澳门公职人员财产申报制度的改革与经验

孟庆顺

摘 要：澳门公职人员财产申报制度发端于1998年，2013年确立了包含高层官员财产公示内容的新财产申报制度。澳门财产申报制度改革的核心线索是增加财产申报的透明度。首先，用保护公职人员隐私的方式作为推进财产公开的突破口，有效推进公职人员财产申报和公示的改革进程。其次，用立法的形式将公职人员财产申报的各项规定予以法制化，维护了财产申报制度的权威性。再次，将财产申报只是看做反贪防贪的一个制度措施，而不把廉政的希望都寄托在财产申报上。最后，财产申报制度在满足法律规定的同时，避免给申报人员带来不必要的麻烦。

关键词：澳门；公职人员；财产申报

中图分类号：D630.9 文献标识码：A 文章编号：1674-9170（2015）03-0039-05

公职人员财产申报制度是许多国家和地区用于监控公职人员的财产状况、防范利益冲突的重要措施，对监督掌握公权力的官员的不轨行为，减少和防止腐败现象具有重要意义。澳门在引入和完善公职人员财产申报制度方面做过多次探索，克服重重阻力实现了公职人员财产公示的制度化。尽管澳门的财产申报制度仍然存在不少问题，但澳门从公职人员财产申报到财产公示不断探索的经验对于刚刚着手建立财产申报制度的国家或地区具有重要的借鉴价值。

一、澳门财产申报制度的设立与改革

澳门公职人员财产申报制度发端于1998年，2006年“欧文龙巨贪案”曝光后在社会各界的呼声中开始进行改革，并于2013年確立了新的财产申报制度。作为一项重要的廉政措施，澳门财产申报制度改革的核心线索是增加财产申报的透明度。

1998年6月，澳门立法会通过了《收益及财产利益的声明与公众监察法》，正式将公务人员财产申报制度引入澳门。依照该法规定，所有公务员须在入职90日内向澳门反贪公署或高等法院提交个人和配偶的财产报告。[1]设立财产申报制度的目的是为了遏制澳门猖獗的腐败行为，改善民众对澳门官员的印象。但由于负责廉政工作的反贪公署（全称为“反贪污暨反行政违法性高级专员公署”）资源有限，权力不足，澳葡当局主要官员自身存在贪腐的嫌疑，澳门的腐败问题一直未能得到有效解决。财产申报制度本身也有缺陷，法律名称包含有“公众监察”的字样，但实际上公众无从监察。其结果正如澳门廉政公署助理廉政专员杜慧芳后来所讲，该法律“立法原意在于使公职人员的收入及财产是否与其所任职务相称受到一定的监督，但由于一切有关收入及财产的申报资料均只能在特定情况下方被启阅，因此原期待发挥的监察作用在实践中则未见奏效”[2]。

2003年7月，澳门特区政府根据回归后的现实需要，对澳葡时期制定的《财产申报法》进行了小幅修改，法律名称由《收益及财产利益的声明与公众监察》改为《财产申报》，法律名称中去掉了“公众监察”的字样，法律内容没有实质性变动。在立法会对议案审议过程中，有议员提出应增加财产申报资料取阅的透明度，但这一意见遭到否决。以致于有人认为，“澳门阳光法的最大缺点是对政治职位据位人的财富不公开，这就欠缺了公众有效监察权利的行使，而政治职位据位人亦未可真正履行到接受公众对其廉洁监督的义务”[3]。由于新设立的澳门廉政公署权力扩大，反贪成绩突出，财产申报缺乏透明度的问题当时没有成为重大社会议题。2006年底，澳门曝出运输工务司司长“欧文龙巨贪案”，为澳门改革公职人员财产申报制度、增加财产申报的透明度提供了新的动力。

