.追求看得见的公正[N].人民日报，2009-08-19（18）.

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