第一个动力是澳门财产申报制度在“欧文龙巨贪案”中未能发挥防范作用，促使人们思考如何填补这一制度的漏洞。根据廉政公署的调查，欧文龙夫妇在港、澳和海外操控的资产折合总值为8.54亿澳门元，而两人从2000年至2006年间的合法所得和不动产估值仅为两千万元左右，欧文龙妻子陈明瑛在2003年申报财产时申报的夫妇两人财产只有700万澳门元。[4]欧文龙申报的财产与其拥有的巨额资产形成了巨大反差，但没有人能从中察觉其以权谋私的蛛丝马迹，因为公职人员的申报资料不对公众公开。有人因此将澳门财产申报制度称为“无异于虚设”的制度。民众要求公开官员申报资料的呼声日益高涨。第二个动力是澳门适用《联合国反腐败公约》后与国际惯例接轨的要求。自2006年2月12日起，《联合国反腐败公约》在国际上对中国生效，同时也适用于香港和澳门两个特区。按照联合国《反对贪污腐化实际措施手册》的要求及国际惯例，公众监督是“阳光法案”的核心内容，公职人员的财产申报书内容必须向公众公开，以便接受社会监督。澳门学者永逸认为，澳门特区的“阳光法案”欠缺“强制公开”的原则，“就等于是有枪没有子弹，银样腊枪头，中看不中用，徒具‘财产申报形式而已”[5]。与国际惯例接轨也需要强化财产申报的公众监察机制。第三个动力是澳门特区政府在公众监察公职人员财产申报问题上采取了积极的态度。澳门特区第三任特首崔世安在2010年施政报告中公开宣布了建设阳光政府的目标，承诺特区政府要全面提升施政透明度，全力推动阳光政府建设，其中的具体措施就包括修订《财产申报法》时引入官员财产资料适当公开的机制。建设阳光政府的设想成为促使特区政府在公职人员财产申报制度方面进行重大改革的直接动力。

经过两年多的讨论、咨询、修订和辩论，2013年1月3日，澳门特别行政区立法会全票通过了新修改的《财产及利益申报法律制度》，标志着包含官员财产公示内容的澳门财产申报制度得以确立。

二、澳门财产申报制度的基本内容

澳门《财产及利益申报法律制度》全面规定了澳门公职人员财产申报书的具体内容及提交程序等，主要包括四大问题：哪些人需要申报、什么样的财产和利益需要申报、哪些人需要适度公开财产、在财产申报中不实申报应如何处罚。

（一）申报主体

根据《财产及利益申报法律制度》的规定，澳门需要申报的公务人员包括两类人：公共职位据位人和公共行政工作人员。前者包括行政长官及主要官员、立法会议员、司法官员、行政会成员、公共行政部门的领导及主管人员、公营企业和公共资本企业等机构的负责人等；后者包括定期或临时委任的公务员、保安部队文职或军事化人员及海关人员等。公共职位据位人及廉政公署工作人员等必须在规定时间内（通常为任职或续任90日内）将申报书提交终审法院办事处，公共行政工作人员的申报书须提交廉政公署。澳门实行所有公职人员，包括临时委任和编制外合同制聘用人员都须申报财产的全面申报制。这种做法与俄罗斯、菲律宾的财产申报制度类似，其优点是所有公务人员一视同仁，没有人可以特殊；缺点是贪腐现象主要集中在有一定权力的官员手中，而硬性规定普通工作人员也要同样申报会带来社会资源的浪费，引起临时和基层公务人员的不满。

（二）申报内容

公务人员必须申报的财产与利益包含两大类型。第一类包括申报人及其配偶（或与其有事实婚姻关系者）可供严格评估的属申报范围内的财产和收益资料，主要有以下几项内容：一是资产，包括不动产、商业企业或工业场所、股份、船舶、飞行器或车辆、有价证券以及金额或价值超过公职薪俸表所载薪俸点500点①的对应金额的银行账户、现金、债权、艺术品、珠宝及其它物品等；二是从工作或职业活动取得的收益，包括退休金、退役金等，从工商业活动取得的收益，从不动产、著作权、工业产权及资金运用所取得的收益；三是超过公职薪俸表所载薪俸点500点对应金额的债务；四是兼任的有酬或可获财产利益的职位、职务或活动；五是任现职之前两年内曾服务的机构的情况。第二类申报内容是申报人在过去两年内因担任公职而获得的直接、间接的经济利益或优惠，特别是经济赞助，如赴外地的交通费、招待费以及从公私部门收取的财产利益等。从申报内容来看，澳门公职人员申报的财产与利益较为全面，除物质财产外，其他相关利益也被包括在内，如要求申报任职之前工作单位的情况以及因担任公职而获得的经济好处等。这些内容的申报对防范有关人员因工作经历而产生利益冲突具有重要意义。

（三）财产适度公开的范围与内容

引入官员财产适度公开机制是澳门本次财产申报改革的最重要内容。法律规定，行政长官及主要官员、立法会议员、司法官员、行政会成员、办公室主任、公共行政部门副局长以上官员以及公营企业、公共资本企业等机构的负责人等，必须按规定填报利益申报书第四部分及公开财产。该部分只是上述第一类申报内容的简化版，只包括相关人士拥有的不动产、商业企业或工业场所、公司股份、出资或其它的资本参与以及在非营利组织担任的职务。公众可通过终审法院网站查阅该部分内容。

（四）财产申报的监察和责任

法律规定，申报人须以名誉承诺如实申报，依据法律要求按时申报，并将申报书邮寄或亲自提交廉政公署或终审法院。凡在规定期限内未提交申报书者，可被停支薪俸的一部分或科以罚金；如拒不遵守终审法院院长或廉政专员的警告，在指定期限内仍未补交申报书，则触犯违令罪。如同其他实行公职人员财产申报制度的国家和地区一样，澳门对申报书仅有形式的审查而无申报内容的核查。如发现任何形式上的不当，尤其申报书的提交形式不当，或其个人信息部分的填写方式不当，申报人将被通知在十日内作补充或更正。法律无设立核查申报内容是否属实的机制，但对申报不实的两种不同情况规定了相应的处罚措施：如申报不实是“因不可宽恕的过错所引致”，违法者将被科相当于所担任职位三个月至一年报酬的罚款；如“属故意造成时”，违法者受作虚假之当事人陈述或声明罪的处罚，如判处的刑罚为罚金时，则罚金不低于违法者所担任职位六个月的报酬。按澳门《刑法典》第三百二十三条的规定，作虚假之当事人陈述或声明罪处最高三年徒刑或科罚金。2013年10月18日之前，澳门相关人士依法提交了财产申报书。10月19日，特区终审法院网站公布了约400名特区政府官员的财产。

三、澳门财产申报制度改革的经验

澳门在公职人员财产申报制度的改革中面临着和内地相同的问题，澳门推进财产公开的经验对内地建立有效的财产申报制度具有重要的启示作用。

首先，在公众知情权与公职人员的个人隐私权的矛盾中，用保护公职人员隐私的方式作为推进财产适度公开的突破口，有效推进公职人员财产申报和公示的改革进程。澳门多年来一直存在要求官员公布财产的呼声，但鉴于治安、隐私的问题，公职人员中也存在强烈的反对声音。如果不能找到双方认可的妥协方式，官员的财产公示就无法走上正轨。澳门特区政府的破解之道就是既要公布官员的财产，也要适当考虑官员的正当要求，只有公共职位据位人和副局长以上的官员才需要公示财产；他们也不是要公布所有财产，而只是法律要求的其中一部分。澳门《财产申报法》将“严格尊重私人生活隐私原则”与“遵守透明原则”并列，特别注重保护申报人的隐私权。除本人外，他人不得取阅财产申报书，只有司法当局、廉政专员和刑事警察机关出于调查案件的需要在严格的条件下才能取阅整份申报书。即使是这些机构也要提供申请取阅相关申请书确有必要的证据，还要经过终审法院院长或廉政专员的许可，并且要知会申报人。如果申报人本人反对，还需经过终审法院的裁决。凡未通过法律规定的程序取得申报书的资料，不构成针对申报人的证据，而以此取得的证据视为无效。这些规定保障了公职人员的隐私权，减少了他们对财产申报与公示的抵触情绪。

其次，用立法的形式将公职人员财产申报的各项规定予以法制化，具体规定了违法行为的制裁措施，维护了财产申报制度的权威性。内地有关干部财产申报的规定多由中共中央有关部门与政府部门联合制定，没有上升到国家法律的层面，虽然有关规定内容较为全面，相关的文件数量也较多，但对财产申报中的不轨行为无法发挥有效的威慑力。以2010年5月印发的《关于领导干部报告个人有关事项的规定》为例，如果出现不如实申报财产或隐瞒不报的情况，受到的处分只是“根据情节轻重，给予批评教育、限期改正、责令作出检查、诫勉谈话、通报批评或者调整工作岗位、免职等处理；构成违纪的，依照有关规定给予纪律处分”，而无法对其实施法律制裁。澳门《财产申报法》详细规定了对各种违规行为的法律惩罚措施，从拖延提交财产申报书的扣发薪金到虚假或不实申报最高判三年徒刑或科罚金等，任何违反财产申报法的行为都足以构成法律制裁的充分理由。2008年1月，澳门终审法院对“欧文龙巨贪案”作出的终局判决中，欧的罪名中就有两项与财产申报有关①，其中财产申报资料不正确罪被判处1年6个月徒刑，财产来源不明罪被判处2年徒刑和240日罚金，每日1000元。[6]

再次，将财产申报只是看做反贪防贪的一个制度措施，而不把廉政的希望都寄托在财产申报上。从世界各地施行公职人员财产申报与公示制度的实践情况看，财产申报和公示固然有助于提升公职人员的道德责任感，很多实行该制度的國家也拥有较好的廉政记录，但财产申报制度的完备程度与其廉政效果并无必然联系。俄罗斯、越南等一些发展中国家或所谓“转型国家”比较追求财产申报与公示制度的完备性、法律的周密性，腐败问题反倒较为严重，新加坡对于公务员申报财产严格保密，不做主动公开，反而是世界上最廉洁的国家之一。[7]这种情况表明，整体的廉政建设是否完善、是否形成健康的廉政文化比单项的财产申报制度是否严密更加重要。澳门廉政公署充分认识到这一点，因此在有关财产申报制度改革的咨询报告中指出：“‘公署深明这项措施并非灵丹妙药，需在整个行政体系建设方面着手及作出配套，为此，‘公署稍后还会向特区政府建议多项政策或措施，希望对贪腐的风险点对症下药，以堵塞贪腐的源头，促进廉政制度的建设。”[8]廉署后来在改进批地制度、加强公共工程监管方面都推出了新的措施，进一步完善了澳门的防贪措施。

最后，財产申报制度的推行也要考虑相关人员的方便，尽量创造便于申报的条件，在满足法律规定的同时，避免给申报人员带来不必要的麻烦。为提高效率、简化不必要的程序，澳门财产申报法案规定只有薪俸点增幅超过八十五点才需申报（或距离上次申报达五年的时间），原则上公务人员在职程里的横向晋阶（即平级调动）无需再作申报。申报表格不再使用专门印制的表格，可直接从互联网下载，填写后以影印方式制作副本，借以节省行政成本，同时也避免了填写申报书时表格太小无法容纳所有内容的问题。

从不公开公职人员的财产状况到有限度公示官员的部分财产，澳门公职人员财产申报制度迈出了重要的一步，但这不意味着澳门的财产申报制度已经十分完善。澳门终审法院网站正式公示特区政府官员的财产后，澳门媒体发现，有的官员巨细无遗连所持墓穴、电单车车位也详细申报，有些身家丰厚的官员居然连一处住房也没有；而官员不必公开与配偶或子女或透过商业机构股份共同持有的资产内容，即使申报物业单位也毋需填写资产估值，给民众监督官员增加了难度。尽管媒体肯定财产公示具有开创意义[9]，但不少人认为这一法案不够阳光，有人甚至认为“阳光只照到五成，照到有多少数量，但不知里面是什么，都不知官员决策时会否有利益冲突”[10]。透明度不足导致对官员的监督作用有限，人们希望特区政府在法律运作一段时间后，检讨不足之处，予以改进。[11]我国内地正在讨论公务员财产申报立法的问题，澳门的经验和不足都可以为我们所用，取其所长，弃其所短。澳门特区政府克服阻力实现公职人员财产公示的做法值得我们借鉴，而澳门对官员申报资料缺乏有效地核实、监察这一局限则需要加以克服。只有广泛借鉴各地先进经验，才能将我国公职人员财产申报制度建立在坚实的基础上。

参考文献：

[1] 澳门廉政公署.廉透清风：澳门廉政十载纪念特刊[M].澳门：澳门廉政公署，2002：36.

[2] 杜慧芳.澳门廉政公署的肃贪倡廉角色[J].行政，2003（1）：7-18.

[3] 高官财产无公众监察机制 本澳廉政工作仍有待改进[N].华侨报，2003-07-02.

[4] 欧文龙夫妇财产三年暴涨八亿[N].市民日报，2008-04-02.

[5] 永逸.有必要修改财产申报法律 增强廉政透明度[N].新华澳报，2007-08-15.

[6] 澳门廉政公署.廉政公署年报2007[M].澳门：澳门廉政公署，2008：25.

[7] 中国社会科学院“政治发展比较研究”课题组.国外公职人员财产申报与公示制度[M].北京：中国社会科学出版社，2013：7-9.

[8] 修改7月28日第11/2003号法律《财产及利益申报法律制度》简介[EB/OL].（2010-12-30）[2015-03-02]. http：//www.ccac.gov.mo/gb/news/docP1_cn.pdf.

[9] 官员财产公开体现阳光政府好形象[N].新华澳报，2013-10-23.

[10] 学者倡披露官员更多财产信息[N].澳门日报，2014-10-03.

[11] 财产申报走过场 应公开配偶资产详列估值[N].市民日报，2013-10-23.

责任编校 陈 瑶

Abstract： Civil servants property declaration system was originally introduced into Macau in 1998. The new property declaration system which includes public disclosure of senior officials property was established in 2013. The core clue of the reform in Macau is to increase transparency of the property declaration system. Firstly， it depends on protecting the privacy of public officials as a breakthrough so as to stimulate the spread of property declaration system and effectively promote the reform process of declaration and publicity. Secondly， the contents of property declaration system are transformed into specific legal provisions， and violators will be severely punished by law， maintaining the authority of the system. Thirdly， the property declaration system is only regarded as one of anti-corruption measures. They dont place all the hopes for building a clean society upon it. Finally， while meeting the basic needs of the law， the property declaration system tries to avoid unnecessary trouble to civil servants.

Key words： Macau； civil servants； property declaration